Судебный акт по делу № 240/23219/25

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 вересня 2026 року

м. Київ

справа 240/23219/25

адміністративне провадження К/990/16620/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Бевзенка В.М. та Шевцової Н.В., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області

про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області

на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2026 року (ухвалену колегією суддів у складі: судді-доповідача Карпушової О.В., суддів: Епель О.В., Файдюка В.В.),

У С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2025 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - Управління, відповідач, скаржник), в якому просив:

- визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України у Житомирській області щодо проведення з 01 червня 2025 року перерахунку пенсії без урахування довідки про заробітну плату за роботу в зоні відчуження з 03 травня 1986 року по 20 травня 1986 року, виданої Житомирською лікарнею ім. О.Ф. Гербачевського;

- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у Житомирській області здійснити з 01 червня 2025 року перерахунок та виплату пенсії з урахуванням довідки про заробітну плату за роботу в зоні відчуження з 03 травня 1986 року по 20 травня 1986 року, виданої Житомирською лікарнею ім. О.Ф. Гербачевського;

- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у Житомирській області поновити йому раніше встановлений розмір пенсії до її перерахунку, з дати зменшення розміру пенсії, тобто з 01 червня 2025 року.

2. В обґрунтування позову вказано, що з червня 2025 року позивач отримує пенсію обчислену виходячи з п`ятикратного розміру мінімальної заробітної плати, відповідно до абзаців 13-15 пункту 9 постанови Кабінету Міністрів України "Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 23 листопада 2011 року 1210 (далі - постанова КМУ 1210). Вказані дії обґрунтовані відсутністю підтвердження первинними документами довідки, виданої Житомирською лікарнею ім. О.Ф. Гербачевського.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2025 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2026 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо обчислення з 01 червня 2025 року пенсії ОСОБА_1 , виходячи з п`ятикратного розміру мінімальної заробітної плати.

Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 з 01 червня 2025 року пенсію по інвалідності передбачену статтею 54 Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи від 28 лютого 1991 року 796-XII (далі - Закон 796-XII), з урахуванням заробітної плати за роботу в зоні відчуження з 03 травня 1986 року по 20 травня 1986 року, згідно з довідкою, виданою Житомирською лікарнею ім. О.Ф. Гербачевського, без обмеження її максимального розміру. У задоволенні іншої частини позову відмовлено.

4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що пенсію позивачу раніше було призначено з урахуванням заробітної плати, одержаної за роботу в зоні відчуження у 1986 році, на підставі довідки, виданої Житомирською лікарнею ім. О.Ф. Гербачевського, правомірність якої під час призначення пенсії органом Пенсійного фонду не ставилася під сумнів. Водночас відповідач не навів належного правового та фактичного обґрунтування зміни з 01 червня 2025 року порядку обчислення пенсії позивача та покладення на нього обов`язку повторно підтвердити первинними документами відомості, зазначені у цій довідці.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої і апеляційної інстанцій, Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2026 року і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

6. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої і апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статей 54, 57 Закону 796-XII, порушили положення статей 79, 122, 242 КАС України.

7. Управління мотивує скаргу тим, що суди попередніх інстанцій втрутилися у дискреційні повноваження пенсійного органу, поклавши на нього обов`язок призначити (нарахувати) пенсію у конкретний спосіб. Скаржник вважає, що це суперечить правовим позиціям Верховного Суду, викладеним, зокрема, у постановах від 14 вересня 2021 року у справі 320/5007/20 та від 27 вересня 2021 року у справі 380/8727/20.

8. Іншим мотивом Управління є порушення судами статті 122 КАС України в частині недотримання строків звернення до суду. Скаржник посилається на неврахування правової позиції Верховного Суду, сформованої у постанові від 31 березня 2021 року у справі 240/12017/19, яка стосується обмеження шестимісячним строком виплати пенсії, при зверненні до суду з подібним позовом.

9. Скаржник обґрунтовує свою позицію також тим, що суди безпідставно зобов`язали врахувати заробітну плату за роботу в зоні відчуження згідно з довідкою Житомирської обласної клінічної лікарні імені Олександра Федоровича Гербачевського. Мотивом відмови у врахуванні цієї довідки є відсутність первинних документів, які підтверджували б роботу позивача саме в зазначених у довідці населених пунктах (Луб`янка, Товстий Ліс, Нова Красниця, Бенівка) у період з 03 травня 1986 року по 20 травня 1986 року. В архівних наказах та табелях обліку робочого часу за травень 1986 року конкретні населені пункти зони відчуження не вказані.

10. Крім того, скаржник зазначає, що нарахування проводилося з підвищенням посадового окладу на 100% згідно з наказом лікарні від 20 листопада 1998 року, тоді як норма постанови Центрального Комітету Комуністичної партії Радянського Союзу, Президії Верховної Ради СРСР, Ради Міністрів СРСР і Всесоюзної центральної ради професійних спілок від 07 травня 1986 року 524-156, яка це передбачала, втратила чинність ще у 1988 році. Таким чином, на думку Управління, заробітна плата в довідці є завищеною та такою, що розрахована всупереч чинним нормативним документам.

11. Разом з тим, посилаючись на постанову Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі 752/16491/14-а скаржник вважає, що приведення розміру пенсії у відповідність до чинного законодавства не є порушенням прав позивача.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

12. Касаційна скарга надійшла до Суду 13 квітня 2026 року.

13. Ухвалою Верховного Суду від 14 травня 2026 року відкрито касаційне провадження у справі 240/23219/25, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.

14. Ухвалою Верховного Суду від 10 червня 2026 року клопотання Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про зупинення виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2025 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2026 року у справі 240/23219/25 задоволено. Зупинено виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2025 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2026 року у справі 240/23219/25 до закінчення їх перегляду в касаційному порядку.

15. Ухвалою Верховного Суду від 08 вересня 2026 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 09 вересня 2026 року.

Позиція інших учасників справи

16. Відзиву на касаційну скаргу від позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій. При цьому колегія суддів зазначає, що ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження від 14 травня 2026 року отримано позивачем 23 травня 2026 року згідно даних про доставку поштового відправлення з ідентифікатором R067175237280.

Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

17. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що позивач перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області та отримує пенсію по інвалідності за нормами статті 54 Закону 796-XII.

18. У зв`язку з отриманням у червні 2025 року пенсії у меншому розмірі, позивач звернувся до відповідача щодо роз`яснення причин таких дій.

19. Листом від 10 червня 2025 року 0600-0307-8/51954 позивача повідомлено, що він перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області та отримує пенсію по інвалідності відповідно до статті 54 Закону 796-XII. До 01 червня 2025 року пенсія позивача обчислювалася з урахуванням заробітної плати за роботу в зоні відчуження у період з 03 травня 1986 року по 20 травня 1986 року на підставі довідки, виданої Житомирською обласною лікарнею ім. О. Ф. Гербачевського без номера та дати реєстрації. У зв`язку з тим, що зазначена довідка про заробітну плату, за висновком пенсійного органу, не підтверджена первинними документами, з 01 червня 2025 року розмір пенсії позивача обчислено виходячи з п`ятикратного розміру мінімальної заробітної плати відповідно до абзаців тринадцятого-п`ятнадцятого пункту 9 Порядку обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року 1210, та визначено у сумі 13 705,77 грн.

20. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся з позовом до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

22. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

23. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

24. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2025 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2026 року відповідають не повністю, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на таке.

26. Принципи, засади і механізми функціонування системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, призначення, перерахунку і виплати пенсій, надання соціальних послуг визначає Закон України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" 1058-IV від 09 липня 2003 року (далі - Закон 1058-IV).

27. Спеціальним законом, який визначає основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення, є Закон 796-XII.

28. За статтею 10 Закону 796-XII учасниками ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській атомній електростанції вважаються громадяни, які безпосередньо брали участь у будь-яких роботах, пов`язаних з усуненням самої аварії, її наслідків у зоні відчуження у 1986-1987 роках незалежно від кількості робочих днів, а у 1988-1990 роках - не менше 30 календарних днів, у тому числі проведенні евакуації людей і майна з цієї зони, а також тимчасово направлені або відряджені у зазначені строки для виконання робіт в зоні відчуження, включаючи військовослужбовців, працівників державних, громадських, інших підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також ті, хто працював не менше 14 календарних днів у 1986 році на діючих пунктах санітарної обробки населення і дезактивації техніки або їх будівництві. Перелік цих пунктів визначається Кабінетом Міністрів України.

29. Відповідно до частини першої статті 54 Закону 796-XII пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи можуть призначатися за бажанням громадянина із заробітку, одержаного за роботу в зоні відчуження в 1986-1990 роках, у розмірі відшкодування фактичних збитків, який визначається згідно із законодавством.

30. Згідно з частиною третьою статті 54 Закону 796-XII порядок призначення пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначається Кабінетом Міністрів України.

31. Механізм обчислення пенсій по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсій у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи відповідно до статей 54, 57 і 59 Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи визначає Порядок 1210.

32. За підпунктом 4 пункту 3 цього Порядку у разі коли особа пропрацювала у зоні відчуження менше календарного місяця у 1986 - 1990 роках, за її бажанням пенсія може обчислюватися виходячи із заробітної плати, одержаної за роботу у зоні відчуження, за весь фактично відпрацьований час, в одному із неповних календарних місяців роботи протягом цих років, без додавання суми заробітної плати за період роботи за межами зони відчуження. У такому разі заробітна плата за весь фактично відпрацьований час ділиться на число відпрацьованих днів, а одержана сума множиться на 25,4. Якщо дні роботи припали на вихідні і святкові дні, розрахунок заробітної плати проводиться у такому ж порядку, як і за роботу у робочі дні, а доплата за вихідні і святкові дні, нарахована за фактично відпрацьований час, з урахуванням установленої кратності додається до суми обчисленої заробітної плати.

33. За змістом пункту 7 Порядку 1210 під час визначення заробітної плати осіб, на яких поширюється цей пункт, враховуються фактично відпрацьований час у зоні відчуження, характер виконуваної роботи, місце і тривалість робочого дня, а розрахунок оплати праці пов`язується з первинними документами про місце роботи і тривалість робочого дня.

34. Відповідно до статті 15 Закону 796-XII видача довідок про період роботи (служби) по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також на територіях радіоактивного забруднення, про заробітну плату за цей період здійснюється підприємствами, установами, організаціями (військкоматами).

35. Згідно з пунктом 2.10 Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, затвердженого постановою правління Пенсійного фонду України від 25 листопада 2005 року 22-1 (далі - Порядок 22-1), довідка про заробітну плату (дохід) особи видається на підставі особових рахунків, платіжних відомостей та інших документів про нараховану та сплачену заробітну плату підприємством, установою чи організацією, де працював померлий годувальник або особа, яка звертається за пенсією. Якщо такі підприємства, установи, організації ліквідовані або припинили своє існування з інших причин, то довідки про заробітну плату видаються правонаступником цих підприємств, установ чи організацій або архівними установами.

36. Наказом Міністерства соціальної політики України від 12 жовтня 2012 року 644 затверджена форма довідки про заробітну плату працівників за роботу в зоні відчуження в 1986-1990 роках, яка видається особам, що виконували роботи по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС в зоні відчуження, яка приймається для проведення перерахунків пенсій даній категорії громадян. Відомості про заробітну плату мають ґрунтуватися на належній документальній основі, а правомірність відповідних складових заробітку визначається з урахуванням нормативного регулювання, чинного у період виконання роботи.

37. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що визначальним для обчислення пенсії відповідно до статті 54 Закону 796-XII із заробітку, одержаного за роботу в зоні відчуження, є встановлення фактичного розміру такого заробітку. Водночас самі по собі факт участі особи у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та факт її роботи у зоні відчуження не є достатніми для визначення конкретного розміру заробітної плати, оскільки її обчислення залежить, зокрема, від фактично відпрацьованого часу, місця виконання робіт, відповідної зони небезпеки, установленої кратності оплати праці, а також інших складових заробітку, які фактично були нараховані особі.

38. Верховний Суд у постанові від 07 червня 2018 року у справі 588/818/17, вирішуючи спір щодо обчислення пенсії учаснику ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, виходив із того, що відомості про заробітну плату за роботу в зоні відчуження мають ґрунтуватися на відповідних первинних документах, зокрема щодо нарахованої та виплаченої заробітної плати, місця виконання роботи та тривалості робочого дня. При цьому сам по собі факт нормативного передбачення можливості виплати певної складової заробітної плати не підтверджує її фактичного нарахування та отримання конкретною особою, а за відсутності такого документального підтвердження відповідні відомості мають характер припущення.

39. Послідовний підхід щодо необхідності підтвердження відомостей про заробітну плату первинними документами застосовано Верховним Судом, зокрема, у постановах від 20 березня 2018 року у справі 527/1655/17 та від 24 жовтня 2019 року у справі 376/1020/16-а. У цих рішеннях Верховний Суд виходив із того, що обов`язковою умовою врахування заробітної плати при обчисленні пенсії є підтвердження її нарахування відповідними первинними документами.

40. Разом із тим Верховний Суд у постанові від 29 липня 2020 року у справі 341/1132/17 виходив із того, що перевірка достовірності документів, поданих для обчислення пенсії, покладається на пенсійний орган, а самі лише сумніви останнього щодо обґрунтованості їх видачі не можуть бути достатньою підставою для неврахування зазначеної у них заробітної плати. Водночас у цій справі Верховний Суд установив, що спірні довідки про заробітну плату були видані на підставі особових рахунків, тобто мали належну первинну документальну основу.

41. Отже, наведені правові висновки не є взаємовиключними. Критерієм їх розмежування є наявність або відсутність належної первинної документальної основи відомостей про заробітну плату. Якщо довідка видана на підставі первинних документів, самі лише сумніви пенсійного органу щодо достовірності зазначених у ній відомостей не є достатніми для їх неврахування. Натомість за відсутності первинних документів або інших належних і допустимих доказів, які підтверджують фактичне нарахування відповідних складових заробітної плати, їх урахування при обчисленні пенсії фактично ґрунтується на припущенні.

42. Такий підхід узгоджується з постановою Верховного Суду від 29 січня 2024 року у справі 560/5001/21. У цій справі Верховний Суд, урахувавши раніше сформульований висновок про те, що перевірка достовірності документів, поданих для обчислення пенсії, покладається на пенсійний орган, а самі лише сумніви щодо обґрунтованості їх видачі не можуть бути достатньою підставою для неврахування зазначеної в них заробітної плати, водночас звернув увагу на необхідність встановлення первинної документальної основи таких відомостей. Верховний Суд зазначив, що висновок про неприпустимість покладення на особу негативних наслідків неналежного оформлення роботодавцем бухгалтерських документів стосується випадків, коли відповідні відомості містяться у первинних документах. Оскільки у справі 560/5001/21 такі документи судами досліджені не були, а також не було належним чином перевірено відомості щодо сплати страхових внесків, податків та інших обов`язкових платежів із заробітної плати позивача, Верховний Суд дійшов висновку про неповне встановлення обставин справи та направив її на новий розгляд.

43. Отже, сама по собі відсутність на час розгляду справи первинних документів не може автоматично свідчити про недостовірність виданої особі довідки про заробітну плату. Вирішальне значення має встановлення того, чи мала така довідка належну первинну документальну основу на час її видачі та чи підтверджуються зазначені в ній відомості наявними у справі документами, зокрема особовими рахунками, платіжними відомостями, архівними документами, їх належним чином засвідченими копіями або іншими доказами, які дають змогу встановити факт існування відповідних первинних документів та відповідність їм відомостей, внесених до довідки.

44. Водночас сама лише наявність довідки про заробітну плату не є безумовною та достатньою підставою для врахування всіх зазначених у ній складових заробітку, якщо у справі поставлено обґрунтоване питання щодо їх фактичного нарахування або документальної основи відповідних відомостей. У такому випадку підлягають з`ясуванню обставини видачі довідки, документи, на підставі яких її складено, а також інші докази, що підтверджують або спростовують фактичне нарахування відповідних сум заробітної плати.

45. Таким чином, під час вирішення питання про врахування відомостей довідки для обчислення пенсії суд має оцінювати не лише формальну наявність чи відсутність на час розгляду справи окремих первинних документів, а всю сукупність доказів щодо походження, документальної основи та достовірності зазначених у такій довідці відомостей.

46. У справі, що переглядається, між сторонами відсутній спір щодо того, що ОСОБА_1 є учасником ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та у період з 03 травня 1986 року по 20 травня 1986 року був направлений для виконання робіт, пов`язаних із ліквідацією наслідків аварії.

47. Так, відповідно до наказу Житомирської обласної лікарні від 22 травня 1986 року 14 ОСОБА_1 на підставі наказу відділу охорони здоров`я облвиконкому був відряджений з 03 травня 1986 року по 20 травня 1986 року до Київської області Чорнобильського району.

48. Отже, спір у цій справі стосується не самого факту участі позивача у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а достовірності та документальної обґрунтованості відомостей, покладених в основу визначення конкретного розміру його заробітної плати за зазначений період.

49. Зі змісту оскаржуваних судових рішень убачається, що позиція Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо правомірності неврахування з 01 червня 2025 року спірної довідки про заробітну плату ґрунтувалася, зокрема, на відсутності первинних документів, які б підтверджували окремі відомості, використані при визначенні заробітку ОСОБА_1 .

50. Так, відповідач посилався на те, що у спірній довідці заробітна плата ОСОБА_1 за період з 03 травня 1986 року по 20 травня 1986 року розрахована виходячи з його роботи у населених пунктах Луб`янка, Товстий Ліс, Нова Красниця та Бенівка із застосуванням кратності 3, тоді як первинні документи, які б підтверджували виконання ним робіт саме у цих населених пунктах, відсутні.

51. На обґрунтування цієї позиції Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області зазначало, що наказ Житомирської обласної лікарні від 22 травня 1986 року 14 та табель обліку робочого часу за травень 1986 року підтверджують направлення ОСОБА_1 у період з 03 травня 1986 року по 20 травня 1986 року до Київської області Чорнобильського району, однак не містять відомостей про конкретні населені пункти зони відчуження, у яких він виконував роботи.

52. Водночас відомості про роботу ОСОБА_1 у населених пунктах Луб`янка, Товстий Ліс, Нова Красниця та Бенівка містяться у довідці Управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Житомирської обласної державної адміністрації від 16 травня 2001 року 1160/1-д.

53. Разом із тим, як убачається зі змісту позиції відповідача, відображеної у судових рішеннях, зазначена довідка не містить посилання на документи, на підставі яких Управління встановило факт виконання ОСОБА_1 робіт саме у цих населених пунктах.

54. Отже, заперечення відповідача у цій частині стосувалися не самого факту направлення ОСОБА_1 для виконання робіт, пов`язаних із ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а документального підтвердження конкретного місця виконання таких робіт, від якого залежало застосування відповідної кратності при визначенні заробітної плати.

55. Оскільки конкретне місце виконання робіт та фактично відпрацьований час мають значення для правильності визначення заробітної плати із застосуванням відповідної кратності, установлення документальної основи відомостей про роботу позивача саме у зазначених населених пунктах має істотне значення для правильного вирішення спору.

56. Проте суди першої та апеляційної інстанцій, установивши факт роботи позивача у зоні відчуження та наявність довідки від 16 травня 2001 року 1160/1-д, не з`ясували, на підставі яких саме документів цю довідку було видано, чи існували такі документи на момент її складення, чи містяться вони або відомості про них у пенсійній справі, а також чи підтверджуються зазначені у довідці населені пункти іншими належними та допустимими доказами.

57. Не отримали належної оцінки судів і доводи Управління щодо включення до розрахунку заробітної плати ОСОБА_1 100-відсоткового підвищення посадового окладу.

58. Зі змісту оскаржуваних судових рішень убачається, що відповідну складову заробітної плати було визначено з урахуванням наказу Житомирської обласної лікарні ім. О.Ф. Гербачевського від 20 листопада 1998 року 65.

59. Заперечуючи правомірність такого розрахунку, Управління посилалося на те, що підвищення посадового окладу на 100 відсотків було передбачено абзацом першим пункту 1 постанови ЦК КПРС, Президії Верховної Ради СРСР, Ради Міністрів СРСР і ВЦРПС від 07 травня 1986 року 524-156 Про умови оплати праці та матеріального забезпечення працівників підприємств і організацій зони Чорнобильської атомної електростанції , яка на час видання наказу Житомирської обласної лікарні ім. О.Ф. Гербачевського від 20 листопада 1998 року 65 уже втратила чинність. У зв`язку із цим відповідач вважав, що включення відповідного підвищення до розрахунку заробітної плати призвело до завищення її розміру.

60. Так, наведений довід відповідача сам по собі не дає достатніх підстав для висновку ані про правомірність, ані про неправомірність урахування 100-відсоткового підвищення при визначенні заробітку ОСОБА_1 за травень 1986 року. Водночас, вирішальним для правильного вирішення спору є нормативне регулювання оплати праці, чинне саме у період виконання ОСОБА_1 робіт у травні 1986 року, а також те, чи було відповідне підвищення фактично встановлено та нараховано йому у цей період.

61. Як уже зазначалося, Верховний Суд у постанові від 07 червня 2018 року у справі 588/818/17 виходив із того, що саме по собі нормативне передбачення можливості виплати певної складової заробітної плати не підтверджує її фактичного нарахування та отримання конкретною особою. Для врахування такої складової при обчисленні пенсії необхідно встановити, що вона фактично була нарахована відповідно до нормативного регулювання, чинного у відповідний період, та підтверджується належними документами.

62. Отже, судам в контексті перевірки відомостей про роботу позивача необхідно встановити, чи передбачало нормативне регулювання, чинне у відповідні дні роботи ОСОБА_1 у травні 1986 року, можливість застосування до його посадового окладу 100-відсоткового підвищення, за яких умов і в якому розмірі таке підвищення могло бути встановлене та чи було воно фактично встановлено і нараховано позивачу.

63. У цьому контексті істотне значення має також зміст наказу Житомирської обласної лікарні ім. О.Ф. Гербачевського від 20 листопада 1998 року 65 та документи, на підставі яких його було прийнято.

64. Сам по собі факт видання цього наказу після припинення дії нормативного акта, на який посилався відповідач, не дає відповіді на питання про правомірність урахування відповідної складової заробітку за травень 1986 року. Судам необхідно було встановити, чи наказ 65 лише документально відтворив відомості про підвищення заробітної плати, яке було фактично встановлено ОСОБА_1 у 1986 році, чи відповідну складову було визначено вперше у 1998 році без належної документальної основи.

65. Зазначених обставин суди попередніх інстанцій не встановили та відповідним доводам відповідача належної оцінки не надали.

66. Окрім наведеного, Суд зауважує, що одним із мотивів, з яких виходили суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, було те, що до 01 червня 2025 року пенсія ОСОБА_1 протягом тривалого часу обчислювалася з урахуванням заробітної плати, визначеної на підставі спірної довідки Житомирської лікарні ім. О.Ф. Гербачевського, а пенсійний орган до цього часу не ставив під сумнів її документальну обґрунтованість.

67. Колегія суддів погоджується, що ця обставина має істотне значення для оцінки правомірності дій Управління, оскільки стосується послідовності поведінки суб`єкта владних повноважень, передбачуваності його дій та дотримання принципу правової визначеності.

68. Так, Верховний Суд у постанові від 10 січня 2024 року у справі 400/3128/23 (п. 84) зазначив, що юридична природа соціальних виплат, у тому числі пенсій, пов`язується, зокрема, із принципом захисту законних очікувань та принципом правової визначеності, які є складовими принципу верховенства права.

69. З огляду на це зміна пенсійним органом порядку обчислення пенсії, який застосовувався до особи протягом тривалого часу, повинна ґрунтуватися на належних фактичних і правових підставах, що дають можливість установити причини такої зміни та перевірити її відповідність вимогам закону.

70. Водночас принцип правової визначеності не означає, що попереднє врахування пенсійним органом певного документа виключає можливість у подальшому перевірити правильність обчислення пенсії та, за наявності передбачених законом підстав, привести її розмір у відповідність до вимог законодавства.

71. Такий підхід узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 19 вересня 2018 року у справі 752/16491/14-а, у якій правомірність зміни раніше визначеного розміру пенсії оцінювалася з урахуванням того, що пенсійний орган отримав нові офіційні відомості про фактичний період роботи особи у зоні відчуження, які безпосередньо впливали на розмір заробітку, покладеного в основу обчислення пенсії.

72. Зазначені висновки також узгоджуються з європейськими стандартами належного урядування та правової визначеності. Так, у рішенні Європейського суду з прав людини у справі Рисовський проти України (заява 29979/04, п. 70- 71) наголошено на обов`язку державних органів діяти своєчасно, належним і якомога послідовнішим чином, а також на тому, що ризик помилки державного органу, за загальним правилом, не повинен виправлятися за рахунок особи, яка добросовісно покладалася на дії держави. Водночас у рішенні від 15 вересня 2009 року у справі Moskal v. Poland (заява 10373/05, пп. 72- 73) ЄСПЛ зазначив, що принцип належного урядування не позбавляє державні органи можливості виправляти власні помилки, зокрема з огляду на необхідність належного розподілу обмежених публічних ресурсів, однак таке виправлення не повинно покладати на особу надмірний індивідуальний тягар.

73. Подібний баланс відображено у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи CM/Rec(2007)7 державам-членам щодо належного адміністрування (Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration): стаття 5 Модельного кодексу належного адміністрування вимагає дотримання пропорційності, стаття 6 - правової визначеності, а стаття 21 допускає зміну або відкликання індивідуального адміністративного рішення в публічному інтересі за умови врахування прав та інтересів приватної особи. Крім того, відповідно до статті 17 цього Кодексу індивідуальне адміністративне рішення, яке впливає на права особи, має містити належне обґрунтування із зазначенням правових та фактичних підстав його прийняття.

74. Отже, для вирішення питання про правомірність зміни з 01 червня 2025 року порядку обчислення пенсії ОСОБА_1 суди мали встановити не лише наявність у відповідача сумнівів щодо документальної обґрунтованості окремих відомостей спірної довідки, а й фактичні обставини, а саме наявність в Управління підстав для перерахунку пенсії після тривалого врахування цієї довідки.

75. Зокрема, суди мали з`ясувати, чи передувало такій зміні отримання Управлінням нових документів або відомостей, проведення перевірки пенсійної справи чи документів, на підставі яких було визначено заробітну плату ОСОБА_1 , встановлення недостовірності конкретних показників спірної довідки, або ж підставою для зміни розрахунку стала інша оцінка тих самих документів, які раніше вже перебували у розпорядженні пенсійного органу, а також встановити правову підставу та умови такого перегляду і зменшення раніше визначеного розміру пенсії.

76. Оцінюючи вказані висновки, колегія суддів погоджується з тим, що ОСОБА_1 не повинен нести негативних наслідків неналежного оформлення або зберігання підприємством, установою чи організацією документів, якщо відповідні обставини не залежали від його волі.

77. Водночас ця обставина сама по собі не дає підстав вважати доведеними конкретні показники заробітної плати, які відповідно до статті 54 Закону 796-XII покладаються в основу обчислення пенсії. Так само відсутність на цей час окремих первинних документів не може автоматично свідчити про недостовірність спірної довідки, якщо буде встановлено, що вона мала належну документальну основу на час її складення або зазначені у ній відомості підтверджуються іншими належними та допустимими доказами.

Такий підхід узгоджується також із принципом належного урядування, сформульованим у практиці Європейського суду з прав людини. Зокрема, у рішеннях у справі Lelas v. Croatia (заява 55555/08, п. 74). Суд виходив з того, що добросовісна особа, як правило, вправі покладатися на дії компетентних державних органів, а недоліки організації діяльності публічної адміністрації не повинні без належного обґрунтування перекладатися на таку особу.

78. Як додатковий орієнтир європейського адміністративного стандарту стаття 10 Європейського кодексу належної адміністративної поведінки (The European Code of Good Administrative Behaviour) вимагає послідовності адміністративної поведінки та поваги до правомірних і розумних очікувань особи, сформованих попередніми діями відповідного органу.

79. Отже, сама лише наявність спірної довідки або, навпаки, відсутність окремих первинних документів не може наперед визначати результат вирішення цього спору. Вирішальне значення має оцінка всієї сукупності доказів, які підтверджують або спростовують фактичний розмір заробітної плати ОСОБА_1 за роботу у зоні відчуження.

80. За правилами статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

81. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

82. За змістом частини четвертої статті 9 КАС України суд повинен: визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.

83. Принцип всебічного, повного та об`єктивного дослідження доказів судом при розгляді адміністративної справи закріплений частиною першою статті 90 КАС України. Цей принцип передбачає, зокрема, всебічну перевірку доводів сторін, на які вони посилаються в підтвердження своїх позовних вимог чи заперечень на позов.

84. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення (частина друга статті 73 КАС України).

85. Статтею 72 КАС України передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

86. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими та електронними доказами; висновками експертів, показаннями свідків.

87. Докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати з власної ініціативи (частина четверта статті 77 КАС України).

88. Наведені приписи процесуального закону у взаємозв`язку з установленими у цій справі обставинами свідчать про те, що суди попередніх інстанцій не вжили всіх необхідних заходів для повного та всебічного з`ясування фактичної основи спору та не дослідили обставини, від яких безпосередньо залежить правильність визначення заробітної плати ОСОБА_1 за роботу у зоні відчуження.

89. З огляду на викладене під час нового розгляду справи суду необхідно встановити, насамперед, документальну основу спірної довідки Житомирської лікарні ім. О.Ф. Гербачевського про заробітну плату ОСОБА_1 за роботу у зоні відчуження, а також правовий статус, у якому позивач виконував роботи у зоні відчуження, зокрема з`ясувати, на підставі яких саме первинних документів її складено, чи існували такі документи на момент видачі довідки, чи містилися вони у пенсійній справі та чи збереглися відомості про них в інших документах.

90. Окремо суду необхідно перевірити правові та фактичні підстави включення до заробітної плати ОСОБА_1 100-відсоткового підвищення посадового окладу, а саме: встановити нормативне регулювання, чинне у відповідний період травня 1986 року, з`ясувати, чи передбачало воно можливість застосування такого підвищення, за яких умов і в якому розмірі воно могло бути встановлене, чи було таке підвищення фактично встановлено та нараховано ОСОБА_1 , а також якими документами відповідні обставини підтверджуються.

91. У цьому контексті суду також належить дослідити зміст наказу Житомирської обласної лікарні ім. О.Ф. Гербачевського від 20 листопада 1998 року 65, документи, які стали підставою для його прийняття, та встановити його правову природу, зокрема чи цим наказом лише документально відтворено відомості про складову заробітної плати, яка була встановлена та належала ОСОБА_1 у 1986 році, чи відповідне підвищення було визначено вперше вже у 1998 році без належної документальної основи за період виконання робіт.

92. Крім того, суду необхідно з`ясувати, чи проводилася Головним управлінням Пенсійного фонду України в Житомирській області раніше перевірка спірної довідки та документів, на підставі яких визначено заробітну плату ОСОБА_1 , чи складалися за результатами такої перевірки акти, розрахунки або інші документи та які саме відомості в них зафіксовано.

93. Істотне значення має також установлення фактичних і правових підстав, у зв`язку з якими з 01 червня 2025 року Пенсійний фонд припинив враховувати спірну довідку при обчисленні пенсії ОСОБА_1 , зокрема чи було це зумовлено отриманням нових документів або відомостей, результатами перевірки пенсійної справи, встановленням недостовірності конкретних показників довідки або зміною оцінки документів, які раніше вже перебували у розпорядженні пенсійного органу та використовувалися ним при визначенні розміру пенсії, а також норми права, яка надавала відповідачу повноваження змінити раніше застосований порядок обчислення пенсії.

94. Після встановлення зазначених обставин суду належить надати оцінку всім наявним у справі доказам у їх сукупності та взаємному зв`язку, перевірити їх належність, допустимість, достовірність і достатність, надати мотивовану оцінку істотним доводам сторін та, з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у цій постанові, вирішити, чи підтверджується належними та допустимими доказами фактичний розмір заробітної плати ОСОБА_1 за роботу у зоні відчуження, зазначений у спірній довідці.

95. При цьому суду слід урахувати, що сама по собі відсутність на цей час окремих первинних документів, якщо їх незбереження не залежало від ОСОБА_1 , не може автоматично бути підставою для неврахування відповідного заробітку.

96. Водночас зазначена обставина сама по собі не замінює необхідності встановити належними та допустимими доказами фактичний розмір заробітної плати, який відповідно до статті 54 Закону 796-XII підлягає врахуванню при обчисленні пенсії.

97. Так само саме по собі попереднє врахування Пенсійним фондом спірної довідки протягом тривалого часу не звільняє суд від перевірки її документальної основи та достовірності зазначених у ній показників, однак має бути враховане при оцінці причин і правомірності зміни пенсійним органом раніше застосованого порядку обчислення пенсії.

98. Оскільки встановлення вищезазначених обставин потребує дослідження доказів, перевірки їх належності, допустимості та достатності, а також надання їм оцінки у сукупності, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції, визначених частиною другою статті 341 КАС України, Верховний Суд позбавлений можливості ухвалити нове рішення по суті спору.

99. За таких обставин остаточна оцінка доводу скаржника щодо втручання судів у дискреційні повноваження відповідача є передчасною, оскільки належний спосіб захисту залежить від обставин, які підлягають установленню під час нового розгляду справи.

100. Щодо доводу відповідача про пропуск ОСОБА_1 строку звернення до суду Суд зазначає таке.

101. Відповідно до частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

102. У постанові від 31 березня 2021 року у справі 240/12017/19 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначила, що початок перебігу строку звернення до адміністративного суду у пенсійних правовідносинах пов`язується з моментом, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення свого права.

103. У справі, що переглядається, зміна порядку обчислення пенсії ОСОБА_1 відбулася з 01 червня 2025 року. У червні 2025 року позивач отримав пенсію у зменшеному розмірі та звернувся до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області за роз`ясненнями причин такого зменшення. До суду ОСОБА_1 звернувся у жовтні 2025 року.

104. Отже, позов подано в межах установленого частиною другою статті 122 КАС України шестимісячного строку, а доводи касаційної скарги у цій частині є необґрунтованими.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

105. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

106. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на яке посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1- 3 частини четвертої статті 328 цього Кодексу.

107. Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені лише цим судом. В інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

108. У цій справі відповідні порушення допущені судами обох інстанцій. Суди не встановили документальну основу спірної довідки про заробітну плату ОСОБА_1 , не з`ясували, якими доказами підтверджуються конкретне місце та тривалість його роботи у зоні відчуження, що мають значення для застосування відповідної кратності оплати праці, не перевірили правових і фактичних підстав включення до заробітку 100-відсоткового підвищення посадового окладу, а також не встановили обставин, у зв`язку з якими з 01 червня 2025 року Пенсійний фонд змінив раніше застосований порядок обчислення пенсії.

109. Встановлення зазначених обставин потребує дослідження доказів, оцінки їх достовірності, достатності та взаємного зв`язку, що відповідно до частини другої статті 341 КАС України виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції.

110. Отже, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2025 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2026 року підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2026 року у справі 240/23219/25 скасувати.

Справу 240/23219/25 направити на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді В.М. Бевзенко

Н.В. Шевцова