Постанова по делу № 824/3129/14-а

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 червня 2018 року

Київ

справа 824/3129/14-а

адміністративне провадження К/9901/4739/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 824/3129/14-а

за позовом Прокурора Сторожинецького району Чернівецької області

до Сторожинецької районної ради Чернівецької області,

треті особи: Державна інспекція сільського господарства в Чернівецькій області, Чудейська сільська рада

про визнання незаконним та скасування рішення

за касаційною скаргою Сторожинецької районної ради Чернівецької області

на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду у складі судді Левицького В.К. від 08 червня 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Мельник-Томенко Ж.М., Ватаманюка Р.В., Сторчака В.Ю. від 03 вересня 2015 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2014 року Прокурор Сторожинецького району звернувся до суду з позовом до Сторожинецької районної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Державна інспекція сільського господарства в Чернівецькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Чудейська сільська рада, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення позачергової ХІV сесії VI скликання Сторожинецької районної ради 62-14/2013 від 24 квітня 2013 року "Про встановлення та зміну межі сільського населеного пункту Чудей".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 червня 2015 року позов задоволено, а саме визнано протиправним та скасовано рішення позачергової ХІV сесії VI скликання Сторожинецької районної ради Чернівецької області 62-14/2013 від 24 квітня 2013 р. "Про встановлення та зміну межі сільського населеного пункту Чудей".

Постанову суду мотивовано тим, що під час судового розгляду справи відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не довів належними засобами доказування правомірність прийнятого рішення, а тому вказане рішення є протиправним та підлягає скасуванню.

Ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2015 року апеляційну скаргу Сторожинецької районної ради залишено без задоволення, а постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 червня 2015 року - без змін.

Постановляючи зазначену ухвалу суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про визнання протиправним та скасування рішення позачергової ХІV сесії VI скликання Сторожинецької районної ради 62-14/2013 від 24 квітня 2013 року "Про встановлення та зміну межі сільського населеного пункту Чудей", яким затверджено проект землеустрою щодо зміни межі сільського населеного пункту Чудей, оскільки вказане рішення прийнято з порушенням процедури його прийняття та без дотримання вимог земельного законодавства.

Суд апеляційної інстанції погоджуючись з висновками суду першої інстанції виходив з наступних обставин.

Об'єкт державної експертизи, який не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам вважається погодженим та таким, що отримав позитивний висновок експертизи лише після виправлення всіх недоліків зазначених у висновку. Висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов'язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об'єктів державної експертизи.

Однак, за результатами проведення державної експертизи землевпорядної документації проекту землеустрою щодо зміни межі сільського населеного пункту Чудей Чудейської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області, встановлено, що він не в повній мірі відповідав вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, а тому був повернений на доопрацювання.

Судом першої інстанції встановлено, що порушення виявлені експертами при проведенні експертизи були усунуті частково, а саме пункти 4, 6 та 8.

Частиною восьмою статті 46 Закону України Про землеустрій проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж.

Разом із тим, до проекту землеустрою додано висновок Комісії з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою про погодження проекту відведення щодо зміни межі населеного пункту Чудей Чудейської сільської ради від 06 березня 2012 року 167, який на дату прийняття оскаржуваного рішення не був дійсним.

Крім того, судом першої інстанції встановлено відсутність переліку земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади, що є також порушенням вищезазначених норм законодавства.

Також в проекті відсутнє рішення Сторожинецької районної державної адміністрації про передачу земельних ділянок із державної у комунальну власність та відповідних актів прийому-передачі.

Одним із способів набуття прав на землю територіальною громадою є їх передача із земель державної власності згідно із пунктом а частини п'ятої статті 83 Земельного кодексу України.

Відповідно до частини першої статті 117 Земельного кодексу України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом. У рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні. На підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки. Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що чинним законодавством чітко встановлена можливість для розширення меж населених пунктів шляхом прийняття відповідних погоджувальних рішень органом виконавчої влади, якому законом надано право розпорядження відповідними землями, про передачу земельних ділянок із державної у комунальну власність.

Судом першої інстанції встановлено, що рішення, відповідних органів виконавчої влади, які здійснюють розпорядження землями державної власності про передачу земельних ділянок із державної у комунальну власність не приймались. Акти приймання-передачі земельних ділянок із державної власності у комунальну для державної реєстрації права власності територіальної громади на ці землі не складались. Однак, як вбачається із проекту землеустрою межі населеного пункту Чудей значно розширились, в тому числі і за рахунок земель запасу, земель загального користування, земель ненаданих у власність і постійне користування, земель автотранспорту, земель для здійснення несільськогосподарської підприємницької діяльності.

При цьому, відповідно до частини другої статті 117 ЗК України до земель державної власності, які не можуть передаватися у комунальну власність, належать, зокрема, земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна державної власності, а також земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, крім випадків передачі таких об'єктів у комунальну власність.

З 01 січня 2013 року набув чинності Закон України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" від 06 вересня 2012 року 5245-VI. У відповідності до пунктів 3, 4 та 6 розділу ІІ "Прикінцевих та перехідних положень" цього Закону з набранням чинності цим Законом землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими. З дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються: а) земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади; які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій; б) всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпунктах "а" і "б" пункту 4 цього розділу.

При цьому, у державній власності залишаються: а) розташовані в межах населених пунктів земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна державної власності; які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; які належать до земель оборони; б) земельні ділянки, що використовуються Чорноморським флотом Російської Федерації на території України на підставі міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; в) землі зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; г) усі інші землі, розташовані за межами населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпункті "а" пункту 3 цього розділу.

Згідно проекту землеустрою збільшення межі сільського населеного пункту Чудей відбулося за рахунок: а) земель особистих селянських господарств та ділянок для будівництва житлових будинків - 196,3759 га, в тому числі рілля - 80,0000 га; б)земель запасу - 112,8000 га, в тому числі сінокосів 5,6000 га, пасовищ - 107,2000 га; в) земель загального користування - 9,3000 га, в тому числі вулиць польових доріг - 9,3000 га; г) земель, не наданих у власність і постійне користування - 63,2000 га, в тому числі лісів - 35,7000 га, чагарників - 1,8000 га, пісків - 16,2000 га, ярів - 3,5000 га; д) земель автомобільного транспорту - 6,6000 га, в тому числі лісосмуг - 4,8000 га; е) земель для здійснення підприємницької діяльності (несільськогосподарської) - 0,8241 га (магазини, деревообробний цех, весільний салон).

Тобто до межі сільського населеного пункту Чудей включені також землі автомобільного транспорту.

Статтею 7 Закону України "Про автомобільні дороги" визначено, що автомобільні дороги загального користування є складовою Єдиної транспортної системи України і задовольняють потреби суспільства в автомобільних пасажирських і вантажних перевезеннях. Автомобільні дороги загального користування перебувають у державній власності і не підлягають приватизації. Автомобільні дороги загального користування, які у зв'язку з розширенням меж територій міст стають частиною їх вулично-дорожньої мережі, можуть передаватися безоплатно в комунальну власність за рішенням Кабінету Міністрів України.

Також судом першої інстанції встановлено, що рішення про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність не приймалося, хоча згідно проекту землеустрою щодо зміни межі сільського населеного пункту Чудей передбачалося збільшення зміни межі за рахунок включення земель автомобільного транспорту землекористувачем яких є Служба автомобільних доріг - державний орган, а також земель загального користування, які не надані у власність та постійне користування, земель для ведення особистого селянського господарства, які як правило знаходяться за межами населених пунктів перебувають у державній власності і розпоряджаються якими органи виконавчої влади - місцеві державні адміністрації.

Згідно зі статтею 7 Лісового кодексу України ліси, які знаходяться в межах території України, є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб'єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи

Відповідно до статті 11 вказаного Кодексу право комунальної власності на ліси набувається при розмежуванні в установленому законом порядку земель державної і комунальної власності, а також шляхом передачі земельних ділянок з державної власності в комунальну та з інших підстав, не заборонених законом.

При проведенні державної експертизи землевпорядної документації визначено зауваження щодо включення землі лісогосподарського призначення (площею 35,7 га лісових угідь) та запропоновано включити у комплексний висновок представника органу виконавчої влади з питань лісового господарства та обґрунтувати доцільності збільшення межі населеного пункту за рахунок вказаних земель. Вказані зауваження та пропозиції державної експертизи землевпорядної документації не виконані.

При цьому судом першої інстанції вірно встановлено, що частина п'ята статті 6 Закону України Про доступ до публічної інформації не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.

Пунктом 2 частини першої та частини третьої статті 15 Закону передбачено, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Судом першої інстанції встановлено, що Сторожинецька районна рада оприлюднила проект рішення 62-14/2013 на веб-сайті http://gromady.cv.ua/rada/274/ без зазначення дати такої публікації, що перешкоджає достовірно встановити дотримання прав громадян при публікації тексту проекту рішення.

Отже, так як предметом рішення Сторожинецької районної ради 62-14/2013 є встановлення та зміна межі сільського населеного пункту Чудей, то відповідно проект землеустрою повинен мати статус додатків до рішення 62-14/2013 та також публікуватися.

Відтак, колегія суддів апеляційної інстанції погодилася із висновком суду першої інстанції, що громадяни України були позбавлені можливості отримати у встановлений термін вичерпну інформацію про суть рішення 62-14/2013 та з'ясувати зміст реального волевиявлення органу місцевого самоврядування, оскільки право на доступ до публічної інформації відповідачем було неправомірно обмежено.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Сторожинецька районна рада звернулася із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 червня 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2015 року та ухвалити нове судове рішення по даній справі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 28 вересня 2015 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 жовтня 2015 року відкрито касаційне провадження у справі 824/3129/14-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Згідно з пунктом 4 Перехідних положень КАС України касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 06 червня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу 824/3129/14-а та призначив її до розгляду ухвалою від 18 червня 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 21 червня 2018 року.

У касаційній скарзі клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

02 листопада 2011 року між Чудейською сільською радою та приватним підприємством "Буковина Земпроект" укладено договір 277, відповідно до якого останній зобов'язувався провести роботи з розроблення проекту встановлення (зміни) меж населеного пункту с. Чудей в межах Чудейської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області.

На підставі вказаного договору, в 2012 році приватним підприємством "Буковина - Земпроект" розроблено проект землеустрою щодо зміни межі сільського населеного пункту Чудей Чудейської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області.

Відповідно до вказаного проекту зміни меж сільського населеного пункту Чудей Чудейської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області передбачалося розширення території с. Чудей на площу 389,1000 га та визначення території с. Чудей загальною площею 1190,5 га.

Збільшення площі відбувалося за рахунок:

а) земель особистих селянських господарств та ділянок для будівництва житлових будинків - 196,3759 га, в тому числі рілля - 80,0000 га;

б) земель запасу - 112,8000 га, в тому числі сінокосів 5,6000 га, пасовищ - 107,2000 га;

в) земель загального користування - 9,3000 га, в тому числі вулиць польових доріг - 9,3000 га;

г) земель, не наданих у власність і постійне користування - 63,2000 га в тому числі лісів - 35,7000 га, чагарників - 1,8000 га, пісків - 16,2000 га, ярів - 3,5000 га;

д) земель автомобільного транспорту - 6,6000 га, в тому числі лісосмуг - 4,8000 га;

е) земель для здійснення підприємницької діяльності (несільськогосподарської) - 0,8241 га (магазини, деревообробний цех, весільний салон).

Як вбачається із матеріалів справи, за замовленням приватного підприємства "Буковина - Земпроект" в період з 20 березня 2012 року по 13 квітня 2012 року експертами відділу державної землевпорядної експертизи та контролю за дотриманням ліцензійних умов проведено обов'язкову первинну державну експертизу землевпорядної документації, а саме проекту землеустрою щодо зміни меж сільського населеного пункту Чудей, результати якої оформлені висновком від 13 квітня 2012 р. 241.

Під час проведення державної експертизи встановлено, що проект зміни меж сільського населеного пункту Чудей Чудейської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області розроблений приватним підприємством "Буковина - Земпроект" на підставі технічного завдання. Проектом передбачено додатково включити в межі села 389,1000 га, в тому числі за рахунок: земель запасу - 112,8000 га, з них: пасовищ - 107,2000 га, сінокосів - 5,6000 га; земель загального користування - 9,3000 га, з них: доріг 9,3000 га; земель не наданих у власність і постійне користування 63,2000 га, в тому числі: лісів - 35,7000 га; чагарників - 1,8000 га; пісків - 16,2000 га, ярів - 3,5000 га, струмків і річок - 4,000 га, канав - 1,8000 га; ставків - 0,2000 га; земель автомобільного транспорту - 6,6000 га, в тому числі лісосмуг - 4,8000 га; земель для здійснення несільськогосподарської підприємницької діяльності - 0,8241 га. Попередня облікова площа населеного пункту складає 801,4 га. Село Чудей розташоване на відстані 14 км. від районного центру м. Сторожинець і на відстані 45 км. від обласного центру м. Чернівці. Проект відведення земельної ділянки погоджений висновками 167 комісії по розгляду питань пов'язаних з погодженням документації із землеустрою.

Дослідженням висновку встановлено, що при проведенні державної експертизи землевпорядної документації визначено наступні зауваження та пропозиції до об'єкту експертизи, а саме:

1) у проекті землеустрою відсутнє рішення (дозвіл) сільської ради на розробку вищевказаної документації із землеустрою;

2) в проекті відсутні матеріали розробленого та погодженого у встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" порядку генерального плану населеного пункту. На плані не обґрунтовані умовним позначенням забудовані землі без урахуванням існуючої системи розселення;

3) відсутнє техніко-економічне обґрунтування, що являється самостійною передпроектною розробкою для визначення основних перспектив розвитку населеного пункту. Інформація на сторінці 11 не являється згаданим видом робіт, передпроектною розробкою для визначення основних перспектив розвитку села Чудей та не включає основні показники визначені для розробки техніко-економічного обґрунтування;

4) в проекті відсутні матеріали погодження меж: суміжними радами та землекористувачами;

5) враховуючи, що в межі населеного пункту передбачається включити землі лісогосподарського призначення (площею 35,7 га лісових угідь), у комплексному висновку на стор. 57 не включений представник органу виконавчої влади з питань лісового господарства та відсутнє обґрунтування доцільності;

6) експлікацію земель на сторінці 19 подати актуалізованою на момент проведення експертизи, погоджену керівником відділу Держкомзему у Сторожинецькому районі;

7) в проекті землеустрою відсутній лист-направлення комісії на обов'язкову експертизу землевпорядної документації;

8) в проекті землеустрою відсутній проект зміни меж на магнітних носіях, зазначений в змісті на сторінці 53.

Як вбачається із досліджуваного висновку, у підсумковій оцінці результатів державної експертизи визначено, що землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання.

Вказаний висновок підписаний експертами, а саме: головними спеціалістами відділу державної землевпорядної експертизи та контролю за дотриманням ліцензійних умов ОСОБА_5 та ОСОБА_6, начальником відділу державної землевпорядної експертизи та контролю за дотриманням ліцензійних умов ОСОБА_7, затверджений заступником начальника головного управління Держкомзему у Чернівецькій області Вердинюком Г. та скріплений гербовою печаткою.

12 березня 2013 року Чудейська сільська рада звернулася із поданням до Сторожнинецької районної ради, в якому просила затвердити проект зміни меж сільського населеного пункту Чудей Чудейської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області розширивши територію с. Чудей на площу 389,1000 га та затвердити територію с. Чудей загальною площею 1190,5 га.

До заяви додавався проект землеустрою щодо зміни межі сільського населеного пункту села Чудей Сторожинецького району Чернівецької області.

Як вбачається із порядку денного та регламенту позачергової сесії XIV сесії VI скликання, 24 квітня 2013 року Сторожинецькою районною радою розглянуто подання Чудейської сільської ради від 12 березня 2013 року 02-10/153 та проект землеустрою щодо зміни межі сільського населеного пункту Чудей.

Враховуючи позитивні висновки відділу містобудування та архітектури Сторожинецької районної державної адміністрації, Держуправління охорони навколишнього природного середовища, Сторожинецької районної державної санітарно - епідеміологічної станції, відділу Держкомзему у Сторожинецькому районі депутатами районної ради одноголосно прийнято рішення "Про встановлення та зміну межі сільського населеного пункту Чудей" 62-14/2013.

Пунктами 1 та 2 вирішено затвердити проект землеустрою щодо зміни межі сільського населеного пункту Чудей Чудейської сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області та встановлено загальну площу сільського населеного пункту Чудей в розмірі 1190,5 га.

Також судом встановлено, що Державною інспекцією сільського господарства України на виконання наказу від 11 червня 2014 року 221 проведено позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства Головним управлінням Держземагенства в Чернівецькій області при реалізації повноважень щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на території Чернівецької області, за результатами якої складено довідку від 03 липня 2014 року.

08 вересня 2014 року вказана довідка для вжиття заходів прокурорського реагування Державною інспекцією сільського господарства України направлена до Генеральної прокуратури України, яка в подальшому направлена до прокуратури Чернівецької області.

В подальшому, 02 жовтня 2014 року прокуратурою Чернівецької області скеровано до прокуратури Сторожинецького району матеріали Державної інспекції сільського господарства України для перевірки фактів викладених у довідці інспекції в частині порушення вимог чинного законодавства Сторожинецькою районною радою при прийнятті рішення 62-14/2013 від 24 квітня 2013 року вказаний лист одержаний позивачем 06 жовтня 2014 року.

Вважаючи рішення відповідача 62-14/2013 від 24 квітня 2013 року протиправним та таким, що підлягає скасуванню прокурор звернувся до суду із вказаним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом було відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про необхідність дослідження фактів наявності у жителів (фізичних осіб) вказаного населеного пункту державних актів права приватної власності на земельні ділянки та свідоцтва права приватної власності на нерухоме майно (будівлі, споруди тощо), що зафіксовано в журналі судового засідання. Судом не досліджено та проігноровано державні акти на право приватної власності на землю, видані громадянам України згідно рішень органів місцевого самоврядування на підставі Земельного кодексу України від 1992 року, відповідно до якого передача земельних ділянок у власність, надання їх у користування є компетенцією органів місцевого самоврядування на їх території, а не органів державної влади. Суд помилково застосував обставини щодо передачі земель державної власності у комунальну власність. Судом не досліджено та проігноровано докази наявності генеральних планів забудови населених пунктів в сільській раді та відділі містобудування та архітектури Старожинецької районної державної адміністрації, де згідно законодавства вони зберігаються. Їх не витребувано відповідно до вимог процесуального законодавства. Судом не взято до уваги та проігноровано вимоги статті 28 Закону України Про землеустрій де, розробник землевпорядної документації несе відповідальність за документацію із землеустрою.

Відповідачем 09 листопада 2015 року подані заперечення на касаційну скаргу, в яких він просить касаційну скаргу Сторожинецької районної ради Чернівецької області залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.

Відповідач в свої заперечення зазначає, що доводи касаційної скарги є такими, що не відповідають фактичним обставинам справи та вимогам чинного законодавства України, а рішення судів першої та апеляційної інстанції законними та обґрунтованими.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Згідно з пунктом 21 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються, зокрема, питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відповідно до статті 10 Земельного кодексу України (далі за текстом - ЗК України) до повноважень районних рад у галузі земельних відносин на території району належить встановлення та зміна меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району.

Частиною другою статті 174 ЗК України встановлено, що рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.

Згідно із статтею 83 ЗК України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

Згідно з частинами першою, сьомою, десятою статті 46 Закону України Про землеустрій для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Проект землеустрою щодо встановлення меж району розробляється за рішенням відповідної районної ради, а у разі якщо районна рада не утворена - обласної ради. Рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць є одночасно рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).

Нормами частини третьої статті 46 Закону України Про землеустрій визначено, що Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць включає:

а) пояснювальну записку;

б) завдання на виконання робіт;

в) рішення про розроблення проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць;

г) посвідчені в установленому порядку копії генерального плану населеного пункту, рішень про його затвердження (у разі зміни меж населеного пункту);

ґ) викопіювання із схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці (утворення), а у разі її відсутності - викопіювання із проекту формування територій сільських, селищних рад;

д) викопіювання із кадастрових карт (планів) з відображенням існуючих (за їх наявності) та проектних меж адміністративно-територіальної одиниці;

е) експлікація земель в існуючих (за їх наявності) та проектних межах адміністративно-територіальної одиниці;

є) опис меж адміністративно-територіальних одиниць;

ж) матеріали погодження проекту;

з) матеріали виносу меж адміністративно-територіальних одиниць в натуру (на місцевість) з каталогом координат їх поворотних точок.

Складовою частиною проекту землеустрою щодо встановлення і зміни меж населеного пункту є перелік земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади (частина 13 вказаної статті).

Відповідно до статті 9 Закону України Про державну експертизу землевпорядної документації проекти щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць підлягають обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації.

Відповідно до пункту 3.4.2 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Держкомзему України від 03 грудня 2004 року 391, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 21 грудня 2004 року за 1618/10217 (далі за текстом - Методика) при проведенні державної експертизи землевпорядної документації визначаються: відповідність змісту документації вимогам законодавства України, встановленим стандартам, нормам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо раціонального використання і охорони земель, умов і порядку їх забудови, охорони навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, збереження культурної спадщини; відповідність змісту документації вимогам завдань на її розроблення та вимогам передпроектної документації; запропоновані землевпорядною документацією рішення щодо рекультивації порушених земель, поліпшення малопродуктивних угідь, оцінки земель тощо; еколого-економічна ефективність передбачених заходів щодо запобігання їх впливу на земельні угіддя за межами ділянки, охорони агроландшафтів; відповідність вимогам законодавства умов щодо зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок у разі проведення вибіркової та добровільної державної експертизи робочих проектів землеустрою, передбачених підпунктом "з" частини другої статті 25 Закону України "Про землеустрій"

Пунктом 3.5.3. Методики визначено, що підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів: землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок); землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання; землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.

Згідно з пунктом 3.5.7 вищевказаної Методики висновки державної експертизи землевпорядної документації після їх підпису експертами, керівником експертного підрозділу та затвердження керівництвом Держкомзему, Рескомзему АР Крим, обласних, Київського і Севастопольського міських головних управлінь Держкомзему, скріплені гербовою печаткою, є обов'язковими для прийняття до розгляду замовником.

Нормами пунктів 3.5.8 та 3.5.9 Методики 391 визначено, що усунення зауважень та внесення виправлень, виявлених в результаті державної експертизи, здійснюють розробники землевпорядної документації та інші суб'єкти, що допустили порушення вимог чинного законодавства України, встановлених норм і правил при підготовці об'єкта державної експертизи або його окремих складових частин.

Контроль за усуненням зауважень державної експертизи здійснюють виконавці експертизи (експерти) чи, за їх дорученням, керівники підпорядкованих територіальних органів земельних ресурсів. Факт внесення виправлень, врахування зазначених у висновку зауважень та пропозицій посвідчується відповідним записом на висновку експертизи керівника експертного підрозділу або керівника підпорядкованого територіального органу земельних ресурсів, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.

Відповідно до статті 35 Закону України Про державну експертизу землевпорядної документації результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Якщо об'єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими стандартами, нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.

Реалізація заходів, передбачених документацією із землеустрою та документацією з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріалами і документацією державного земельного кадастру щодо об'єктів обов'язкової державної експертизи, без позитивних висновків державної експертизи забороняється. У разі якщо об'єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об'єкта державної експертизи.

Частиною восьмою статті 46 Закону України Про землеустрій проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж.

Одним із способів набуття прав на землю територіальною громадою є їх передача із земель державної власності згідно із пунктом а частини п'ятої статті 83 Земельного кодексу України.

Відповідно до частини першої статті 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом. У рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні. На підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки. Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.

При цьому, відповідно до частини другої статті 117 ЗК України до земель державної власності, які не можуть передаватися у комунальну власність, зокрема, земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна державної власності, а також земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, крім випадків передачі таких об'єктів у комунальну власність.

З 01 січня 2013 року набув чинності Закон України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" від 06 вересня 2012 року 5245-VI. У відповідності до пунктів 3, 4 та 6 розділу ІІ "Прикінцевих та перехідних положень" цього Закону з набранням чинності цим Законом землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими. З дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються: а) земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади; які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій; б) всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпунктах "а" і "б" пункту 4 цього розділу.

При цьому, у державній власності залишаються: а) розташовані в межах населених пунктів земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна державної власності; які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; які належать до земель оборони; б) земельні ділянки, що використовуються Чорноморським флотом Російської Федерації на території України на підставі міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; в) землі зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; г) усі інші землі, розташовані за межами населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпункті "а" пункту 3 цього розділу.

Статтею 7 Закону України "Про автомобільні дороги" визначено, що автомобільні дороги загального користування є складовою Єдиної транспортної системи України і задовольняють потреби суспільства в автомобільних пасажирських і вантажних перевезеннях. Автомобільні дороги загального користування перебувають у державній власності і не підлягають приватизації. Автомобільні дороги загального користування, які у зв'язку з розширенням меж територій міст стають частиною їх вулично-дорожньої мережі, можуть передаватися безоплатно в комунальну власність за рішенням Кабінету Міністрів України.

Згідно зі статтею 7 Лісового кодексу України ліси, які знаходяться в межах території України, є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб'єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи. Відповідно до статті 11 вказаного Кодексу право комунальної власності на ліси набувається при розмежуванні в установленому законом порядку земель державної і комунальної власності, а також шляхом передачі земельних ділянок з державної власності в комунальну та з інших підстав, не заборонених законом.

Пунктом 2 частини першої та частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та висновкам судів першої та апеляційної інстанції, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Відповідно до положень частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Згідно частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Системний аналіз зазначених вище положень актів законодавства дозволяє погодитися з висновком судів першої та апеляційної інстанції про визнання протиправним та скасування рішення позачергової ХІV сесії VI скликання Сторожинецької районної ради 62-14/2013 від 24 квітня 2013 року "Про встановлення та зміну межі сільського населеного пункту Чудей", яким затверджено проект землеустрою щодо зміни межі сільського населеного пункту Чудей, оскільки вказане рішення прийнято з порушенням процедури його прийняття та без дотримання вимог земельного законодавства.

Доводи касаційної скарги не містять належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 40 справи "Пономарьов проти України" ( 3236/03) Європейський суд з прав людини зазначив, що "право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

Суд, також, звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі Проніна проти України зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов'язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов'язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine, аpplication no. 63566/00).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Сторожинецької районної ради Чернівецької області залишити без задоволення.

Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 08 червня 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко