Постанова по делу № 280/9457/25

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2026 року

м. Київ

справа 280/9457/25

адміністративне провадження К/990/27991/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.05.2026 (колегія суддів у складі: головуючого судді Семененка Я.В., суддів Добродняк І.Ю., Суховарова А.В.) у справі 280/9457/25 за позовом Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області до Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У листопаді 2025 року Долинська сільська рада Запорізького району Запорізької області (далі - позивач, Долинська сільська рада) звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) (далі - відповідач, Екологічна інспекція), за участю першого заступника керівника Запорізької обласної прокуратури (далі - Прокурор), в якому просила:

визнати протиправними дії Екологічної інспекції, вчинені при складанні розрахунків розміру шкоди, заподіяної лісу незаконними вирубуванням та пошкодженням дерев до ступеня припинення росту від 12.05.2025 047/05.1/2025, 048/05.1/2025, та претензії від 30.09.2025 4855/09-06/06/2-31 про відшкодування збитків у сумі 1502204,67 грн;

визнати протиправними і скасувати розрахунки розміру шкоди від 12.05.2025 047/05.1/2025, 048/05.1/2025, складені Екологічною інспекцією;

зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій, пов`язаних із подальшим використанням зазначених розрахунків від 12.05.2025 047/05.1/2025, 048/05.1/2025 як підстав для пред`явлення фінансових чи інших вимог до позивача.

2. На обґрунтування позову позивач послався на протиправність дій відповідача щодо складання розрахунків розміру завданої шкоди та подання претензії, оскільки такі розрахунки не були додані до акту перевірки і складені після його оформлення. Зазначає, що розрахунки складені поза межами предмета і результатів перевірки, не відповідають вимогам законодавства щодо їх документального обґрунтування та підлягають визнанню протиправними і скасуванню.

Позивач зазначає, що висновки Екологічної інспекції стосовно віднесення полезахисних лісових смуг до земель лісогосподарського призначення є неправомірними і такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства України. Вважає, що зазначені насадження не є частиною лісового фонду, а належать до земель сільськогосподарського призначення, що підтверджується положеннями Земельного та Лісового кодексів України, а також нормативними актами у сфері меліорації земель.

Позивач зауважує, що розрахунки шкоди, проведені відповідачем з урахуванням норм, які застосовуються до лісів, не можуть бути визнані обґрунтованими і такими, що відповідають дійсному правовому режиму відповідних земельних ділянок.

Також позивач зазначає, що він не є і не може бути суб`єктом цивільно-правової відповідальності за дії невстановлених осіб, які здійснили незаконні порубки. Позивач вважає, що відповідач вийшов за межі своїх повноважень, безпідставно ототожнивши факт незаконної вирубки невідомими особами з нібито допущеною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, що не має правового обґрунтування ані в Лісовому кодексі, ані у Конституції України, ані у Цивільному кодексі України.

Позивач вважає, що він, діючи в межах своїх можливостей і компетенції, вжив усіх передбачених законом заходів для запобігання та протидії незаконним рубкам.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. Суди першої та апеляційної інстанції встановили, що на виконання пункту 526 Плану перевірок органів місцевого самоврядування, в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, Державної екологічної інспекції України на 2025 рік, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 31.12.2024 185, наказів Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) від 25.04.2025 286, від 30.04.2025 300, від 02.05.2025 311, відповідачем в період з 28.04.2025 по 09.05.2025 проведено планову перевірку додержання Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області та Виконавчого комітету Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області, в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за наслідками якої складено акт від 09.05.2025 007/286/05.1/2025 (далі - акт перевірки).

Перевіркою охоплювалися питання щодо охорони і захисту лісів, а також полезахисних смуг на землях комунальної власності.

4. Актом перевірки встановлено, що документація із землеустрою земель комунальної власності під полезахисними лісовими смугами, які обмежують масив земель сільськогосподарського призначення, розробляється в межах фінансових можливостей органу місцевого самоврядування. Проінвентаризовано та затверджено 8 полезахисних смуг. В користування земельні ділянки під полезахисними лісовими смугами фізичним, юридичним особам, а також іншим суб`єктам господарювання не передавалися. Фізичні або юридичні особи щодо оренди полезахисних лісових смуг не звертались. Контроль за охороною і захистом лісів на землях комунальної власності від пожеж та незаконних рубок проводиться власними силами шляхом періодичного обстеженням території ТГ, також до обстежень залучаються поліцейські офіцери громади. В штатному розписі Комунального підприємства "Долинське комунальне-господарське підприємство" (далі - КП "Долинське КГП") введено посаду майстра лісу.

Організація охорони і захисту лісів на землях комунальної власності від пожеж і незаконних рубок проводиться власними силами, силами КП "Долинське КГП", силами мешканців, силами Національної поліції шляхом періодичного обстеженням території територіальної громади. У 2024 році під час здійснення самоврядного контролю з обстежень захисних насаджень неподалік села Високогірного було виявлено незаконну порубку 5 дерев. Представниками органу місцевого самоврядування було викликано представників Екологічної інспекції, про що в подальшому складено протокол про адміністративне правопорушення від 07.12.2024 008476 за статтею 65-1 Кодексу про адміністративні правопорушення.

Розпорядженням сільського голови від 02.05.2025 90 створено робочу групи з питань обстеження полезахисних лісових смуг, що знаходяться на землях сільськогосподарського призначення Долинської сільської територіальної громади, для забезпечення їх охорони та захисту від незаконних рубок. Робота комісії з обстеження полезахисних лісових смуг з виявлення незаконних рубок ведеться. Питання здійснення захисту зелених насаджень від незаконних рубок перебуває на постійному контролі в Долинській сільській раді.

5. За результатами самоврядного контролю органу місцевого самоврядування на місцевості (полезахисні лісові смуги в адміністративних межах Долинської ТГ) встановлено два факти знищення захисних лісових насаджень невстановленими особами:

01.05.2025 в полезахисній лісовій смузі, що обмежує масив земель сільськогосподарського призначення (за координатами: початок смуги - 47.813872, 34.891679; кінець смуги - 47.805314, 34.893847) виявлено 80 пнів спиляних (пошкоджених до ступеня припинення росту) дерев. Перелік та якісний склад знищених дерев наведено у Відомості від 01.05.2025. За цим фактом наявна заява (повідомлення на "102") заступника сільського голови, зареєстрована у журналі єдиного обліку заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення та інші події (журнал ЄО) за 7722 від 01.05.2025. Слідчим відділом відділу поліції 6 ЗРГУП в Запорізькій області проведено огляд місця події та складено протокол від 01.05.2025.

02.05.2025 в полезахисній лісовій смузі, що обмежує масив земель сільськогосподарського призначення (за координатами: початок смуги - 47.8148247, 34.8915542; кінець смуги - 47.8232225, 34.8893863) виявлено 96 пнів спиляних (пошкоджених до ступеня припинення росту) дерев. Перелік та якісний склад знищених дерев наведено у Відомості від 02.05.2025. За цим фактом наявна заява (повідомлення на "102") заступника сільського голови, зареєстрована у журналі єдиного обліку заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення та інші події (журнал ЄО) за 7762 від 02.05.2025. Слідчим відділом відділу поліції 6 ЗРГУП в Запорізькій області проведено огляд міста події та складено протокол від 02.05.2025.

За цими фактами в Єдиному реєстрі досудових розслідувань зареєстровано кримінальне провадження 12025082230000253 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 246 Кримінального кодексу України.

6. В поясненнях, зауваженнях до акту перевірки зазначено, що відомості від 01.05.2025 та від 02.05.2025 до перевірки відношення не мають, складені в рамках Кримінального кодексу України.

7. 01.10.2025 на адресу Долинської сільської ради від Екологічної інспекції надійшла претензія від 30.09.2025 4855/09-06/06/2-31 про відшкодування шкоди, завданої державі недоотриманням норм природоохоронного законодавства, у розмірі 1502204,67, до якої долучені копії: акту перевірки, розрахунку розміру шкоди від 12.05.2025 047/05.1/2025, розрахунку розміру шкоди від 12.05.2025 048/05.1/2025, відомості від 02.05.2025.

8. Відповідно до розрахунків розміру шкоди, заподіяної лісу незаконними вирубуванням та пошкодженням дерев до ступеня припинення росту від 12.05.2025 048/05.1/2025, 047/05.1/2025, зазначено, що розрахунок складений на підставі акту перевірки від 09.05.2025 007/286/05.1/2025 та відомості щодо переліку дерев, пошкодження до ступеня припинення росту від 01.05.2025, від 02.05.2025.

9. Позивач, не погодившись з діями відповідача щодо складання розрахунків розміру шкоди, заподіяної лісу незаконними вирубуванням та пошкодженням дерев до ступеня припинення росту та претензії про відшкодування збитків у сумі 1502204,67 грн, звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 22.01.2026 позов задовольнив.

11. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що акт перевірки не містить розрахунків шкоди, не визначає її розмір, та не містить висновків про порушення конкретних норм законодавства з боку позивача. Факти незаконної порубки дерев, за наслідками яких внесені відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань України за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого статтею 246 Кримінального кодексу України, не може автоматично свідчити про протиправну бездіяльність органу місцевого самоврядування.

Суд дійшов висновку, що відповідач не довів належними доказами правовий статус спірних полезахисних лісових смуг як земель лісогосподарського призначення, тоді як обраний метод розрахунку шкоди залежить від правового режиму відповідних земель.

12. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 20.05.2026 апеляційну скаргу відповідача задовольнив частково, скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нову постанову, якою закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Екологічної інспекції, вчинені при складанні розрахунків розміру шкоди, заподіяної лісу незаконними вирубуванням та пошкодженням дерев до ступеня припинення росту від 12.05.2025 047/05.1/2025, 048/05.1/2025, претензії від 30.09.2025 4855/09-06/06/2-31 про відшкодування збитків у сумі 1502204,67 грн та визнання протиправними і скасування розрахунків розміру шкоди від 12.05.2025 047/05.1/2025, 048/05.1/2025, складені Екологічною інспекцією. В іншій частині позову відмовив.

13. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спір в частині позовних вимог про проведення розрахунків розміру шкоди і виставлення претензії не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Розрахунок розміру шкоди, завданої порушенням природоохоронного законодавства, а також претензія про відшкодування шкоди з цих питань не породжують для позивача настання юридичних наслідків. У разі відхилення претензії орган Держекоінспекції має право звернутися до суду із позовом про відшкодування такої шкоди. Дії контролюючого органу при складення розрахунків і пред`явлення претензій про відшкодування шкоди, завданої порушенням природоохоронного законодавства, не може бути предметом окремого судового оскарження.

Стосовно заявлених вимог про зобов`язання відповідача утриматися від вчинення дій, пов`язаних із подальшим використанням цих розрахунків як підстав для пред`явлення фінансових чи інших вимог до позивача, суд апеляційної інстанції зазначив, що такі вимоги не підлягають задоволенню з огляду на те, що дії Держекоінспекції, направлені на відшкодування шкоди, завданої державі недотриманням норм природоохоронного законодавства, прямо обумовлені її повноваженнями, які визначені законом та не можуть бути обмежені, в будь-якій формі, судом.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ І ВІДЗИВУ НА НЕЇ

14. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач оскаржив її у касаційному порядку, просив скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

15. Підставою касаційного оскарження судового рішення суду апеляційної інстанції скаржник визначає положення пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

На обґрунтування цієї підстави скаржник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру , без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 20.03.2025 у справі 500/8168/23. Позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції, допускаючи до участі у цій справі прокурора, визнав достатньою підставою посилання прокурора на необхідність посилення правової позиції відповідача, хоча, як наголошує позивач, Державна екологічна інспекція Південного округу активно реалізовувала процесуальні права у справі.

16. Також як на підставу касаційного оскарження позивач посилається на положення пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, який передбачає, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадках, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

На обґрунтування цієї підстави скаржник покликається на відсутність висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах щодо застосування:

частини першої статті 5 Лісового кодексу України у взаємозв`язку з пунктом б частини другої статті 22, частиною сьомою статті 37-1, пунктом 2 статті 55 Земельного кодексу України щодо поширення на орган місцевого самоврядування, на території якого розташовані полезахисні лісові смуги, правового статусу лісокористувача у розумінні статей 16, 17, 19, 63, 64 Лісового кодексу України, а також щодо можливості покладення на орган місцевого самоврядування, який не є постійним лісокористувачем, відповідальності за шкоду, заподіяну незаконною вирубкою деревних насаджень у межах таких смуг, за правилами, передбаченими для відшкодування шкоди, заподіяної лісам у розумінні лісового законодавства;

статті 5 КАС України у взаємозв`язку зі статтею 19 цього Кодексу щодо реалізації суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій під час складення розрахунку розміру шкоди, заподіяної довкіллю, та пред`явлення на його підставі претензії про відшкодування збитків та можливості цих вимог бути самостійним предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства до моменту звернення такого суб`єкта владних повноважень до суду з вимогою про стягнення шкоди.

17. Окрім наведеного скаржник покликається на підпункти а , в пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України і зауважує, що ця справа має виняткове значення для скаржника, оскільки предметом судового розгляду є питання законності покладення на орган місцевого самоврядування, суб`єкта публічного права, який діє від імені та в інтересах територіальної громади, обов`язку відшкодувати шкоду у розмірі 1502204,67 грн, заподіяну внаслідок протиправних дій невстановлених осіб. Зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував, що Долинська сільська рада визнана потерпілою стороною у кримінальному провадженні за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 246 Кримінального кодексу України.

18. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу, посилаючись на законність і обґрунтованість постанови суду апеляційної інстанції, просить залишити її без змін, а касаційну скаргу відповідача просить залишити без задоволення.

Відповідач вважає, що суд дійшов обґрунтованого висновку, що розрахунки шкоди і претензія самі по собі не породжують для позивача юридичних наслідків, не встановлюють обов`язку сплатити визначену суму та не є рішеннями про застосування до позивача заходів владного примусу.

19. Прокурор у відзиві на касаційну скаргу, посилаючись на правомірність постанови суду апеляційної інстанції, просить залишити її без змін, а касаційну скаргу відповідача просить залишити без задоволення. Вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що розрахунки шкоди і претензія самі по собі не породжують для позивача юридичних наслідків, тому суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі у цій частині позовних вимог.

Позивач у відповіді на відзив на касаційну скаргу послався на те, що розрахунки шкоди і претензія породжують для позивача певні юридичні наслідки. Позивач наполягав на тому, що спірні розрахунки та пред`явлена на їх підставі претензія слугували підставою для формування вимоги про відшкодування шкоди, яка у подальшому стала підставою для звернення Прокурора до суду з позовом до Долинської сільської ради про відшкодовування шкоди. Тому, на думку позивач, вимоги про визнання протиправними розрахунків і претензії мають бути розглянуті за правилами адміністративного судочинства.

Відповідач у запереченнях на відповідь на відзив на касаційну скаргу послався на безпідставність доводів позивача та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції. Відповідач доводить, що спірні розрахунки шкоди і претензія не породжують для позивача юридичних наслідків.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

21. Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України Про охорону навколишнього природного середовища від 25.06.1991 1264-XII (далі - Закон 1264-XII, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Стаття 1 цього Закону передбачає, що завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище у сфері зміни клімату, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об`єктів, пов`язаних з історико-культурною спадщиною.

22. У відповідності до статті 3 Закону 1264-XII основними принципами охорони навколишнього природного середовища, зокрема, є: пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов`язковість додержання екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; б) гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров`я людей; в) запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; ї) вирішення питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів з урахуванням ступеня антропогенної зміненості територій, сукупної дії факторів, що негативно впливають на екологічну обстановку; й) поєднання заходів стимулювання і відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища.

23. Статтею 5 Закону 1264-XII передбачено, що державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

24. Статтею 35 Закону 1264-XII визначено, що державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об`єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об`єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі та додержання операторами вимог законодавства у сфері реєстрації викидів та перенесення забруднювачів і відходів.

Порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України.

25. Відповідно до статті 20-1 Закону 1264-XII до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів належить: а) реалізація державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів; б) реалізація повноважень у сфері оцінки впливу на довкілля відповідно до законодавства про оцінку впливу на довкілля; в) одержання безоплатно від центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань; г) видача дозволів на викиди шкідливих речовин у навколишнє природне середовище, на спеціальне використання природних ресурсів відповідно до законодавства України; ґ) реалізація повноважень у сфері стратегічної екологічної оцінки відповідно до законодавства про стратегічну екологічну оцінку; д) здійснення повноважень у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, виконує також інші функції, визначені законами України та покладені на нього актами Президента України.

26. Пунктом "ї" частини першої статті 15 Закону 1264-XII, місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції здійснюють контроль за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

27. Разом з тим, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені лише такі дії, які порушують безпосередньо права чи обов`язки позивача.

28. Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

29. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

30. Частиною першої статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

31. Однак, колегія суддів зазначає, що право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду. Правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.

32. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

33. Разом з тим, оскаржувані позивачем у цій справі розрахунок розміру шкоди, завданої порушенням природоохоронного законодавства, а також претензія про відшкодування шкоди з цих питань самі по собі не породжують для позивача настання будь-яких юридичних наслідків та не впливають на його права, обов`язки та законні інтереси.

У разі відхилення претензії орган Держекоінспекції має право звернутися до суду із позовом про відшкодування такої шкоди.

34. Велика Палата Верховного Суду неодноразово, зокрема у постановах від 27.03.2019 у справі 917/902/18, від 15.01.2020 у справі 539/1584/17, наголошувала, що рішення суб`єкта владних повноважень, яке не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, а тому воно не може бути предметом спору.

У наведених рішеннях зазначається, що повноваження відповідача обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, а відшкодування виявлених збитків не може бути примусово стягнуто на підставі рішення суб`єкта владних повноважень.

Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Саме під час розгляду відповідних позовів суб`єкта владних повноважень відбувається судовий контроль за правомірністю визначення збитків.

35. Таким чином, акти суб`єкта владних повноважень, розрахунки, претензії, не створюють правових наслідків, тому не можуть порушувати права чи інтереси позивача.

Вони мають проміжний характер і, зазвичай, фіксують певну стадію (етап) адміністративної процедури, що закінчується остаточним рішенням, зокрема, зверненням до суду з позовом.

36. Відповідно до пункту ґ частини першої статті 20-2 Закону 1264-XII до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища (ДЕІ) належить пред`явлення претензії про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

37. Підпунктом 8 пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 275, передбачено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань: пред`являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами.

38. Згідно з пунктом 10 розділу ІІ Положення про Державну екологічну інспекцію Південного округу (Запорізька та Херсонська області), затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 20.02.2023 31 (яке було чинним на час виникнення спірних відносин) ДЕІ пред`являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами.

39. Положенням про Державну екологічну інспекцію Південного округу (Запорізька та Херсонська області), затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України 04.12.2025 191, також передбачено, що ДЕІ пред`являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами.

40. Таким чином, правовий алгоритм відшкодування шкоди передбачає звернення органом Держекоінспекції з відповідним позовом до суду про відшкодування шкоди. Саме під час розгляду справи за таким позовом суд і перевіряє, зокрема, чи було завдано шкоди та який її розмір, визначає особу, відповідальну за завдання такої шкоди. Отже, саме під час розгляду справи за таким позовом Держекоінспекції особа, яка визначена в позові відповідальною за завдання шкоди, має можливість доводити необґрунтованість, у тому числі, розміру заподіяної коди.

41. Норми Закону 1264-XII і наведені Положення про Державну екологічну інспекцію не визначають того, що претензія є обов`язковим для виконання рішенням органом державного контролю і не виконання якого призводить до виникнення певних негативних наслідків.

42. За загальним визначенням претензія - це офіційна письмова вимога однієї сторони до іншої щодо усунення порушень, виконання зобов`язань або відшкодування збитків. Вона слугує інструментом досудового врегулювання спорів, щоб вирішити конфлікт без звернення до суду.

43. Розрахунок і претензія, складені за наслідками акта перевірки, є лише носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення та документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу щодо стягнення збитків. Оцінка такого акта, розрахунку чи претензії, у тому числі дій службових осіб суб`єкта владних повноважень щодо їх складення, може бути надана судом при вирішенні спору про оскарження рішення, прийнятого на їх підставі, спору про стягнення збитків або спору про визнання протиправними рішень, ухвалених за наслідками перевірки, а не шляхом окремого позову про протиправність самого складення розрахунку чи претензії.

44. Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Дії по складанню акта, висновки, викладені в акті, дії по складанню розрахунків і претензії, не породжують обов`язкових юридичних наслідків та є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких не суперечить чинному законодавству. Така інформація може бути підтверджена або спростована судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта, розрахунки або претензія.

45. Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає обґрунтованими висновок суду апеляційної інстанції про те, що неправомірність дій контролюючого органу при складення розрахунків та пред`явлення претензій про відшкодування шкоди, завданої порушенням природоохоронного законодавства, не може бути предметом окремого судового оскарження.

46. Частиною першою статті 319 КАС України передбачено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

47. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

48. За встановлених судами обставин, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі в частині заявлених вимог про визнання протиправним дій при складанні розрахунків розміру шкоди, пред`явлення претензії та скасування розрахунків розміру шкоди.

49. Стосовно заявлених вимог про зобов`язання відповідача утриматися від вчинення дій, пов`язаних із подальшим використання зазначених розрахунків 047/05.1/2025, 048/05.1/2025, як підстав для пред`явлення фінансових чи інших вимог до позивача, суди дійшли обґрунтованого висновку, що такі вимоги не підлягають задоволенню з огляду на те, що дії Екологічної інспекції, направлені на відшкодування шкоди, завданої державі недотриманням норм природоохоронного законодавства, прямо обумовлені її повноваженнями, які визначені законом, та не можуть бути обмежені судом.

50. Щодо доводів скаржника про необґрунтований допуск судом апеляційної інстанції Прокурора до участі у справі, колегія суддів зазначає, що суд апеляційної інстанції допустив до участі у розгляді справи Прокурора за його повідомленням про вступ прокурора у розгляд справи, яке обґрунтоване необхідністю представництва держави, функції якої у спірних відносинах виконує Екологічна інспекція, якою не забезпечено належний захист держави в судовому порядку. Суд апеляційної інстанції надав оцінку доводам Прокурора і суд касаційної інстанції, виходячи з меж касаційного оскарження, встановлених статтею 341 КАС України, не надає оцінку цим доводам.

51. Разом з тим, ураховуючи наявність підстав для закриття провадження у цій справі, колегія суддів вважає, що вступ Прокурора у розгляд цієї справи не вплинув на результат розгляду цієї справи і не спростовує висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття провадження у цій справі.

52. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

53. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

54. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального і не допустив порушення норм процесуального права, які могли б зумовлювати скасування оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції у цій справі, ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення, а тому підстав для його скасування та задоволення касаційної скарги не вбачає.

Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області залишити без задоволення.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.05.2026 у справі 280/9457/25 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб