Постанова у справі № 500/6902/25

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2026 року

м. Київ

справа 500/6902/25

адміністративне провадження К/990/28622/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді: Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Шишова О.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління ДПС у Тернопільській області на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2026 року (суддя: Грицюк Р.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2026 року (судді: Нос С.П., Кухтей Р.В. , Шевчук С.М.) у справі за адміністративним позовом Головного управління ДПС у Тернопільській області до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання договору недійсним, -

в с т а н о в и в :

Головне управління ДПС у Тернопільській області (далі - ГУ ДПС у Тернопільській області, позивач) звернулося до суду з позовом до ОСОБА_1 (далі - відповідач 1) та ОСОБА_2 (далі - відповідач 2), в якому просило визнати недійсним укладений між відповідачами ОСОБА_1 і ОСОБА_3 договір про спільну діяльність від 01.04.2024 24/04/01.

Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2026 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2026 року, провадження у справі було закрито.

При цьому, суди попередніх інстанцій виснували, що контролюючий орган не є стороною оспорюваного договору про спільну діяльність у будівництві, не вповноважений владно керувати чи здійснювати прямий безпосередній вплив на діяльність відповідачів, давати дозвіл чи іншим чином визначати дії сторін щодо вчинення або виконання цього правочину. За переконанням судів, між сторонами спірного договору, а також між відповідачами та позивачем повністю відсутні відносини влади та підпорядкування, а зміст правочину не визначає прав та обов`язків його учасників у публічно-правовій сфері, у зв`язку з чим звернення ГУ ДПС у Тернопільській області із позовом про визнання недійсним такого договору становить втручання у сферу приватноправових відносин, що склалися між фізичними особами на принципах свободи договору та юридичної рівності.

Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що обраний позивачем спосіб захисту у формі визнання недійсним цивільно-правового договору належить до матеріально-правових способів захисту цивільних прав, передбачених статтею 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), оскільки безпосередньо впливає на майновий стан та приватні права відповідачів.

Не погоджуючись із ухвалою суду першої інстанції та постановою апеляційного суду, контролюючий орган подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на грубе порушення судами норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить їх скасувати, а справу направити на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, позивач наполягає, що звернення до суду є належним способом реалізації його публічно-владних управлінських і фіскальних функцій задля забезпечення публічного порядку у сфері оподаткування, захисту фіскальних інтересів держави та запобігання втратам бюджету через недоплату податків. Скаржник наголошує, що не є стороною оспорюваного правочину та не переслідує приватного інтересу, а його втручання у договірні відносини відповідачів зумовлене необхідністю усунення об`єктивних перешкод у здійсненні податкового контролю й правильному визначенні податкового обов`язку. При цьому право контролюючих органів звертатися до суду з позовами до фізичних осіб про визнання оспорюваних правочинів недійсними прямо передбачене підпунктом 20.1.30 пункту 20.1 статті 20 Податкового кодексу України (далі - ПК України) .

Окремо Головне управління ДПС у Тернопільській області визначає підставою для відкриття касаційного провадження пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, зазначаючи, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові не врахував висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постанові від 28 квітня 2026 року у справі 500/7163/25. Скаржник підкреслює, що у цій постанові касаційний суд за тотожних обставин задовольнив касаційну скаргу ГУ ДПС у Тернопільській області, скасував рішення судів попередніх інстанцій про відмову у відкритті провадження та сформулював правовий висновок, згідно з яким спори за позовами податкових органів про визнання недійсними договорів через їх удаваність та ухилення від сплати податків є публічно-правовими і підлягають розгляду саме адміністративними судами. Крім того, позивач вказує, що така позиція повністю узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду у постанові від 08 травня 2025 року у справі 420/12471/22 та численною практикою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав до задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Згідно зі статтею 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Стаття 125 Конституції України визначає, що судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

Спеціалізація є основним критерієм розподілу юрисдикцій і, власне, причиною створення судів різних юрисдикцій, бо нівелювання юрисдикційних критеріїв (у тому числі їх змішування залежно від обставин конкретної справи, майнового стану особи, мети чи стадії її звернення до суду) призводить до розгляду однакових за своєю юридичною природою спорів різними судами, плутанини у визначенні належного суду, і, зрештою, - порушення принципів верховенства права і правової визначеності, що є прямим порушенням означеної вище норми Конституції України.

Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.

Критеріями розмежування предметної судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності.

Крім того, законом може бути прямо визначено вид судочинства, у якому розглядається певна категорія справ.

Стаття 1 та частина перша статті 2 ЦПК України визначають юрисдикцію та повноваження загальних судів щодо цивільних спорів та інших визначених цим Кодексом справ, встановлюють порядок здійснення цивільного судочинства, а також вказують, що завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави .

Згідно з частиною 1 статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах .

Справи, на які поширюється юрисдикція цивільних судів, визначені статтею 19 ЦПК України. Відповідно до пункту 1 частини першої цієї статті суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, позовні вимоги в яких стосуються захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав чи інтересів, що виникають із приватноправових відносин, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, за умови, що розгляд таких спорів прямо не віднесений законом до юрисдикції інших (адміністративних чи господарських) судів.

Своєю чергою, за правилами статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України). Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої

статті 4 КАС України).

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Тобто до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але й їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій (крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення). Ці функції суб`єкт владних повноважень повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір, тобто по відношенню до особи, яка звернулася до суду або до якої з позовом звертається сам суб`єкт владних повноважень у випадках, передбачених законом. Видане [винесене, ухвалене, постановлене] суб`єктом владних повноважень при виконанні управлінських функцій рішення, вчинені дії або бездіяльність безпосередньо стосуються правового статусу (прав, законних інтересів, свобод, обов`язків) цієї особи. Так само звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до особи (осіб) у передбачених законом випадках здійснюється на виконання управлінських функцій і є визначеним законом способом реалізації повноважень у певних, визначених законом, правовідносинах.

У понятті владні управлінські функції ознака владні полягає в наявності в суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.

Якщо одна сторона в межах спірних правовідносин не здійснює владних управлінських функцій щодо іншої сторони, яка є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції.

Тобто норми КАС України регламентують порядок розгляду не просто публічно-правових спорів, а тих з них, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Якщо спір виник у сфері публічно-правових відносин, це виключає розгляд справи в порядку цивільного чи господарського судочинства.

У справі, що розглядається, ГУ ДПС у Тернопільській області звернулося до адміністративного суду з позовом до ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про визнання недійсним договору про спільну діяльність у будівництві від 01.04.2024 24/04/01. Матеріально-правовою підставою таких вимог позивач вказав норми статей 203, 215, 216, 228 ЦК України

Як убачається з матеріалів справи, згідно з умовами такого договору, укладеного між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , сторони зобов`язалися шляхом об`єднання своїх зусиль, без створення юридичної особи, спільно діяти для досягнення загальної мети - здійснення будівництва житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 . Організація будівництва покладалася на ОСОБА_1 за рахунок вкладу ОСОБА_2 з наступною передачею їй частки в житловому будинку у натурі після здачі об`єкта в експлуатацію, що включало вчинення дій щодо затвердження проектної документації, отримання необхідних погоджень і дозволів, а також керівництво спільними справами з правом передоручення.

Водночас, відповідно до наказу ГУ ДПС у Тернопільській області від 22 липня 2025 року 1534-п, стосовно ОСОБА_1 було проведено документальну позапланову невиїзну перевірку, результати якої оформлено Актом від 10 вересня 2025 року 13411/19-00-24-05/ НОМЕР_1 . Перевіркою встановлено, що ОСОБА_1 отримував доходи від діяльності з організації будівництва будівель, здійснював організаційне забезпечення будівельних робіт, координацію підрядників та контроль за виконанням будівельних процесів у правовому статусі замовника будівництва багатоквартирного житлового будинку, а також провадив діяльність із купівлі-продажу власного нерухомого майна за зазначеною адресою. Набуті у власність об`єкти нерухомості ОСОБА_1 реалізував фізичним особам, зокрема , передав ОСОБА_2 квартиру АДРЕСА_1 , при чому державну реєстрацію права власності було здійснено на підставі акта приймання-передачі, оскаржуваного договору про спільну діяльність, довідки про повний розрахунок і висновку щодо технічної можливості поділу об`єкта нерухомості.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ГУ ДПС у Тернопільській області наголошує, що договір про спільну діяльність є удаваним правочином, який насправді не вчинявся , та укладений виключно з метою приховання реальних відносин купівлі-продажу квартири АДРЕСА_1 , оскільки фактичні умови й зміст оформлених документів щодо переходу права власності на майно характерні саме для договору купівлі-продажу, а жодного підтвердження факту здійснення відповідачами спільного будівництва немає. На переконання контролюючого органу, метою укладення цього удаваного правочину є ухилення від сплати податкових та інших обов`язкових платежів, які підлягали нарахуванню й сплаті до Державного бюджету під час відчуження об`єкта нерухомості, у зв`язку з чим спірний договір суперечить інтересам держави і суспільства, його моральним засадам та підлягає визнанню недійсним на підставі частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України.

При цьому колегія суддів враховує, що позов про визнання такого правочину недійсним територіальний орган Державної податкової служби України подав на підставі підпункту 20.1.30 пункту 20.1 статті 20 Податкового кодексу України (далі - ПК України).

Відповідно до статті 67 Конституції України кожен зобов`язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.

ПК України регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема , визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час адміністрування податків та зборів, а також відповідальність за порушення податкового законодавства. Цим Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності контролюючих органів, визначених пунктом 41.1 статті 41 цього Кодексу, та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику (пункт 1.1. статті 1 ПК України).

За пунктом 4.1 статті 4 ПК України податкове законодавство України ґрунтується на таких принципах: 4.1.1 загальність оподаткування - кожна особа зобов`язана сплачувати встановлені цим Кодексом, законами з питань митної справи податки та збори, платником яких вона є згідно з положеннями цього Кодексу; 4.1.3. невідворотність настання визначеної законом відповідальності у разі порушення податкового законодавства.

Податком є обов`язковий, безумовний платіж до відповідного бюджету або на єдиний рахунок, що справляється з платників податку відповідно до цього Кодексу (пункт 6.1 статті 6 ПК України).

Відповідно до пункту 15.1 статті 15 ПК України платниками податків визнаються фізичні особи (резиденти і нерезиденти України), юридичні особи (резиденти і нерезиденти України) та їх відокремлені підрозділи, які мають, одержують (передають) об`єкти оподаткування або провадять діяльність (операції), що є об`єктом оподаткування згідно з цим Кодексом або податковими законами, і на яких покладено обов`язок із сплати податків та зборів згідно з цим Кодексом.

Відповідно до підпункту 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 ПК України контролюючими органами є податкові органи (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, його територіальні органи) - щодо дотримання законодавства з питань оподаткування (крім випадків, визначених підпунктом 41.1.2 цього пункту), законодавства з питань сплати єдиного внеску, а також щодо дотримання іншого законодавства, контроль за виконанням якого покладено на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, чи його територіальні органи.

Отже, у податкових правовідносинах контролюючий орган здійснює владні управлінські функції, а тому, як прямо зазначено в підпункті 14.1.241 пункту 14.1 статті 14 ПК України, є суб`єктом владних повноважень у значенні КАС України .

Статтею 20 ПК України визначено права контролюючих органів.

Пунктом 20.1.30 пункту 20.1 статті 20 ПК України визначено, що контролюючі органи мають право звертатися до суду, у тому числі подавати позови до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, щодо визнання оспорюваних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов`язаних із визнанням правочинів недійсними, а також щодо стягнення в дохід держави коштів, отриманих за нікчемними договорами.

Отже, заявляючи відповідний позов, контролюючий орган діє як суб`єкт владних повноважень, реалізуючи публічно-владні управлінські функції у публічно-правовій сфері податкових правовідносин, із забезпечення виконання конституційного обов`язку платника податків (стаття 67 Конституція України), тобто для забезпечення публічного порядку.

Аналогічний висновок викладений Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 08 травня 2025 року по справі 420/12471/22.

ЄСПЛ в одному зі своїх рішень (справа Феррадзіні проти Італії (Ferrazzini v. Italy) заява 44759/98) наголосив, що …податкові питання… становлять частину основного пакета прерогатив державних органів. При цьому відносини між платником податків та податковим органом і далі мають переважно публічний характер…, податкові спори виходять за межі сфери цивільних прав та обов`язків, незважаючи на матеріальні наслідки, які вони обов`язково створюють для платника податків (пункт 29).

При цьому , відповідно до частин першої та другої статті 228 ЦК України правочин вважається таким, що порушує публічний порядок, якщо він був спрямований на порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина, знищення, пошкодження майна фізичної або юридичної особи, держави, Автономної Республіки Крим, територіальної громади, незаконне заволодіння ним. Правочин, який порушує публічний порядок, є нікчемним.

За змістом частини третьої статті 228 ЦК України у разі недодержання вимоги щодо відповідності правочину інтересам держави і суспільства, його моральним засадам такий правочин може бути визнаний недійсним. Якщо визнаний судом недійсний правочин було вчинено з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, то при наявності умислу в обох сторін - в разі виконання правочину обома сторонами - в дохід держави за рішенням суду стягується все одержане ними за угодою, а в разі виконання правочину однією стороною з іншої сторони за рішенням суду стягується в дохід держави все одержане нею і все належне - з неї першій стороні на відшкодування одержаного. При наявності умислу лише в однієї із сторін все одержане нею за правочином повинно бути повернуто іншій стороні, а одержане останньою або належне їй на відшкодування виконаного за рішенням суду стягується в дохід держави.

Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в постанові від 08 травня 2025 року по справі 420/12471/22, при зверненні контролюючого органу з позовом про визнання оспорюваних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов`язаних із визнанням правочинів недійсними, особливо враховуючи положення статті 228 ЦК України, вони не є стороною оспорюваного правочину, не перебувають у цивільних правовідносинах зі сторонами договору та не є носіями власного приватного інтересу чи представниками приватного інтересу його сторін.

Саме недотримання податкових правил дозволяє податківцям обґрунтовувати суперечність правочинів фіскальним інтересам держави, а позовні вимоги органів Державної податкової служби України мають обов`язково бути підкріплені нормами ПК України. Отож відповідна категорія спорів виникає не із самих норм цивільного чи господарського права, адже на час звернення з позовом відсутній юридичний факт, який би призводив до виникнення будь-яких цивільних прав та обов`язків між контролюючими органами та платниками податків. Втручання у відносини між учасниками правочину можливе лише тоді, коли існування відповідного правочину порушує публічний порядок у галузі оподаткування, якщо спірний правочин створює об`єктивні перешкоди в здійсненні функцій органів Державної податкової служби України - заважає правильно встановити розмір податкового обов`язку, унеможливлює чи ускладнює стягнення податкового боргу тощо. Власне, задля належного забезпечення своїх управлінських функцій контролюючий орган через суд прагне усунути перешкоду у вигляді відповідного правочину і в такий спосіб забезпечити належну поведінку невладного суб`єкта - платника податків.

З огляду на вказане та ураховуючи предмет позову, суб`єктний склад сторін та зміст відносин у справі, яка перебуває на розгляді, така справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 28 квітня 2026 року по справі 500/7163/25.

За таких обставин висновок судів першої та апеляційної інстанцій про наявність правових підстав до закриття провадження у справі не можна вважати таким, що прийнятий з додержанням та забезпеченням права сторони на справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин .

Пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З врахуванням наведеного Суд дійшов висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані ухвала Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2026 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2026 року - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду у справі.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Головного управління ДПС у Тернопільській області задовольнити.

Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2026 року (та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2026 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не оскаржується.

Суддя-доповідач: І.Л. Желтобрюх

Судді: О.В. Білоус

О.О. Шишов