Постанова по делу № 810/4274/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 жовтня 2019 року

Київ

справа 810/4274/17

адміністративне провадження К/9901/56549/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А. В.,

суддів: Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління ДСНС України у Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року (суддя Терлецька О. О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року (головуючий суддя - Ісаєнко Ю.А., судді - Земляна Г.В., Мельничук В.П.) у справі

за позовом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області

до Яготинської центральної районної лікарні

про застосування заходів реагування, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2017 року Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області (далі - ГУ ДСНС) звернулося до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Яготинської центральної районної лікарні, в якому просило суд застосувати заходи реагування у вигляді часткового зупинення експлуатації (роботи) Яготинської центральної районної лікарні, а саме будівлі корпусу стаціонарного лікування розташованого за адресою: Київська область, м. Яготин, вул. Незалежності, 71 шляхом зобов`язання відповідача повністю зупинити експлуатацію вказаного об`єкта до повного усунення порушень зазначених в акті від 23.11.2017 року 129.

2. В обґрунтування позовних вимог ГУ ДСНС зазначило, що встановлені порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які зазначені в акті перевірки від 23.11.2017 року 129, створюють реальну загрозу життю і здоров`ю людей, які працюють, перебувають на об`єкті, а також особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі. Крім того, застосування заходів реагування у вигляді часткового зупинення експлуатації (роботи) Яготинської центральної районної лікарні, а саме будівлі корпусу стаціонарного лікування розташованого за адресою: Київська область, м. Яготин, вул. Незалежності, 71 шляхом заборони експлуатації приміщень зазначеного об`єкту направлені на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції та апеляційної інстанції

3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року, залишеного без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

4. Відмовляючи в задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився і апеляційний суд, виходив з того, що настання реальної загрози життю та здоров`ю людей слід пов`язувати з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню, виникнення аварій (катастроф) та з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що заявлені заходи реагування не є співмірними щодо обмеження права громадян на охорону здоров`я. Також позивач, як суб`єкт владних повноважень, не навів жодних переконливих доводів та не надав доказів на підтвердження необхідності застосування крайнього заходу реагування у вигляді часткового зупинення експлуатації (роботи) Яготинської центральної районної лікарні, а саме будівлі корпусу стаціонарного лікування розташованого за адресою: Київська область, м. Яготин, вул. Незалежності, 71.

5. Крім того, суди виходили з того, що відповідачем уже частково усунуто виявлені порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які були зазначені в акті перевірки від 23.11.2017 року 129, та здійснюються заходи щодо усунення порушень законодавства у сфері пожежної безпеки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

6. Головне управління ДСНС України у Київській області звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року.

7. В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

8. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що під час проведення перевірки було виявлено ряд порушень правил техногенної і пожежної безпеки, які відповідачем не було усунуто. Крім того, головного лікаря Яготинської центральної районної лікарні 24.11.2017 року притягнуто до адміністративної відповідальності за невиконання заходів по усуненню недоліків щодо дотримання правил техногенної та пожежної безпеки, зазначених в приписі позивача від 19.09.2017 року 79.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Комунальне некомерційне підприємство Яготинська центральна районна лікарня Яготинської районної ради Київської області зареєстровано як юридична особа (код ЄДРПОУ 01994422) та знаходиться за адресою: Київська область, м. Яготин, вул. Незалежності, 71.

10. Відповідно до ст. ст. 47, 65, 66, 67 Кодексу цивільного захисту України, статті 6 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , наказу Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області від 20.10.2017 692 відповідачем здійснено позапланову перевірку щодо додержання Яготинською ЦРЛ за адресою: Київська область, м. Яготин, вул. Незалежності, 71 норм пожежної безпеки, будівельних норм та правил.

11. За результатами проведеної перевірки 23 листопада 2017 року відповідачем складено акт 129 щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, згідно якого виявлено 14 порушень, що можуть створити загрозу життю та здоров`ю людей які перебувають в будівлях та приміщеннях:

- не проведено ідентифікацію та паспортизацію об`єкта відповідно до Положення про паспортизацію ПНО, затвердженого наказом МНС від 18.12.2000 338 (п.3.1.1 Правил техногенної безпеки у сфері цивільного захисту на підприємствах, в організаціях, установах та небезпечних територіях, наказ МНС 557 від 15.08.2007);

- наявні пожежні щити не доукомплектовані згідно норм, а саме: - вогнегасники - 3 шт., покривало з негорючого теплоізоляційного матеріалу або повсті розміром 2х 2 м. - 1 шт., гаки - 1 шт., ломи - 2 шт. (пункт 3.11 глави 3 розділу V наказу МВС від 30.12.2014 1417 ППБУ);

- відсутня система протипожежного захисту (АПС) (пункт 1.2 глави 1 розділу V наказу МВС від 30.12.2014 1417 ППБУ);

- один пожежний гідрант та пожежний резервуар не справні (підпункт 3 пункту 2.1 наказу МВС від 30.12.2014 1417 ППБУ);

- пожежні кран-комплекти лікарні не укомплектовані пожежним рукавом однакового з ним діаметра та стволом, а також важелем для полегшення відкривання вентиля (підпункт 10 пункту 2.2 глави 2 розділу V наказу МВС від 30.12.2014 1417 ППБУ);

- працюючий персонал не забезпечений відповідними промисловими засобами захисту органів дихання з розрахунку 102% від загальної кількості працюючого персоналу (ст. 20, п.2 КЦЗУ, ПКМУ від 19.08.2002р. 1200);

- з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів не здійснюються за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (пункт 1.6 глави 1 розділу IV наказу МВС від 30.12.2014 1417 ППБУ;

- відсутній захист будівель від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів (пункт 1.21 глави 1 розділу IV наказу МВС від 30.12.2014 1417 ППБУ);

- дерев`яні конструкції будівель лікарні та гаража не піддавалися вогнезахисному оброблянню, за винятком вікон, дверей, воріт, підлоги, стелажів (пункт 2.5 глави 2 розділу III наказу МВС від 30.12.2014 1417 ППБУ);

- наявні переносні вогнегасники не розміщені у помітних і легкодоступних місцях шляхом навішування на вертикальні конструкції на висоті не більше 1,5 м. від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника (пункт 3.10 глави 3 розділу V наказу МВС України від 30.12.2014 1417);

- в приміщеннях гаража електророзетки встановлені на горючій основі (пункт 1.17 глави 1 розділу IV наказу МВС від 30.12.2014 1417 ППБУ);

- улаштування та експлуатація тимчасових ліній електромереж (пункт 1.8 глави 1 розділу IV наказу МВС від 30.12.2014 1417 ППБУ);

- палати для важкохворих не розміщені на нижніх поверхах лікарні (пункт 3.1 глави 3 розділу VI наказу МВС від 30.12.2014 1417 ППБУ);

- шляхи евакуації на першому поверсі сходової клітки захаращені меблями, обладнанням, різними матеріалами, а також на третьому поверсі (терапевтичне відділення) на шляху евакуації в кінці коридору влаштовані металеві грати, двері в яких закриваються на навісний замок (пункт 2.37 глави 2 розділу III наказу МВС від 30.12.2014 1417 ППБУ).

12. Головним інспектором Яготинського РС ГУ ДСНС України у Київській області старшим лейтенантом служби цивільного захисту Чорноштаном Ю. Ю. 23 листопада 2017 року складено протокол про адміністративне правопорушення КХ 004716 відповідно до статті 188-8 КУпАП, вчинене головним лікарем Яготинської ЦРЛ Шуллом І.Т.

13. Постановою від 24 листопада 2017 року КХ 004714, винесеною головним інспектором Яготинського РС ГУ ДСНС України у Київській області старшим лейтенантом служби цивільного захисту Чорноштаном Ю. Ю. головного лікаря Яготинської ЦРЛ притягнуто до адміністративної відповідальності та накладено адміністративне стягнення у зв`язку із невиконанням припису ГУ ДСНС у Київській області від 19.09.2017 року 79.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

14. Абзац перший частини 5 статті 4 Закону України від 05 квітня 2007 року 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності": виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

15. Частина 7 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності": на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

16. Частина 2 статті 12 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності": у разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання. Санкція, що застосовується до суб`єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом.

17. Пункти 29, 33 та 43 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України: об`єкт підвищеної небезпеки - об`єкт, який згідно із законом вважається таким, на якому є реальна загроза виникнення аварії та/або надзвичайної ситуації техногенного чи природного характеру; пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю; техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об`єктах, а також у суб`єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.

18. Пункти 1, 3 та 4 частини 1 статті 7 Кодексу цивільного захисту України: цивільний захист здійснюється за такими основними принципами: гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності; пріоритетності завдань, спрямованих на рятування життя та збереження здоров`я громадян; максимально можливого, економічно обґрунтованого зменшення ризику виникнення надзвичайних ситуацій.

19. Пункт 21 частини 1 статті 20 Кодексу цивільного захисту України: до завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить: забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.

20. Пункт 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України: до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

21. Частини 1 та 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України: посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

22. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

23. Стаття 70 Кодексу цивільного захисту України: підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

24. Пункт 4 розділу І Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених Наказ Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014р. 1417, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за 252/26697: пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

26. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

27. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

28. Аналіз ст. 70 Кодексу цивільного захисту України дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

29. Захід реагування у вигляді повного зупинення будівництва (робіт) є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

30. Зі змісту касаційної скарги випливає, що скаржник вказує на не усунення відповідачем виявлених порушень законодавства, а недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

31. Разом з тим, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач, звертаючись із даним позовом з урахуванням принципу співмірності не обґрунтував чи можливе застосування інших заходів реагування окрім часткового обмеження використання приміщень Яготинської центральної районної лікарні, а якщо неможливо - то чому.

32. Крім того Законом України 877 "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не визначено порушення, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а тому в кожному окремому випадку суб`єкт владних повноважень має визначати чи створюють виявлені порушення дійсну реальну загрозу життю та здоров`ю людей у взаємозв`язку із встановленими обставинами, що мають значення для вирішення даного питання.

33. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що позовні вимоги заявлено щодо часткового зупинення діяльності медичного закладу районного рівня - центральної районної лікарні, що передбачає обмеження конституційного права громадян, передбаченого ст. 49 Конституції України та може вплинути на реалізацію обов`язків держави щодо створення умов для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування.

34. Також судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем частково усунуто виявлені позивачем порушення вимог законодавства, що свідчить про відсутність підстав для застосування крайнього заходу реагування у вигляді часткового зупинення роботи відповідача, виходячи з вимог принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також з огляду на призначення підприємства, яке пов`язане з забезпеченням медичного обслуговування громадян.

35. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

36. Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

37. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року - без змін, оскільки судами попередні інстанцій не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

38. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

39. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Головного управління ДСНС України у Київській області залишити без задоволення.

2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року та Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач А. В. Жук

Судді Н. М. Мартинюк

Ж. М. Мельник-Томенко