Постанова по делу № 490/9354/15-а

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 вересня 2019 року

Київ

справа 490/9354/15-а

адміністративне провадження К/9901/32114/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Желєзного І.В.

суддів: Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.

розглянувши у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області

на постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 12 жовтня 2015 року у складі судді Мамаєвої О.В. на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Шеметенко Л.П., суддів: Потапчука В.О., Семенюка Г.В. від 05 вересня 2017 року

у справі 490/9354/15-а

за позовом ОСОБА_1

до заступника начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Єпіфанової Надії Іванівни

про визнання неправомірною та скасування постанови, закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

У вересні 2015 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати неправомірною та скасувати постанову заступника начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Єпіфанової Н.І. від 27 серпня 2015 року 201 про накладення адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 6 800,00 грн, провадження у справі про адміністративне правопорушення закрити.

Постановою Центрального районного суду м. Миколаєва від 12 жовтня 2015 року позов задоволено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову, якою позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано постанову заступника начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Єпіфанової Н.І. від 27 серпня 2015 року 201 про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6 800,00 грн; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

11 жовтня 2017 року відповідач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 12 жовтня 2015 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2017 року. Просить їх скасувати та прийняти нову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі.

06 листопада 2017 року від позивача надійшли заперечення на касаційну скаргу.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 червня 2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Управлінням Державної архітектурно-будівельної Інспекції у Миколаївській області проведено позапланову перевірку дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва Будівництво будівлі невизначеного призначення між нежитловими приміщеннями стоматології за адресою: АДРЕСА_1 та квартирою АДРЕСА_2 .

За результатами вказаної перевірки 25 червня 2015 року складено припис 171, виданий ОСОБА_1 , згідно з пунктом 1 якого вимагається негайно зупинити виконання будівельних робіт з будівництва будівлі невизначеного призначення між нежитловими приміщеннями стоматології за адресою: АДРЕСА_1 та квартирою АДРЕСА_2 .

17 серпня 2015 року головним державним інспектором Інспекційного відділу у місті Миколаєві Управління Державної архітектурно-будівельної Інспекції у Миколаївській області Савчуком О.С. складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким встановлено, що ОСОБА_1 виконуються будівельні роботи між нежитловими приміщеннями стоматології за адресою: АДРЕСА_1 та квартирою АДРЕСА_2 без відповідних документів, які дають право виконувати такі роботи, що є порушенням вимог статті 34 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , та без затвердженої проектної документації, що є порушенням вимог статей 7, 9 Закону України Про архітектурну діяльність . З виїздом перевіряючого на місце 11 серпня 2015 року візуальним оглядом встановлено, що ОСОБА_1 після складання припису 171 від 25 червня 2015 року виконані будівельні роботи з встановлення чотирьох металопластикових вікон, встановлені металеві балки перекриття з профтруби, влаштоване покриття з профільного листа. З урахуванням викладених обставин орган державного архітектурно-будівельного контролю дійшов висновку про невиконання ОСОБА_1 пункту 1 припису 171 від 25 червня 2015 року, що є порушенням пункту 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України 553 від 23 травня 2011 року.

Окрім цього, 17 серпня 2015 року головним державним інспектором Інспекційного відділу у місті Миколаєві Управління Державної архітектурно-будівельної Інспекції у Миколаївській області Савчуком О.С. у зв`язку із невиконанням ОСОБА_1 . пункту 1 припису від 25 червня 2015 року 171 відносно неї складено протокол про адміністративне правопорушення за частиною 1 статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі також - КУпАП).

27 серпня 2015 року заступником начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Єпіфановою Н.І. прийнято постанову 201, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 188-42 КУпАП, та накладено на неї адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 6 800,00 грн.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Позивач вимоги обґрунтовувала тим, що накладення адміністративного стягнення відбулось без належного з`ясування обставин, що мають значення для встановлення підстав щодо притягнення її до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Виявлені під час перевірки порушення вимог містобудівного законодавства, а також спосіб і терміни їх усунення, визначені у відповідному приписі відповідача, не були належним чином доведені їй до відома. Зазначає, що оскаржувана постанова прийнята на підставі протоколу про адміністративне правопорушення від 17 серпня 2015 року, в якому зазначено про порушення нею припису 171 від 25 червня 2015 року, який отримала засобами поштового зв`язку лише 13 липня 2015 року, коли будівельні роботи були вже закінчені, а отже вимоги припису вона не порушувала. Накладення штрафу за невиконання припису вважає незаконним, що є підставою для скасування оскаржуваної постанови та закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення.

Позиція відповідача відсутня, оскільки останнього не було належним чином повідомленно про відкриття провадження у справі 490/9354/15-а та не повідомлено належним чином про дату, час та місце розгляду справи у суді першої інстанції.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що, оскільки припис про зупинення виконання робіт не був одержаний позивачем вчасно, а після ознайомлення зі змістом вимог органу контролю позивач не виконував будівельні роботи на об`єкті, чим фактично виконав припис відповідача в цій частині, накладення адміністративного стягнення відбулось необґрунтовано, що є підставою для скасування оспорюваної постанови суб`єкта владних повноважень та закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції правильно встановив наявність підстав для задоволення позову, однак вказаного висновку дійшов у зв`язку із помилковим застосуванням норм матеріального і процесуального права.

Необізнаність позивача про наявність припису унеможливила виконання його в частині негайного зупинення виконання будівельних робіт, тобто з моменту його складення. У справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень про притягнення до адміністративної відповідальності адміністративним судом не вирішується питання щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності, а перевіряється законність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень у таких справах, за наслідками чого суд може визнати незаконним і скасувати рішення про накладення адміністративного стягнення або відмовити у цьому.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ

Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій з наступних підстав: відповідач не був належним чином повідомлений про розгляд справи у суді першої інстанції; копію адміністративного позову з додатками не отримував, відтак не мав змоги реалізувати свої процесуальні права; адміністративний позов з порушенням строків, встановлених статтею 289 КУпАП; припис 171 позивач отримала 30 червня 2015 року та після його отримання всупереч пункту 1 такого продовжила виконання будівельних робіт.

Позивач у запереченнях на касаційну скаргу вказує, що відповідач був належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи у суді першої інстанції. ОСОБА_1 не було пропущено строків звернення до суду із позовом, а після отримання припису 171 негайно припинено всі будівельні роботи.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги та заперечень і дійшов висновку про порушення судом норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування судового рішення.

Зокрема, судом першої інстанції не направлено копії адміністративного позову з додатками та не повідомлено належним чином відповідача про місце, дату та час розгляду справи, а відтак позбавлено можливості доведення правомірності винесення оскаржуваного рішення.

Згідно з частиною 1 статті 10 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судом першої інстанції), (далі також - КАС України) усі учасники адміністративного процесу є рівними перед законом і судом.

Відповідно до частини 1 статті 12 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов`язки, не можуть бути обмежені у праві на отримання в адміністративному суді як усної, так і письмової інформації щодо результатів розгляду справи. Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в адміністративному суді інформації про дату, час і місце розгляду своєї справи та ухвалені в ній судові рішення.

Відповідно до частини 1 статті 49 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судом першої інстанції) особи, які беруть участь у справі, мають рівні процесуальні права і обов`язки.

Згідно з пунктом 1 частини 3 статті 49 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судом першої інстанції) особи, які беруть участь у справі, мають право знати про дату, час і місце судового розгляду справи, про всі судові рішення, які ухвалюються у справі та стосуються їхніх інтересів.

Відповідно до статті 33 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судом першої інстанції) судові виклики і повідомлення здійснюються повістками про виклик і повістками-повідомленнями.

Судовий виклик або судове повідомлення осіб, які беруть участь у справі, свідків, експертів, пеціалістів, перекладачів здійснюється рекомендованою кореспонденцією (листом, телеграмою), кур`єром із зворотною розпискою за адресами, вказаними цими особами, або шляхом надсилання тексту повістки, складеного відповідно до статті 34 цього Кодексу факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), електронною поштою, телефонограмою, опублікування у друкованому засобі масової інформації.

Статтею 38 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судом першої інстанції) передбачено, що суб`єкту владних повноважень текст повістки надсилається електронною поштою (факсимільним повідомленням) на адресу електронної пошти або на номер факсу (телефаксу), які містяться у Єдиній базі даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб`єктів владних повноважень. Суб`єкт владних повноважень повинен за допомогою електронної пошти (факсу, телефону) негайно підтвердити суду про отримання тексту повістки. Текст такого підтвердження роздруковується, а телефонне підтвердження записується відповідним працівником апарату суду і приєднується секретарем судового засідання до справи. Таке підтвердження є достатнім доказом належності повідомлення суб`єкта владних повноважень про дату, час і місце судового розгляду. Якщо протягом двох робочих днів з дня направлення тексту повістки підтвердження від суб`єкта владних повноважень не надійшло, секретар судового засідання складає про це довідку, що приєднується до справи і є достатнім доказом належності повідомлення суб`єкта владних повноважень про дату, час і місце судового розгляду.

Постановою Кабінету Міністрів України від 05 січня 2011 року 5 затверджено Положення про Єдину базу даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб`єктів владних повноважень (далі - Положення).

Частиною 2 Положення передбачено, що Єдина база даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб`єктів владних повноважень - автоматизована система накопичення та зберігання інформації про електронні адреси, номери факсів (телефаксів) суб`єктів владних повноважень, яка використовується судами відповідно до статті 38 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судом першої інстанції) для надсилання суб`єктові владних повноважень тексту повістки.

У цьому Положенні електронною адресою, номером факсу (телефаксу) суб`єкта владних повноважень є електронна адреса, номер факсу (телефаксу) органу державної влади, органу місцевого самоврядування, іншого суб`єкта (підприємства, установи, організації) під час здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Ухвалою Центрального районного суду міста Миколаєва від 25 вересня 2015 року у справі 490/9354/15-а відкрито провадження за адміністративним позовом ОСОБА_1 до заступника начальника Управління Державої архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Єпіфанової Н.І. про скасування постанови від 27 серпня 2015 року 201 про накладення адміністративного стягнення. Судове засідання по справі призначено на 02 жовтня 2015 року о 12:00 год. Відповідач повідомлявся шляхом надсилання йому ухвали про відкриття провадження у справі та судової повістки на електронну адресу ІНФОРМАЦІЯ_1.

У зв`язку з неявкою сторін по справі 05 жовтня 2015 року відповідачу повторно надіслано судову повістку на електронну адресу ІНФОРМАЦІЯ_1.

Отже, в матеріалах справи наявні відомості надсилання ухвали та судових повісток лише на електронну адресу - ІНФОРМАЦІЯ_1.

Інших доказів щодо надсилання копії адміністративного позову з додатками та ухвали про відкриття провадження у справі 490/9354/15-а, а також повістки про виклик (на 12 жовтня 2015 року) на адресу відповідача у порядку, передбаченому статтями 33, 38 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судом першої інстанції), матеріали справи не містять.

Відповідно до Єдиної бази даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб`єктів владних повноважень ІНФОРМАЦІЯ_1 є електронною адресою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області (код ЄДРПОУ 37757888).

З Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань вбачається, що Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області (код ЄДРПОУ 37757888) припинено як юридичну особу 23 січня 2015 року.

Таким чином, відповідача не було належним чином повідомлено про дату, час і місце судового розгляду справи, оскільки судові повістки (від 25 вересня 2015 року та від 02 жовтня 2015 року) надсилались на електронну адресу юридичної особи, яку припинено 23 січня 2015 року.

Водночас всі офіційні документи відповідача (Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області), що наявні у матеріалах справи, містять його дійсну електронну адресу mykolaiv@dabi.gov.ua, що свідчить про неналежне повідомлення відповідача про дату, час і місце судового розгляду справи, хоча така можливість була.

На думку Суду, неповідомлення відповідача про відкриття провадження у справі та ненадсилання йому копії адміністративного позову з додатками є більш суттєвим порушенням, ніж навіть розгляд справи в судовому засіданні за його відсутності внаслідок неналежного повідомлення. У зв`язку з наведеним відповідач був позбавлений можливості реалізувати усі свої процесуальні права (надавати пояснення, заперечення щодо позову та інше).

Крім того, Верховний Суд враховує правову позицію Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), сформульовану в рішенні від 8 листопада 2018 року у справі Созонов та інші проти України , в якій ЄСПЛ зазначив, що загальна концепція справедливого судочинства, яка охоплює основний принцип, згідно з яким провадження має бути змагальним, вимагає, щоб особа була поінформована про порушення справи. Принцип рівності вимагає, щоб кожній стороні була надана розумна можливість представити свою справу за умов, які не ставлять її в істотно несприятливе становище у порівнянні з іншою стороною. ЄСПЛ дійшов до висновку, що на національні суди покладено обов`язок з`ясувати, чи були повістки чи інші судові документи завчасно отримані сторонами та, за необхідності, зобов`язані фіксувати таку інформацію у тексті рішення. У разі невручення стороні належним чином судових документів, вона може бути позбавлена можливості захищати себе у провадженні.

Таким чином, вищезазначені порушення призвели до порушення принципу рівності сторін, що є обов`язковою підставою для скасування судових рішень, оскільки відповідача позбавлено можливості доведення правомірності винесення оскаржуваного рішення.

Частиною 2 статті 227 КАС України (в редакції, на час прийняття оскаржуваного рішення судом першої інстанції) передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За правилами частини 4 статті 343 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) суд касаційної інстанції скасовує судове рішення за наявності підстав, які тягнуть за собою обов`язкове скасування судового рішення.

Відповідно до пункту 3 частини 3 статті 353 КАС України (у редакції, з 15 грудня 2017 року) порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.

Поряд з цим колегія суддів зазначає, що інші доводи касаційної скарги Суд залишає без розгляду, оскільки до вирішення під час нового розгляду справи судом першої та апеляційної інстації, їх оцінка судом касаційної інстанції є передчасною.

Таким чином, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню - рішення суддів першої та апеляційної інстанції належить скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області задовольнити частково.

Постанову Центрального районного суду міста Миколаєва від 12 жовтня 2015 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя І.В. Желєзний

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя І.В. Саприкіна