Постанова по делу № 805/3024/17-а

ПОСТАНОВА

Іменем України

01 серпня 2018 року

Київ

справа 805/3024/17-а

провадження К/9901/1624/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України про визнання протиправною бездіяльність Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України щодо ненадання відповіді на запит ОСОБА_1 від 26 липня 2017 року про надання публічної інформації в передбачений строк, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Донецького окружного адміністративного суду, прийняту 02 жовтня 2017 року у складі колегії суддів: головуючого судді Олішевської В.В., суддів: Галатіна О.О., Кошкош О.О., та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду, постановлену 29 листопада 2017 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Арабей Т.Г., суддів: Геращенка І.В., Міронової Г.М.,

в с т а н о в и в :

У серпні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України, в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України щодо ненадання відповіді на запит ОСОБА_1 від 26 липня 2017 року про надання публічної інформації в передбачений законодавством строк.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 26 липня 2017 року ним на адресу відповідача направлено запит про надання публічної інформації з проханням надати перелік осіб із зазначенням ПІБ, посади, які складали іспит приватного виконавця і які є авторами текстових питань для проведення кваліфікаційного іспиту осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця, або їх близькими особами. Позивач зазначає, що частиною першою статті 20 Закону України Про доступ до публічної інформації передбачено, що розпорядник інформації має право надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту, однак у порушення положень Закону відповідачем не своєчасно надано відповідь на звернення. Позивач звертає увагу суду на те, що відповідачем відповідь на запит від 08 серпня 2017 року ПІ-М-2118/20.5, була направлена 17 серпня 2017 року, що підтверджується штампом на поштовому конверті.

В зв'язку з чим, позивач вважає дії відповідача щодо ненадання відповіді на запит про надання публічної інформації в передбачений законодавством строк протиправними.

Донецький окружний адміністративний суд постановою від 2 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року, позов задовольнив повністю.

Визнав протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо ненадання відповіді на запит ОСОБА_1 від 26 липня 2017 року про надання публічної інформації в передбачений законодавством строк.

Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року 2147-VIII Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів , що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII Перехідні положення КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій були винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, просив скасувати їх рішення та постановити нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

В обґрунтування касаційної скарги зазначав, що висновки судів не відповідають обставинам справи, оскільки відповідачем відповідь на запит позивача надана своєчасно 08 серпня 2017 року, при цьому, Міністерство юстиції України не несе відповідальність за відмітки відділу поштового зв'язку (щодо дати) на конверті з відповіддю, а тому позовні вимоги є необґрунтованими та безпідставними.

Касаційна скарга підлягає до задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1, 26 липня 2017 року звернувся до Міністерства юстиції України, Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців з запитом на отримання публічної інформації, відповідно до якого просив надати: перелік осіб із зазначенням ПІБ, посади, місця роботи, освіти, які склали кваліфікаційний іспит приватного виконавця, і які є авторами текстових питань теоретичної частини, та (або) ситуаційних завдань, та (або) практичних завдань кваліфікаційного іспиту осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця, а також перелік осіб із зазначенням ПІБ, які складали кваліфікаційний іспит приватного виконавця, і які є близькими особами членів Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців, авторів тестових питань теоретичної частини, та (або) ситуаційних завдань, та (або) практичних завдань кваліфікаційного іспиту осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця, а саме: осіб, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі, а також - незалежно від зазначених умов - чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, зять, невістка, тесть, теща, свекор, свекруха, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням вищезазначених суб'єктів.

Зазначений запит 26 липня 2016 року направлено на адресу Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України рекомендованим листом з повідомленням, що підтверджується поштовою квитанцією з ідентифікатором 8755700960889.

Відповідно даним сайту http://services.ukrposhta.ua/bardcodesingle/Default.aspx Українського державного підприємства поштового зв'язку Укрпошта поштове відправлення з штрих кодовим ідентифікатором 8755700960889, отримано представником першого відповідача в Київській міській дирекції пошти саме 30 липня 2017 року.

У Міністерстві юстиції України запит ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 26 липня 2017 року зареєстровано тільки 02 серпня 2017 року за вх. ПІ-М-2118, що підтверджується вхідним штампом про реєстрацію.

За результатами розгляду запиту на отримання публічної інформації від 26 липня 2017 року, Міністерством юстиції України позивачу надана відповідь, яка датована 08 серпня 2017 року ПІ-М-2118/20.5 Щодо результатів розгляду звернення .

Згідно реєстру відомостей відправлення простою письмовою кореспонденцією вбачається, що відповідь Міністерства юстиції України від 08 серпня 2017 року ПІ-М-2118/20.5 на адресу позивача направлена тільки 16 серпня 2017 року, тобто з порушенням строку.

Спірним питанням у справі є правомірність розпорядника публічної інформації надання відповіді у вищевказані строки.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що розпорядником публічної інформації не дотримано строки надання відповіді позивачу.

Верховний Суд не може погодитись з такими висновками судів першої та апеляційної інстанції та зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до статті 1 Закону України Про доступ до публічної інформації , публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

За змістом статті 2 Закону України Про доступ до публічної інформації , метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб'єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Відповідно до статті 12 вказаного Закону, суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Згідно з частиною першою статті 13 Закону України Про доступ до публічної інформації , розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків; 4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Відповідно до статті 19 вказаного Закону, запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

Письмовий запит подається в довільній формі.

Запит на інформацію має містити: 1) ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

З метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання тощо.

За змістом частини 1 статті 20 Закону України Про доступ до публічної інформації розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.

Наказом Міністерства юстиції України від 03 серпня 2015 року 1405/5 затверджена Інструкція з діловодства в Міністерстві юстиції України (далі - Інструкція 1405/5), яка встановлює єдині вимоги до документування управлінської інформації та організації роботи з документами у Міністерстві юстиції України (далі - Міністерство) незалежно від способу фіксації та відтворення інформації, яка міститься у документах, включаючи їх підготовку, реєстрацію, облік і контроль за виконанням.

Відповідно до п. 1 розд. ІІІ Інструкції 1405/5 документообіг Міністерства - це проходження документів в установі з моменту їх створення або одержання до завершення виконання або відправлення.

Згідно п. 3 розд. ІІІ Інструкції 1405/5 доставка документів до Міністерства здійснюється, як правило, з використанням засобів поштового зв'язку і електрозв'язку, а також кур'єрською та фельд'єгерською службами.

Поштою та через кур'єрську службу доставляються письмова кореспонденція, поштові картки, бандеролі, дрібні пакети, а також періодичні друковані видання.

Усі документи, що надходять до Міністерства, приймаються централізовано в Управлінні документального забезпечення, Управлінні по роботі зі зверненнями громадян та Відділі контролю відповідно до розподілу функціональних обов'язків.

Документи надходять через поштове відділення та скриньку для приймання документів. Представникам підприємств, установ та організацій документи подати особисто можна при наявності реєстру передачі документів. У реєстрі працівником Управління документального забезпечення проставляється відмітка про приймання кореспонденції. Відмітка про приймання кореспонденції на копіях документів не ставиться.

Довідкова інформація про надходження, реєстрацію та подальший рух документів надається по телефону.

Рекомендована, спеціальна та кореспонденція з оголошеною цінністю приймається під розписку в журналі, реєстрі або повідомленні про вручення.

Приписами пункту 4 розділу ІІІ Інструкції 1405/5 передбачено, що уся кореспонденція, що надходить на адресу Міністерства, підлягає обов'язковому попередньому розгляду в Департаменті організаційного забезпечення та контролю.

Відповідно до п. 5 розділу ІІІ Інструкції 1405/5 реєстрація документів - це фіксування облікових даних про документ, що фіксує факт його створення, відправлення або одержання шляхом внесення в автоматизовану систему, зазначенням на ньому реєстраційного індексу та скануванням.

Реєстрація документів здійснюється з метою забезпечення їх обліку, контролю за виконанням і оперативним використанням наявної у документах інформації.

Реєструються всі документи незалежно від способу їх доставки, передавання чи створення.

Реєстрації підлягають документи як ті, що надходять з інших установ і від громадян, так і ті, що створюються і використовуються в Міністерстві.

Кожен документ реєструється лише один раз: вхідні - у день надходження або не пізніше наступного дня, якщо документ надійшов у неробочий час; створювані - у день підписання або затвердження. У разі передачі зареєстрованого документа з одного підрозділу до іншого новий реєстраційний індекс на документі не проставляється.

Згідно з п. 10 розділу II Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Міністерстві юстиції України, його територіальних органах, підприємствах, установах та організаціях, що належать до сфери його управління, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 15 лютого 2017 року 388/5 (далі - Порядок 388/5) вбачається, що реєстрація звернень громадян у Мін'юсті здійснюється у день їх надходження.

Пунктом 14 розділу II Порядку 388/5 визначено, що реєстрація письмових (електронних) звернень громадян у Мін'юсті чи органах і установах юстиції здійснюється за допомогою автоматизованої інформаційної системи документообігу (далі - Система).

Під час реєстрації звернень громадян засобами Системи створюється реєстраційно-контрольна картка, яка шляхом заповнення відповідних реквізитів забезпечує ідентифікацію конкретного документа, відображення процесу опрацювання відповідно до резолюції, здійснення контролю за дотриманням строків розгляду звернення.

Відповідно до п. 9 розд. ІІІ Інструкції 1405/5 вихідні документи обробляються і надсилаються централізовано в день їх одержання від структурних підрозділів або не пізніше наступного дня. Не допускається надсилання або передача документів без реєстрації в Департаменті організаційного забезпечення та контролю та без обліку в журналах вихідної ініціативної кореспонденції структурних підрозділів.

У журналі обліку вихідної кореспонденції (додаток 28) зазначаються дата відправлення документа, вихідний реєстраційний індекс документа, кількість додатків, адресат.

Судами встановлено, що 26 липня 2017 року позивач направив поштою до Міністерства юстиції України Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців запит на отримання публічної інформації.

Зазначений запит зареєстровано у Міністерстві юстиції України 02 серпня 2017 року, що підтверджується штампом вхідної кореспонденції.

08 серпня 2017 року за результатами розгляду запиту позивача на отримання публічної інформації від 26 липня 2017 року, була складена відповідь ПІ-М-2118/20.5 Щодо результатів звернення .

Судами також встановлено, що запит позивача на отримання публічної інформації від 26 липня 2017 року розглянуто відповідачем у строки визначені Законом України Про отримання публічної інформації , а саме протягом 4 робочих днів з моменту отримання запиту.

Однак, зазначена відповідь Міністерства юстиції України від 08 серпня 2017 року ПІ-М-2118/20.5 направлена на адресу відповідача лише 16 серпня 2017 року, що підтверджується реєстром відправлення простою письмовою кореспонденцією.

Відповідач аргументуючи вимоги касаційної скарги зазначив, що відповідь Міністерства юстиції України від 08 серпня 2017 року ПІ-М-2118/20.5 направлена на адресу позивача 16 серпня 2017 року, але Міністерство юстиції України не є відповідальним за проставлення поштового штемпеля на конверті та не може нести відповідальність за несвоєчасне їх проставлення.

Такі посилання відповідача є безпідставними і Верховним Судом відхиляються виходячи з наступного.

Відповідно до Інструкції 1405/5 вихідні документи обробляються і надсилаються централізовано в день їх одержання від структурних підрозділів не пізніше наступного дня, тобто відповідь Міністерства юстиції України від 08 серпня 2017 року ПІ-М-2118/20.5 Щодо результатів розгляду звернення необхідно направити на адресу позивача або в день прийняття відповідного рішення, або не пізніше наступного дня з дати прийняття рішення, а саме 09 серпня 2017 року.

При цьому, у запиті на отримання публічної інформації від 26 липня 2017 року позивач просив надати відповідь на запит на поштову адресу позивача, а також на електронну адресу.

Однак, першим відповідачем не надано доказів направлення зазначеної відповіді відповідно до частини першої статті 20 Закону України Про доступ до публічної інформації на електронну адресу ОСОБА_1.

Отже наявний факт бездіяльності Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України щодо ненадання відповіді на запит ОСОБА_1 від 26 липня 2017 року про надання публічної інформації в передбачений законодавством строк, що стало підставою для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 судами попередніх інстанцій.

Тобто, судами попередніх інстанцій правильно встановлено, що відповідачами був порушений правопорядок щодо надання відповіді на інформаційний запит позивача, а саме, запитувана інформація була надана не у п'ятиденний строк, який встановлений частиною першою статті 20 Закону України Про доступ до публічної інформації .

Водночас, задовольняючи цей позов, суди попередніх інстанцій не врахували такого.

Визначальним для вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є питання щодо захисту порушених права, свободи чи інтересу особи, яка звернулася до суду (ч.1 ст.6 КАС України в редакції чинній на час звернення до суду).

Звертаючись до суду із позовом ОСОБА_1 вважав порушеними свої права внаслідок порушення встановленого законом строку надання інформації на запит. При цьому позивач не повідомив суд про повне їх відновлення та не вказав, яким чином рішення суду у цій справі зможе повністю відновити його законні права та інтереси.

Право на доступ особи до публічної інформації включає в себе не тільки право на отримання відповідної інформації, а і право на своєчасність її отримання.

У частині реалізації права особи на отримання інформації суб'єкт владних повноважень має можливість виправити допущене порушення шляхом надання інформації. Водночас порушення суб'єктом владних повноважень права на своєчасність доступу до публічної інформації у разі уже надання такої інформації є не відновлювальним.

Суд не може обмежитись лише констатацією факту такого порушення, позаяк суб'єкт владних повноважень пропуск строку щодо надання інформації виправити не може, оскільки перебіг часу уже відбувся і не залежить від волі будь-яких осіб. Тому порушення строків на вчинення передбачених законом дій суб'єктом владних повноважень не може бути виправлено навіть після вчинення юридично значимих дій на виконання своїх обов'язків. Тим більше після того, коли вже така інформація надана, що має місце в цій справі.

Суд вважає за необхідне зазначити, що якщо недотриманням цих строків порушені права, свободи чи інтереси (можливо й не тільки пов'язані з питанням надати інформацію) і позивач ставить вимоги про їх відновлення, то в такому випадку суди повинні констатувати такий факт порушення і вирішувати питання про відновлення прав, свобод чи інтересів позивача.

У цій справі позиція судів попередніх інстанцій не відновлює будь-які права, свободи чи інтереси позивача, а зводиться лише до констатації факту порушення відповідачем строку, встановленого законодавством для надання відповідної інформації, яку позивачу надано. З поміж іншого, позивач й не вимагає відновлення будь-яких своїх прав, свобод чи інтересів.

За таких обставин, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову, тому рішення судів підлягають скасуванню з постановленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з вимогами статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, скасувати судові рішення судові першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справу на новий розгляд.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Розглянувши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального права, колегія суддів вважає, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, але неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вважає необхідним їх судові рішення скасувати та відмовити в задоволенні адміністративного позову.

Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року у цій справі скасувати.

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України про визнання протиправною бездіяльність Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України щодо ненадання відповіді на запит ОСОБА_1 від 26 липня 2017 року про надання публічної інформації в передбачений строк - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх