Постанова по делу № 320/59106/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2026 року

м. Київ

справа 320/59106/24

адміністративне провадження К/990/23283/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Шарапи В.М. та Шевцової Н.В. , розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 320/59106/24

за позовом заступника керівника Волинської обласної прокуратури в інтересах держави

до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України

про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, спеціального дозволу,

за касаційною скаргою заступника керівника Волинської обласної прокуратури

на ухвалу Київського окружного адміністративного суду у складі судді Марича Є.В. від 08 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ключковича В.Ю., Беспалова О.О., Грибан І.О., від 28 квітня 2026 року,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1. 06 грудня 2024 року заступник керівника Волинської обласної прокуратури (далі - Прокурор) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ), Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Колегії ДКЗ, оформлене у формі протоколу засідання від 20 березня 2013 року 2864;

- визнати протиправним та скасувати наказ Держгеонадр від 26 вересня 2014 року 305 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю Зендер-Україна (далі - ТОВ Зендер-Україна );

- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами 5999, виданий Держгеонадрами 19 листопада 2014 року ТОВ Зендер-Україна .

2. На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що ТОВ Зендер-Україна на час звернення до Держгеонадр і ДКЗ не мало чинного спеціального дозволу на користування надрами, який надавав би йому право проводити геологічне вивчення запасів сапропелю родовища Прибич, у зв`язку з чим Держгеонадра не могли реєструвати роботи за формою 3-гр, а ДКЗ - приймати на державну експертизу матеріали попередньої геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин. Безпідставне надання ТОВ Зендер-Україна без аукціону спеціального дозволу на видобування корисних копалин обмежує доступ до користування надрами інших суб`єктів господарювання, створює передумови для зловживань та корупційних ризиків. У зв`язку з цим, Прокурор вважав, що діє у порядку статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року 1697-VII Про прокуратуру (далі - Закон 1697-VII) як самостійний позивач.

На думку Прокурора, підстави для звернення до суду з цим позовом виникли 11 вересня 2024 року після надходження до Волинської обласної прокуратури запитуваних у Держгеонадр документів, що стали підставою для отримання ТОВ Зендер-Україна спеціального дозволу на користування надрами від 19 листопада 2014 року 5999, та вивчення матеріалів ліцензійної справи, зокрема протоколу засідання Колегії ДКЗ від 20 березня 2013 року 2864; у зв`язку з цим просив поновити пропущений строк звернення до адміністративного суду.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 08 травня 2025 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2026 року, повернув Прокурору позовну заяву відповідно до пункту 9 частини четвертої статті 169 КАС України.

4. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що Прокурор підтвердив підстави для здійснення представництва інтересів держави у зв`язку з відсутністю уповноваженого органу, проте пропустив установлений абзацом другим частини другої статті 122 КАС України тримісячний строк звернення до суду і не довів поважності причин такого пропуску, оскільки спірні правовідносини виникли у 2014- 2021 роках (видання наказу про надання спеціального дозволу на користування надрами та оприлюднення спірних рішення і дозволу), а позовну заяву подано лише 06 грудня 2024 року. При цьому Прокурор мав доступ до інформації щодо підстав надання спеціального дозволу на користування надрами ще у 2014 році, а з урахуванням рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО України) від 19 березня 2021 року, введеного в дію Указом Президента України від 25 березня 2021 року 122/2021, яким Офісу Генерального прокурора разом з іншими правоохоронними органами рекомендовано вжити додаткових заходів щодо виявлення й розслідування фактів порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, мав повноваження та обов`язок перевірити дотримання Держгеонадрами законодавства під час видання спірного дозволу щонайменше з березня 2021 року, однак відповідні дії розпочав лише у 2024 році. Крім того, згідно з наказом Генерального прокурора від 21 вересня 2018 року 186 та наказом Офісу Генерального прокурора від 21 серпня 2020 року 389 органи прокуратури зобов`язані отримувати відомості про наявність підстав для застосування представницьких повноважень, зокрема з публікацій у засобах масової інформації, мережі Інтернет та публічної інформації у формі відкритих даних, проте Прокурор у заяві про поновлення строку не надав доказів існування об`єктивних обставин, які не залежали від його волі та перешкоджали вчасному зверненню до суду з цим позовом.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2026 року, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.

6. На обґрунтування касаційної скарги Прокурор зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону 1697-VII та порушили положення статей 121, 122, 242 КАС України, проявили надмірний процесуальний формалізм, безпідставно ототожнивши момент оприлюднення оскаржуваних розпорядчих актів із моментом, коли Прокурор дізнався про наявність порушень законодавства. Сам по собі факт проведення засідання колегією ДКЗ, видання Держгеонадрами оспорюваних наказу та спеціального дозволу на користування надрами, а також їхнє оприлюднення не надають Прокурору права на звернення до суду з позовом, яке виникає виключно у разі виявлення безпосереднього порушення або загрози порушення інтересів держави та встановлення наявності визначених законом підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.

Оскільки Прокурор не є безпосереднім учасником правовідносин у сфері геологічного вивчення надр та затвердження балансових запасів корисних копалин, перебіг процесуального строку для нього розпочався виключно з моменту ознайомлення з матеріалами ліцензійної справи, отриманими від Держгеонадр 11 вересня 2024 року, при цьому Прокурор об`єктивно не може самостійно моніторити та давати правову оцінку всім без винятку оприлюдненим у державі актам суб`єктів владних повноважень.

Також скаржник покликається на висновки щодо застосування частини другої статті 122 КАС України та інших норм права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі 9901/405/19 та постановах Верховного Суду від 27 листопада 2018 року у справі 473/2236/17, від 17 березня 2020 року у справі 704/1233/17, від 29 вересня 2022 року у справі 500/1912/22, від 05 липня 2023 року у справі 380/15396/22, від 26 січня 2023 року у справі 240/3379/19 та від 01 лютого 2024 року у справі 520/11344/23.

7. Держгеонадра та ДКЗ у відзивах просили відмовити у задоволенні касаційної скарги Прокурора, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2026 року залишити без змін.

Держгеонадра у відзиві на касаційну скаргу вказують, що оприлюднює в загальному доступі всі видані спеціальні дозволи на користування надрами, а відсутність невідкладної реакції Прокурора на рішення РНБО України від 19 березня 2021 року свідчить про неповажність пропуску ним строку звернення до суду з цим позовом. Також Держгеонадра вважають, що Прокурор не підтвердив підстав для представництва інтересів держави та не надав доказів наявності порушення інтересів держави.

8. ДКЗ у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що електронна версія протоколу засідання Колегії ДКЗ від 20 березня 2013 року 2864 була розміщена у відкритому доступі з 2020 року по 24 лютого 2022 року, а оскаржуваний наказ від 26 вересня 2014 року 305 досі розміщений на офіційному сайті Держгеонадр у розділі архів наказів за 2014 рік . Зазначене, на думку ДКЗ, свідчить про те, що у Прокурора була реальна можливість до 11 вересня 2024 року дізнатися про наявність чи відсутність у ТОВ Зендер-Україна спеціальних дозволів на користування надрами, підстави отримання оскаржуваного спеціального дозволу та ознайомлення зі змістом протоколу Колегії ДКЗ від 20 березня 2013 року 2864. При цьому ДКЗ покликається на висновки щодо застосування норм права, сформульовані у постановах Верховного Суду від 16 травня 2024 року у справі 460/12886/23, від 11 вересня 2024 року у справі 560/22266/23, від 18 лютого 2025 року у справі 320/10110/24, від 24 лютого 2025 року у справі 380/20376/23, від 03 березня 2025 року у справі 560/165/24.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9. 21 травня 2026 року Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

10. Верховний Суд ухвалою від 03 червня 2026 року відкрив касаційне провадження.

11. 09 та 11 червня 2026 року Держгеонадра та ДКЗ відповідно подали до Верховного Суду відзиви на касаційну скаргу.

12. 16 липня 2026 року Верховний Суд витребував з Центральної бази даних матеріали електронної справи.

13. Верховний Суд ухвалою від 28 серпня 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 31 серпня 2026 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

14. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги, а також ураховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

15. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

16. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

17. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

18. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

19. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Київського окружного адміністративного суду від 08 травня 2025 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2026 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи Прокурора є обґрунтованими.

20. Насамперед слід зазначити, що Верховний Суд у постановах від 09 грудня 2024 року у справі 420/14551/23, від 20 жовтня 2025 року у справі 320/39008/23 та від 18 грудня 2025 року у справі 320/18386/25 сформував правові висновки щодо застосування положень статей 122, 123 КАС України у питаннях дотримання строку звернення прокурора до суду в адміністративних справах у подібних правовідносинах.

21. У зв`язку з цим Верховний Суд здійснюватиме касаційний перегляд ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції у цій справі з урахуванням такого правового підходу для встановлення наявності чи відсутності підстав для скасування судових рішень з направленням справи для продовження розгляду відповідно до статті 353 КАС України.

22. Згідно зі статтею 13 Конституції України надра є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а відповідно до статті 16 Основного Закону обов`язком держави, зокрема є забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України.

23. Таким чином, природні ресурси, зокрема надра, належать народу, а держава несе конституційну відповідальність за дії чи бездіяльність при розпорядженні природними ресурсами та за своєчасне вжиття заходів щодо запобігання екологічним загрозам. Запобігання шкоди (принцип превентивності - precautionary principle ) має пріоритет над компенсацією чи усуненням наслідків шкоди.

24. Принципи перестороги та необхідності вживання запобіжних заходів для екологічної політики, закріплені у статті 191 Договору про функціонування Європейського Союзу (Treaty on the Functioning of the European Union; TFEU), набувають особливого значення у контексті видачі спеціального дозволу на користування надрами, оскільки порушення процедур може призвести до непоправної шкоди.

25. Україна є стороною Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters; коротка назва - Орхуська конвенція (Aarhus Convention)), 1998 року, яка зобов`язує державу забезпечувати ефективний судовий контроль за дотриманням екологічного законодавства.

26. Пункт 4 статті 9 Орхуської конвенції вимагає, щоб процедури доступу до правосуддя з питань довкілля забезпечували адекватні та ефективні засоби правового захисту, і бути справедливими, неупередженими, своєчасними і не пов`язаними з непомірно великими витратами.

27. Тому у справах, пов`язаних із користуванням надрами та охороною довкілля, суди при застосуванні процесуальних строків мають враховувати конституційний обов`язок держави щодо захисту природних ресурсів та екологічної безпеки (статті 13, 16 Конституції України) і з особливою обережністю підходити до застосування строків, щоб уникнути ситуацій, коли надмірний формалізм унеможливлює ефективний судовий контроль за законністю розпорядження природними ресурсами.

28. Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

29. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог (абзац 2 частини другої статті 122 КАС України).

30. З огляду на частину першу статті 123 КАС України подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, є підставою для залишення позову без руху з наданням строку протягом десяти днів з дня вручення ухвали для звернення до суду із заявою про поновлення строку або вказання інших підстав для поновлення строку.

31. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву (частина друга статті 123 КАС України).

32. Правовий інститут строків звернення до адміністративного суду не містить детального опису причин чи критеріїв їх визначення, вичерпного переліку підстав для їх поновлення. КАС України встановлює лише загальні критерії - причини мають бути поважними, реальними, непереборними та об`єктивно нездоланними у межах строку. Такі причини несумісні із ситуаціями, коли особа знала або повинна була знати про порушення права, мала можливість своєчасно звернутися, але не зробила цього через недбалість, легковажність чи неорганізованість.

33. Зазначене узгоджується з висновками, викладеними у постановах Верховного Суду від 27 листопада 2018 року у справі 473/2236/17 та від 16 травня 2024 року у справі 460/12886/23.

34. Визначення поважності причин здійснюється шляхом оцінки конкретних обставин: тривалості пропущеного строку, наявності факторів, що реально перешкодили зверненню, їх причинного зв`язку з пропуском, а також поведінки особи протягом цього періоду - чи вчиняла вона дії, пов`язані з підготовкою до звернення до суду (пункт 8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі 9901/405/19).

35. У статті 131-1 Конституції України проголошено, що в Україні діє прокуратура, яка, зокрема, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

36. У визначених законом випадках прокурор, згідно з частиною третьою статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

37. Частина третя статті 23 Закону 1697-VII визначає виключні випадки представництва прокурором інтересів держави в суді: у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

38. З огляду на особливий конституційно-правовий статус прокурора тримісячний строк, передбачений абзацом 2 частини другої статті 122 КАС України для звернення до суду з позовом у випадку звернення прокурора в інтересах держави, обчислюється не з дня прийняття або оприлюднення індивідуального акта, а з дня, коли прокурор отримав або об`єктивно міг отримати відомості, достатні для висновку про порушення або загрозу порушення інтересів держави і про наявність визначених законом підстав для здійснення представництва цих інтересів у суді.

39. Прокурор не є учасником правовідносин у сфері державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, державної експертизи та затвердження запасів корисних копалин і надання спеціальних дозволів на користування надрами, тому на нього не можна покладати обов`язок постійного моніторингу публікацій на офіційних сайтах органів влади з метою виявлення можливих порушень інтересів держави. Тому факт публічного оприлюднення акта суб`єкта владних повноважень (зокрема, надання спеціального дозволу на користування надрами) сам по собі не породжує презумпції обізнаності прокуратури про можливе порушення інтересів держави. Початок перебігу строку звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав або міг отримати достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності акта, зокрема за результатами внутрішньої перевірки (постанова Верховного Суду від 09 грудня 2024 року у справі 420/14551/23).

40. Прокурор, на відміну від звичайного позивача, виступає не як особа з власним інтересом в адміністративній справі, а як представник державних (суспільних) інтересів, який не може знати про всі можливі порушення закону одночасно з їх вчиненням, потребує необхідного часу для виявлення, аналізу та підготовки матеріалів.

41. Отже, дата прийняття чи оприлюднення оскаржуваного рішення сама по собі не визначає початку перебігу строку звернення прокурора до суду. Початок перебігу такого строку пов`язується з моментом, коли прокурор отримав або об`єктивно міг отримати достатні відомості для формулювання та документального обґрунтування позову.

42. Зазначений підхід узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 13 лютого 2019 року у справі 826/13768/16. Велика Палата Верховного Суду пов`язала початок перебігу строку з виникненням підстав для пред`явлення відповідної вимоги та наголосила, що витребування прокурором документів не може бути механізмом продовження цього строку.

43. Тому отримання матеріалів 11 вересня 2024 року саме по собі не визначає початку перебігу строку. Необхідно встановити, коли Прокурор отримав або об`єктивно міг отримати достатні відомості про конкретне порушення.

44. На відміну від справи 826/13768/16, у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій не встановили, що такі відомості перебували у розпорядженні прокуратури раніше.

45. Також суди мають розмежовувати поінформованість про факт прийняття індивідуального акта та обізнаність про наявність у ньому ознак протиправності.

46. Оприлюднення наказів Держгеонадр, рішень ДКЗ та інформації про видані спеціальні дозволи на користування надрами повідомляє невизначене коло осіб про результат адміністративної процедури, однак саме по собі не розкриває змісту матеріалів, поданих заявником, та документів, покладених в основу такого рішення (зокрема, геологічної інформації, матеріалів державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин, відомостей щодо наявності у заявника чинного спеціального дозволу на користування надрами і підстав застосування позааукціонного порядку).

47. Такий підхід забезпечує реальність і ефективність здійснення конституційних функцій прокуратури (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону 1697-VII), а також відповідає принципу доступу до правосуддя.

48. При вирішенні процесуальних питань щодо участі прокурора в адміністративному судочинстві також належить застосовувати принцип пропорційності, який є одним із елементів принципу верховенства права (стаття 6 КАС України) та вимагає співмірності між обмеженнями процесуальних прав та легітимною метою їх встановлення, тобто, справедливого балансу між конкуруючими інтересами.

49. Зокрема, строки та наслідки їх пропуску мають оцінюватися з урахуванням характеру і значення публічного інтересу, який захищає прокурор, а також з метою недопущення надмірного формалізму, що міг би фактично позбавити державу або суспільство належного судового захисту. Зазначене узгоджується із завданнями та основними засадами адміністративного судочинства, передбаченими статтею 2 КАС України, та висновками, сформульованими Верховним Судом, зокрема у постановах від 21 травня 2021 року у справі 1.380.2019.006107, від 22 липня 2021 року у справі 340/141/21, від 16 вересня 2021 року у справі 240/10995/20, від 12 вересня 2022 року у справі 120/16601/21-а, від 29 вересня 2022 року у справі 500/1912/22 та від 01 лютого 2024 року у справі 520/11344/23.

50. Бланкетна умова абзацу другого частини другої статті 122 КАС України з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог не визначає, що саме є цими підставами, і відсилає до матеріально-правового становища суб`єкта владних повноважень або прокурора.

51. Водночас зведення змісту умови з дня виникнення підстав лише до факту опублікування акта є формальним підходом, що не забезпечує справедливого балансу між принципом правової визначеності та потребою усунути або запобігти триваючому публічно-правовому порушенню у сфері надрокористування.

52. У справі, що розглядається, факт оприлюднення наказу Держгеонадр від 26 вересня 2014 року 305 та виданого спеціального дозволу на користування надрами від 19 листопада 2014 року 5999 на офіційному сайті Держгеонадр, а також розміщення електронної версії протоколу засідання Колегії ДКЗ від 20 березня 2013 року 2864 у відкритому доступі самі по собі не можуть слугувати підставою для початку перебігу строку звернення до суду для Прокурора.

53. Крім того, публікація наказу Держгеонадр та спеціального дозволу на користування надрами у відкритих джерелах не розкриває інформації про можливі порушення законодавства при їх прийнятті та видачі.

54. Формальне застосування строків звернення до позовів, поданих Прокурором, може створити дисбаланс між дотриманням вимог процесуального закону та конституційним обов`язком держави забезпечувати раціональне використання надр.

55. Оцінюючи момент початку перебігу строку звернення прокурора у значенні абзацу другого частини другої статті 122 КАС України, суд встановлює: джерело інформації (офіційні відповіді органів, матеріали перевірок, документи дозвільних процедур тощо); зміст і повноту даних (зокрема, ознаки невідповідності процедури надання дозволу вимогам законодавства); час фактичного отримання цієї інформації прокурором та чи дозволяла вона подати адміністративний позов.

56. Прокурор зазначив, що підставами для представництва інтересів держави у суді стало надходження 11 вересня 2024 року до Волинської обласної прокуратури запитуваних у Держгеонадр документів, які стали підставою для отримання ТОВ Зендер-Україна спеціального дозволу на користування надрами від 19 листопада 2014 року 5999, та вивчення матеріалів ліцензійної справи, зокрема протоколу засідання Колегії ДКЗ від 20 березня 2013 року 2864, за результатами чого з`ясовано, що ТОВ Зендер-Україна на час звернення до Держгеонадр і ДКЗ не мало чинного спеціального дозволу на користування надрами, який надавав би йому право проводити геологічне вивчення запасів сапропелю родовища Прибич, а тому не мало права подавати матеріали попередньої геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин на державну експертизу до ДКЗ та отримати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону згідно з пунктом 1 Переліку документів, що подаються разом із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, який є додатком 1 до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року 615 (далі - Порядок 615; постанова втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 04 липня 2023 року 749).

57. Відомості про наявність у заявника чинного спеціального дозволу на користування надрами, підстави застосування позааукціонної процедури та відповідність поданих документів вимогам додатка 1 до Порядку 615 стосуються процедури отримання спеціального дозволу на користування надрами.

58. Електронна версія протоколу засідання Колегії ДКЗ від 20 березня 2013 року 2864, що перебувала у відкритому доступі, лише фіксує результат державної експертизи та затвердження запасів корисних копалин і сама по собі не містить відомостей про наявність або відсутність у заявника чинного спеціального дозволу на користування надрами у межах відповідної ділянки.

59. Водночас суди попередніх інстанцій не з`ясували, чи мав Прокурор можливість виявити порушення, на яке він покликається, без витребування матеріалів ліцензійної справи, а також чи мав він реальну можливість отримати ці матеріали раніше.

60. Опублікування наказу Держгеонадр та спеціального дозволу на користування надрами є кінцевим результатом адміністративної процедури, що не розкриває можливих дефектів, допущених на попередніх етапах, зокрема на стадії державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, та подання матеріалів до ДКЗ.

61. Прокурор також вказував, що подання позову у грудні 2024 року було зумовлено необхідністю послідовного збирання і перевірки відомостей шляхом отримання доступу до первинної інформації, документів і матеріалів, які могли свідчити про порушення процедури надання спеціального дозволу, необхідних для об`єктивного встановлення наявності чи відсутності підстав для представництва інтересів держави.

62. Водночас розміщення наказу Держгеонадр від 26 вересня 2014 року 305, відомостей про видачу спеціального дозволу на користування надрами від 19 листопада 2014 року 5999 та протоколу засідання Колегії ДКЗ від 20 березня 2013 року 2864 у відкритому доступі не створює презумпції обізнаності Прокурора про можливе порушення інтересів держави.

63. Проте, визнаючи такі причини неповажними, суди попередніх інстанцій виходили лише з формальних дат оприлюднення наказу Держгеонадр від 26 вересня 2014 року 305, спеціального дозволу на користування надрами від 19 листопада 2014 року 5999 та протоколу засідання Колегії ДКЗ від 20 березня 2013 року 2864, не з`ясувавши, чи міг Прокурор до 11 вересня 2024 року виявити конкретне порушення законодавства у сфері надрокористування.

64. Тобто, не встановивши наявності у Прокурора реальної можливості виявити порушення без направлення запитів та витребування матеріалів ліцензійної справи, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про пропуск Прокурором строку звернення до суду та неповажність причин такого пропуску.

65. Верховний Суд також підкреслює, що тлумачення норм статей 122, 123 КАС України у справах щодо захисту публічних інтересів повинно здійснюватися також з урахуванням вимоги процесуального закону стосовно забезпечення адміністративними судами ефективного судового захисту, а також принципу пропорційності, оскільки формальне застосування процесуальних строків без з`ясування суті спірних правовідносин може призвести до легалізації триваючого порушення та унеможливити контроль адміністративного суду щодо законності використання об`єкта права власності Українського народу всупереч інтересам держави та суспільства.

66. У таких спорах застосування судом процесуальних норм має забезпечувати баланс між принципом правової визначеності та необхідністю гарантувати реальний і ефективний захист суспільно значущих інтересів, що узгоджується із завданнями адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України).

67. Водночас суб`єкт владних повноважень, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, зобов`язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Із цього слідує обов`язок суб`єкта владних повноважень підтвердити законність власних рішень, дій чи бездіяльності, а не уникати судового контролю.

68. Тому суб`єкту владних повноважень (на відміну від суб`єкта приватного права), який виступає відповідачем в адміністративній справі за позовом прокурора, поданим відповідно до статті 131-1 Конституції України, недостатньо обмежуватися лише посиланням на пропуск прокурором строку звернення до адміністративного суду без належного підтвердження законності власних рішень, дій чи бездіяльності.

69. Верховний Суд також звертає увагу на те, що порушення порядку видачі спеціального дозволу на користування надрами не має разового, суто одномоментного характеру, оскільки оспорюваний спеціальний дозвіл продовжує породжувати правові та економічні наслідки.

70. Відступ від обов`язкової аукціонної процедури при видачі спеціального дозволу на користування надрами має наслідком триваюче використання об`єкта права власності Українського народу конкретним суб`єктом господарювання поза умовами конкуренції, що безпосередньо впливає на економічні інтереси держави, бюджетні надходження та рівність інших потенційних претендентів.

71. Виходячи з цього, принцип правової визначеності не може тлумачитися як підстава для обмеження контролю суду за рішеннями або діями суб`єктів владних повноважень, законність яких оскаржується і які породжують триваючі публічно-правові відносини у сфері надрокористування. Таке тлумачення суперечило б положенням статті 13 Конституції України щодо особливого статусу надр як об`єкта власності Українського народу та обов`язку держави забезпечувати захист цієї власності.

72. Також суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку, що Прокурор мав обов`язок та можливість виявити порушення ще в березні 2021 року на підставі рішення РНБО України від 19 березня 2021 року, введеного в дію Указом Президента України від 25 березня 2021 року 122/2021.

73. Попри обов`язковість до виконання органами виконавчої влади рішення РНБО у силу частини четвертої статті 10 Закону України від 05 березня 1998 року 183/98-ВР Про Раду національної безпеки і оборони України , зазначене рішення РНБО України від 19 березня 2021 року не покладає на прокуратуру прямого обов`язку моніторингу надрокористування, а пункт 5 Рішення лише рекомендує Офісу Генерального прокурора вжити додаткових заходів щодо виявлення й розслідування фактів порушення законодавства .

74. Крім того, рішення РНБО України від 19 березня 2021 року не містить доручень прокуратурі проводити перевірки Держгеонадр і ДКЗ, здійснювати постійний моніторинг або витребувати будь-які документи з власної ініціативи.

75. Отже, зазначене рішення РНБО прямо не може визначати момент початку перебігу процесуального строку звернення прокурорів до суду у подібній категорії спорів, а тому саме по собі не може замінювати передбачену абзацом другим частини другої статті 122 КАС України умову про виникнення підстав для пред`явлення вимог, або переносити момент виникнення таких підстав на дату введення цього рішення в дію.

76. Із наведених підстав Верховний Суд відхиляє і довід Держгеонадр, викладений у відзиві на касаційну скаргу, про те, що відсутність невідкладної реакції Прокурора на рішення РНБО України від 19 березня 2021 року свідчить про неповажність причин пропуску ним строку звернення до суду з цим позовом.

77. Зазначений правовий підхід не суперечить висновкам Верховного Суду, сформульованим у постановах від 11 вересня 2024 року у справі 560/22266/23 та від 03 березня 2025 року у справі 560/165/24, щодо обов`язковості для органів прокуратури приписів рішення РНБО України від 19 березня 2021 року, оскільки у вказаних справах суди першої та апеляційної інстанцій не визначали початок перебігу строку виключно за датою оприлюднення оскаржуваних актів, а виходили з установлених і не спростованих прокурором обставин фактичного вчинення органами прокуратури за кілька років до звернення до адміністративного суду дій щодо перевірки правомірності надання спеціального дозволу конкретному суб`єкту господарювання. У справі, що розглядається, судові рішення не містять даних про встановлення будь-яких дій органів прокуратури щодо перевірки до 2024 року законності протоколу Колегії ДКЗ від 20 березня 2013 року 2864, наказу Держгеонадр від 26 вересня 2014 року 305 та надання ТОВ Зендер-Україна спеціального дозволу від 19 листопада 2014 року 5999, і встановлення підстав для представництва інтересів держави у суді у цій справі.

78. Висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 18 лютого 2025 року у справі 320/10110/24 та від 24 лютого 2025 року у справі 380/20376/23, на які покликається ДКЗ у відзиві на касаційну скаргу, також стосувалися встановлення судами першої та апеляційної інстанцій моментів (днів) виникнення у прокурора підстав для представництва інтересів держави у суді поза межами тримісячного строку звернення Прокурора до суду.

79. Наказ Генерального прокурора від 21 вересня 2018 року 186 та наказ Офісу Генерального прокурора від 21 серпня 2020 року 389 визначають організацію діяльності органів прокуратури щодо виявлення підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, у тому числі шляхом опрацювання публікацій у засобах масової інформації, мережі Інтернет та публічної інформації у формі відкритих даних, однак не покладають на прокурора обов`язку суцільного моніторингу всіх оприлюднених актів суб`єктів владних повноважень і не змінюють установленого статтею 122 КАС України порядку обчислення строку звернення до суду.

80. Відомості, отримані з відкритих джерел, можуть свідчити про обізнаність прокурора про порушення інтересів держави лише за умови, що зміст таких джерел розкриває ознаки протиправності відповідного рішення.

81. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що початок перебігу строку для звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав або міг отримати достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності рішення суб`єкта владних повноважень. Таке тлумачення відповідає конституційній функції прокуратури (стаття 131-1 Конституції України), положенням статті 23 Закону 1697-VII, принципу доступу до правосуддя та гарантує ефективність захисту публічного інтересу у справах, пов`язаних з використанням природних ресурсів, зокрема надр.

82. Натомість ототожнення умови початку обрахунку процесуального строку для різних правовідносин з дня виникнення підстав як з дня прийняття суб`єктом владних повноважень оскаржуваного рішення , без урахування особливостей відповідних публічно-правових відносин та характеру порушеного публічного інтересу, є невмотивованим.

83. Прокурор не є суб`єктом правовідносин у сфері користування надрами та не володіє постійним доступом до інформації про всі рішення Держгеонадр і ДКЗ, а отже, не може вважатися таким, що автоматично знає про особливості кожного виданого спеціального дозволу, процедури його надання чи наявність порушень законодавства.

84. Фактична обізнаність Прокурора про наявність підстав для звернення до адміністративного суду виникає з моменту, коли внаслідок реалізації своїх повноважень, визначених законом, він отримує достатню сукупність даних, які дають змогу ідентифікувати порушення публічного інтересу і підтвердити його документально.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

85. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

86. Висновок судів попередніх інстанцій про пропуск Прокурором строку звернення до суду є передчасним, ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права, зокрема статей 122, 123 КАС України, та без перевірки обставин, що передували його зверненню до суду в інтересах держави, зокрема об`єктивної можливості отримання прокурором достатніх відомостей, причин початку перевірки у 2024 році та послідовності його дій до звернення до суду.

87. Касаційний перегляд ухвали Київського окружного адміністративного суду від 08 травня 2025 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2026 року обмежується виключно питанням правильності застосування норм процесуального права у питаннях дотримання строку звернення Прокурора до суду в адміністративній справі.

88. Ураховуючи викладене, ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2026 року слід скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення питання відкриття провадження у справі.

89. Водночас Верховний Суд звертає увагу, що направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції не визначає обґрунтованості позовних вимог Прокурора, не встановлює незаконності дій чи рішень відповідачів та не передбачає результат розгляду спору по суті; стосується виключно забезпечення доступу до правосуддя та надання сторонам справи можливості реалізувати свої процесуальні права.

90. У випадку відкриття провадження суд першої інстанції також має вирішити питання про залучення до участі у справі як третьої особи ТОВ "Зендер-Україна", оскільки результати розгляду спору можуть безпосередньо вплинути на його права та обов`язки.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Волинської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2026 року скасувати, а справу 320/59106/24 - направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії вирішення питання відкриття провадження.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді В.М. Шарапа

Н.В. Шевцова