Постанова по делу № 420/8643/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 серпня 2026 року

м. Київ

справа 420/8643/24

адміністративне провадження К/990/13756/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Білак М.В.,

суддів: Єресько Л.О., Мацедонської В.Е.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Аварійно-рятувального загону спеціального призначення Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2025 року (головуючий суддя - Градовський Ю.М., судді: Турецька І.О., Шевчук О.А.)

у справі 420/8643/24

за позовом Аварійно-рятувального загону спеціального призначення Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області

до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області

про визнання дій протиправними та незаконними, скасування пункту вимоги.

I. РУХ СПРАВИ

1. У березні 2024 року Аварійно-рятувальний загін спеціального призначення Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області (далі - АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області, Загін) звернувся до суду з позовом до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області (далі - Управління), у якому просив:

- визнати протиправними та незаконними дії Управління при складанні пункту 1 вимоги, оформленої листом від 21 лютого 2024 року 152104-14/265-2024 Про усунення виявлених порушень (далі - вимога);

- скасувати пункт 1 вимоги (провести роботу щодо відшкодування заподіяних втрат коштів резервного фонду державного бюджету внаслідок виплати додаткової премії працівникам ГУ ДСНС в Одеській області (фінансової частини, юридичного відділу, водіям транспортних засобів, обслуговуючому персоналу, тощо), які безпосередньо не залучалися до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій, на суму 18 485 495, 22 грн (з них за КЕКВ 2111 Заробітна плата - 15 248 905, 24 грн та КЕКВ 2120 Нарахування на оплату праці - 3 236 589,98грн.); у разі неможливості забезпечення відшкодування, розглянути питання щодо відшкодування безпідставно відрахованих коштів з винної особи відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю, оформлених листом від 21 лютого 2024 року 152104-14/265-2024 "Про усунення виявлених порушень").

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що вимога відповідача є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки АРЗ СП ГУ ДСНС не є виконавцем вказаних розпоряджень, тому не може порушити їх вимоги. Відповідальним виконавцем бюджетної програми КПКВК 1006280 є Державна служба з надзвичайних ситуацій, розпорядник бюджетних коштів за вказаною бюджетною програмою КПКВК 1006280 - ГУ ДСНС України в Одеській області, якому було доведено розпорядження ДСНС Про заохочення цивільних працівників щодо надання пропозицій по додатковому преміюванню цивільних працівників, які виконували обов`язки безпосередньо в районах ведення бойових дій, а також на територіях, які зазнали обстрілів з метою підвищення їх соціального захисту, в тому числі які забезпечували діяльність підрозділів залежно від обсягу виконуваних робіт, навантаження, відповідальності тощо. Таким чином, відповідальний виконавець бюджетної програми КПКВК 1006280 в частині додаткового фінансування за рахунок коштів, виділених розпорядженнями КМУ 341-р, 442-р в межах наданих йому повноважень, визначених частиною четвертою статті 20 Бюджетного кодексу України (далі - БК України), забезпечив цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень.

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2024 року позовні вимоги задоволено частково. Скасовано пункт 1 вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, оформленої листом від 21 лютого 2024 року 152104-14/265-2024 "Про усунення виявлених порушень" (Провести роботу щодо відшкодування заподіяних втрат коштів резервного фонду державного бюджету внаслідок виплати додаткової премії працівникам АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області (фінансової частини, юридичного відділу, водіям транспортних засобів, обслуговуючому персоналу, тощо), які безпосередньо не залучалися до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій, на суму 18485495, 22 грн, з них за КЕКВ 2111 "Заробітна плата" - 15248905, 24 грн та КЕКВ 2120 "Нарахування на оплату праці" - 3236589,98 грн. У разі неможливості забезпечення відшкодування, розглянути питання щодо відшкодування безпідставно відрахованих коштів з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ). У задоволені іншої частини позовних вимог відмовлено. Стягнуто з Управління за рахунок його бюджетних асигнувань на користь АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області судові витрати в сумі 3028 грн.

4. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2025 року рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове про відмову у задоволенні позовних вимог.

5. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржуване судове рішення, залишивши в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2024 року.

6. Ухвалою Верховного Суду від 22 квітня 2025 року відкрито касаційне провадження за скаргою позивача.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Відповідно до пункту 3.2.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2023 року та на підставі направлень, виданих начальником Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, ревізійною групою проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності аварійно-рятувального загону спеціального призначення Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області за період з 01 січня 2021 року по 30 вересня 2023 року.

8. 19 січня 2024 року за результатами проведеної ревізії відповідачем складено Акт 152104-24/01 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області за період з 01 січня 2021 року по 30 вересня 2023 року (далі - Акт).

9. Перевіркою використання коштів резервного фонду державного бюджету встановлено, зокрема, таке.

10. З метою підвищення обороноздатності держави в умовах воєнного стану, з резервного фонду державного бюджету відповідно до розпоряджень Кабінету Міністрів України Державній службі з надзвичайних ситуацій за КПКВ 1006280 виділялось додаткове фінансування, яке в подальшому перерозподілялося територіальним органами ДСНС та підпорядкованим їм підрозділам.

11. Підпунктом 1 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 01 березня 2022 року 175 Тимчасовий порядок виділення та використання коштів з резервного фонду бюджету в умовах воєнного стану установлено, що в умовах воєнного стану виділення коштів з резервного фонду бюджету здійснюється за рішенням відповідно Кабінету Міністрів України у якому визначаються головний розпорядник бюджетних коштів, якому виділяються кошти з резервного фонду бюджету; напрям використання коштів з резервного фонду бюджету; обсяг коштів, що виділяються з резервного фонду бюджету; код програмної класифікації видатків та кредитування бюджету відповідно до напряму використання коштів резервного фонду бюджету та інші умови (щодо виділення, використання, ведення обліку, звітності) у разі необхідності.

12. У 2022 році з загального фонду державного бюджету по КПКВ 1006280 АРЗ СП виділено коштів з резервного фонду державного бюджету в загальній сумі 53 624 189,0 грн у розрізі кодів економічної класифікації видатків.

13. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 березня 2022 року 238-Р Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету за КПКВ 1006280 виділено додаткове фінансування для здійснення виплати додаткової винагороди особам рядового та начальницького складу цивільного захисту, в тому числі АРЗ СП 13 732 400,0 грн, а саме:

- за КЕКВ 2112 Грошове забезпечення військовослужбовців в сумі 11 574 400,0 грн;

- за КЕКВ 2120 Нарахування на оплату праці - 2 158 000,0 грн.

14. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2022 року 296-р Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету (далі - Розпорядження 296-р) по КПКВ 1006280 виділено 2 480 150,0 грн, які в повному обсязі профінансовані, а саме:

- за КЕКВ 2210 Предмети, матеріали, обладнання та інвентар (далі - КЕКВ 2210) - 534 800 грн;

- за КЕКВ 2240 Оплата послуг (крім комунальних) (далі - КЕКВ 2240) - 400000 грн;

- за КЕКВ 2250 Видатки на відрядження (далі - КЕКВ 2250) - 1 371 450 грн;

- за КЕКВ 2272 Оплата водопостачання та водовідведення - 8 900 грн;

- за КЕКВ 2273 Оплата електроенергії - 164 000 грн.

15. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2022 року 302-р Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету ДСНС за КПКВ 1006280 виділено додаткове фінансування для утримання додаткової штатної чисельності утворених піротехнічних підрозділів та аварійно-рятувальних частин Державної служби з надзвичайних ситуацій, зокрема розподілено та профінансовано АРЗ СП в загальній сумі 820 300 грн, в тому числі за КЕКВ 2112-699 200 грн та за КЕКВ 2120 - 121 100 грн.

16. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2022 року 341-р Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету (далі - Розпорядження 341-р) за КПКВ 1006280 виділено додаткове фінансування для здійснення виплати додаткової винагороди особам рядового та начальницького складу та оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів, зокрема АРЗ СП в загальній сумі 11 045 100 грн, з яких за КЕКВ 2111 - 9 800 400 грн, за КЕКВ 2112 - 223 500 грн та КЕКВ 2120 - 1 021 200,00 грн.

17. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 03 червня 2022 року 442-р Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету (далі - Розпорядження 442-р) за КПКВ 1006280 виділено додаткове фінансування для здійснення виплати додаткової винагороди особам рядового та начальницького складу та оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів, матеріально-технічного забезпечення, зокрема АРЗ СП в сумі 25 546 239 грн, а саме:

- за КЕКВ 2111 - 5 460 850,0 грн;

- за КЕКВ 2112 - 12 101 200,0 грн;

- за КЕКВ 2120 - 2 789 800,0 грн;

- за КЕКВ 2240 - 70 000,0 грн;

- за КЕКВ 3110 - 5 124 789,0 грн.

18. Ревізією використання коштів резервного фонду в частині матеріально-технічного та іншого забезпечення встановлено, що за рахунок коштів резервного фонду проведені капітальні видатки за КЕКВ 3110 Придбання обладнання і предметів довгострокового використання на загальну суму 5 124 789,00 грн та здійснено придбання товарно-матеріальних цінностей за КЕКВ 2210 Предмети, матеріали, обладнання та інвентар на загальну суму 534 800,00 гривень.

19. Так, АРЗ СП в 2022 році здійснено капітальні видатки з придбання модулів санітарних та житлових для особового складу на загальну суму 5 697 608,11 грн, з них кошти резервного фонду 5 124 789,0 грн.

20. У ході ревізії встановлено, що на підставі наказу Про передачу матеріальних цінностей ГУ ДСНС України в Одеській області від 14 червня 2023 року НГ-174/60, АРЗ СП ГУ ДСНС України в Одеській області передає безкоштовно до ГУ ДСНС України в Одеській області матеріальні цінності, а саме: модуль для проживання особового складу (модуль житловий збірно-розбірний V3.1 6005*2435 Н-2900 в кількості 3 одиниці та модуль санітарний в кількості 1 одиниця), що підтверджено накладними від 15 червня 2023 року 420 та від 15 червня 2023 року 421 на загальну суму 1 899 202,73 грн.

21. Ревізією повноти оприбуткування та фактичного використання придбаних модулів санітарних та модулів житлових для особового складу, порушень не встановлено.

22. В ході ревізії проведена інвентаризація модулів для проживання та модулів санітарних, за результатами інвентаризації, лишків чи нестач не встановлено.

23. Разом з цим, за рахунок коштів резервного фонду проведено видатки за КЕКВ 2210 Предмети, матеріали, обладнання та інвентар на загальну суму 584 209,20 грн, з них кошти резервного фонду 534 800,00 грн. АРЗ СП придбано запасні частини для автомобільного транспорту (акумулятори та автомобільні шини). Вибірковою ревізією повноти оприбуткування за жовтень та листопад 2022 року та фактичного використання за квітень 2023 року, порушень не встановлено.

24. Ревізією використання коштів резервного фонду в частині проведення видатків на відрядження встановлено, що за рахунок коштів резервного фонду проведені видатки за КЕКВ 2250 Видатки на відрядження у 2022 році на загальну суму 1 371 450,0 гривень.

25. Ревізією дотримання вимог законодавства при використанні коштів резервного фонду, виділених з державного бюджету за Розпорядженнями 341-р та 442-р в частині оплати праці окремих працівників встановлено наступне.

26. З метою підвищення обороноздатності держави в умовах воєнного стану, з резервного фонду державного бюджету виділено ДСНС України за програмою 1006280 додаткове фінансування, яке в подальшому перерозподілялося територіальним органами ДСНС та підпорядкованим їм підрозділам.

27. Згідно з частиною першою статті 24 БК України резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету.

28. Такими видатками є видатки на виплату додаткової винагороди особам рядового і начальницького складу ДСНС, яка установлена постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року 168 Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану на період дії воєнного стану.

29. Підпунктом 1 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 01 березня 2022 року 175 Тимчасовий порядок виділення та використання коштів з резервного фонду бюджету в умовах воєнного стану установлено, що в умовах воєнного стану виділення коштів з резервного фонду бюджету здійснюється за рішенням відповідно Кабінету Міністрів України у якому визначаються головний розпорядник бюджетних коштів, якому виділяються кошти з резервного фонду бюджету; напрям використання коштів з резервного фонду бюджету; обсяг коштів, що виділяються з резервного фонду бюджету; код програмної класифікації видатків та кредитування бюджету відповідно до напряму використання коштів резервного фонду бюджету та інші умови (щодо виділення, використання, ведення обліку, звітності) у разі необхідності.

30. Так, Розпорядженнями 341-р та 442-р ДСНС за КПКВ 1006280 виділено додаткове фінансування для здійснення виплати додаткової винагороди особам рядового і начальницького складу цивільного захисту та оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів.

31. Відповідно до довідок про зміни до кошторису на 2022 рік за КПКВК 1006280 АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області збільшено бюджетні асигнування, а саме:

виділені розпорядженням 341: за КЕКВ 2111 - 9 800 400,0 грн, за КЕКВ 2112-223 500,0 грн та КЕКВ 2120 - 1 021 200,00 грн.

виділені розпорядженням 442: за КЕКВ 2111 - 5 460 850,0 грн, за КЕКВ 2112-12 101 200,0 грн та за КЕКВ 2120-2 789 800,0 грн.

32. Ревізією дотримання вимог законодавства в частині виплати додаткової винагороди особам рядового і начальницького складу АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області за травень-липень 2022 року порушень не встановлено.

33. Ревізією використання коштів резервного фонду, виділених розпорядженням 341 та 442 на оплату праці окремим категоріям працівників встановлено таке.

34. Протягом періоду з квітня по вересень 2022 року (за березень-серпень 2022 року) за рахунок коштів резервного фонду державного бюджету з метою підвищення рівня соціального захисту працівників щомісячно на підставі наказів нараховувалось та виплачувалось додаткове преміювання працівникам АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області, які фактично здійснювали свої посадові обов`язки на робочих місцях та не були залучені до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій.

35. Отже, згідно з Актом, всупереч вимогам частини першої статті 24 БК України, абз. 2 підпункту 5 пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України 341-р та абз. 2 підпункту 5 пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України 442-р коштами резервного фонду державного бюджету проведена незаконна виплата додаткової премії працівникам Загону (фінансової частини, юридичного відділу, сторожам, обслуговуючому персоналу, тощо), які безпосередньо не залучалися до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій, на суму 18 485 495,22 грн (з них за КЕКВ 2111 Заробітна плата - 15 248 905,24 грн та КЕКВ 2120 Нарахування на оплату праці - 3 236 5 89,98 грн), чим завдано втрат резервному фонду державного бюджету.

36. Окрім додаткового преміювання коштами резервного фонду, протягом 2022 року цивільним працівникам за результатами роботи виплачувалась місячна премія в межах кошторисних призначень, яка в середньому становила близько 100% нарахованої заробітної плати.

37. Рівень оплати праці неатестованих працівників у 2022 році в порівнянні з 2021 роком збільшився в середньому близько на 50%, при виконанні працівниками того ж обсягу роботи.

38. Висновок Акту ревізії такий: ревізією законності використання коштів резервного фонду державного бюджету встановлено факти незаконної виплати додаткової премії працівникам (фінансової частини, юридичного відділу, сторожам, обслуговуючому персоналу, тощо), які безпосередньо не залучалися до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій, на суму 18 485 495,22 грн, чим завдано втрат резервному фонду державного бюджету.

39. Відповідач листом від 16 лютого 2024 року 152105-14/226-2024 відповідно до пункту 43 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року 550, зі змінами (далі - Порядок 550), надав висновок на заперечення, затверджений 16 лютого 2024 року.

40. 21 лютого 2024 року листом 152104-14/265-2024 Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області надіслало АРЗ СП вимогу щодо усунення порушень законодавства, пунктом 1 якої зобов`язало: провести роботу щодо відшкодування заподіяних втрат коштів резервного фонду державного бюджету внаслідок виплати додаткової премії працівникам АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області (фінансової частини, юридичного відділу, водіям транспортних засобів, обслуговуючому персоналу, тощо), які безпосередньо не залучалися до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій, на суму 18 485 495,22 грн (з них за КЕКВ 2111 "Заробітна плата" - 15 248 905,24 грн та КЕКВ 2120 "Нарахування на оплату праці" - 3 236 589,98 грн). У разі неможливості забезпечення відшкодування, розглянути питання щодо відшкодування безпідставно відрахованих коштів з винної особи відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів щодо відшкодування порушень надати до 25 березня 2024 року та щомісяця до 25 числа надавати інформацію про стан усунення порушень до їх повного відшкодування.

41. Не погоджуючись із правомірністю Вимоги, а також дій відповідача щодо її складання АРЗ СП ГУ ДСНС звернулося до суду.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

42. Суд першої інстанції, розглядаючи справу, дійшов висновку, що пункт 1 Вимоги є протиправним та підлягає скасуванню. Зазначив, що суб`єктами, на яких поширюється дія (створюються правові наслідки) розпоряджень Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2022 року 341-р та від 03 червня 2022 року 442-р є зазначені в ньому Міністерство фінансів, Міністерство економіки, Державна казначейська служба, Міністерство внутрішніх справ та центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України. У свою чергу, АРЗ СП ГУ ДСНС не є виконавцем вказаних розпоряджень, тому і не може порушити його вимоги. Позивач не має окремої програми та рахунків резервного фонду, і не розпоряджалось такими коштами. Кошти резервного фонду були профінансовані ДСНС України через ГУ ДСНС України в Одеській області по бюджетній програмі 1006280 Забезпечення діяльності сил цивільного захисту на КЕКВ 2111 Заробітна плата . Повноваження позивача були лише в нарахуванні і виплаті суми преміювання особам, раніше погодженим з ДСНС з обсягів фінансування, які надійшли на КЕКВ 2111 Заробітна плата . Окрема звітність по надходженню і витрачанню асигнувань резервного фонду також не складалась в зв`язку із відсутністю окремої бюджетної програми резервного фонду у Головному управлінні.

43. Також суд першої інстанції вказав, що паспорт бюджетної програми 1006280 Забезпечення діяльності сил цивільного захисту на 2022 рік, затверджено наказом Міністерства внутрішніх справ України від 14 лютого 2022 року 126, згідно з яким, головним розпорядником коштів є Міністерство внутрішніх справ України. У свою чергу, відповідач, висуваючи вимогу про проведення роботи щодо відшкодування заподіяних втрат коштів, не зазначив, яким чином цю роботу можливо здійснити, а в разі неможливості відшкодування - не визначено, яка вина особа їх повинна відшкодовувати.

44. При цьому, суд першої інстанції зазначив про відсутність підстав для задоволення позовної вимоги про визнання дій відповідача при складанні пункту 1 Вимоги протиправними та незаконними, оскільки зазначені дії є складовою частиною процесу прийняття відповідачем спірної вимоги, і права позивача порушуються самою вимогою, а не діями відповідача з її складання.

45. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, дійшов висновку, що позивачем витрачалися кошти резервного фонду державного бюджету внаслідок виплати додаткової премії працівникам АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області, що не передбачено нормами чинного законодавства. Колегія суддів апеляційної інстанції наголосила, що список працівників щодо їх заохочення грошовими преміями за рахунок коштів резервного фонду формувався безпосередньо працівниками саме - АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області без врахування інформації щодо безпосередньої участі їх у гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій.

46. Також в оскаржуваному рішенні зазначено про необґрунтованість висновку суду першої інстанції стосовно відсутності чіткості Вимоги. Так, пункт 1 Вимоги, в якій чітко вказано що потрібно виконати позивачу та, при цьому, зазначено, що у разі неможливості забезпечення відшкодування, розглянути питання щодо відшкодування безпідставно відрахованих коштів з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпП. Тобто, в даному випадку позивачу необхідно провести, як мінімум, службове розслідування та встановити винних осіб, з яких в подальшому і реалізовувати стягнення завданих втрат резервному фонду державного бюджет.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

47. Касаційне провадження за скаргою позивача відкрито на підставі пункту 1, 3 частини четвертої статі 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

48. Скаржник зазначає, що апеляційним судом винесено рішення без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі 826/3350/17 та від 04 травня 2023 року у справі 160/5890/22 щодо застосування статей 1, 2, 7, 10, 15 Закону України від 26 січня 1993 року 2939-ХІІ Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (далі - Закон 2939-ХІІ).

49. На думку скаржника, судом апеляційної інстанції не було надано належної правової оцінки змісту Вимоги як індивідуально-правовому акту. Спірна вимога як індивідуально-правовий акт, в силу закону, обов`язковий до виконання підконтрольною установою, однак, винесена з порушенням вимог законодавства щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Спірну вимогу неможливо виконати без порушення вимог законодавства України, зокрема, правових підстав для виконання такого рішення немає. Тобто, з одного боку, існує висновок Держаудитслужби, який в обов`язковому порядку необхідно виконати, а з іншого - правові підстави для такого виконання відсутні. Оскаржувана вимога порушує принцип пропорційності, який передбачає дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване відповідне рішення.

50. В обґрунтування пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України заявник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування абзацу 3 підпункту 5 пункту 1 розпоряджень Кабінету Міністрів України Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету від 13 травня 2022 року 341-р та від 03 червня 2022 року 442-р.

51. У скарзі наголошено, що абзацом 2 частини четвертої статті 20 БК України чітко визначено, що відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень.

Розпорядженнями Кабінету Міністрів України 341-р, 442-р визначено, що головним розпорядником є Міністерство внутрішніх справ, а відповідальним виконавцем бюджетних програм є Державна служба України з надзвичайних ситуацій. Отже, саме ДСНС забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів, в тому числі виділених за рахунок коштів резервного фонду державного бюджету. У свою чергу, АРЗ СП не є розпорядником коштів, визначених Розпорядженнями Кабінету Міністрів України 341-р, 442-р, а є лише отримувачем коштів від відповідного виконавця бюджетної програми.

52. Також, на думку представника позивача, суд апеляційної інстанції неправильно застосував: частину четверту статті 20, пункти 7, 9 частини п`ятої статті 22, частини першої статті 24 БК України.

53. Управління подало відзив на касаційну скаргу позивача, в якому просило оскаржуване судове рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення. У відзиві наголошено, що оскаржуваний пункт Вимоги містить способи його виконання із посиланням на статті 130-136 КЗпП.

54. У відзиві також зазначено, що список працівників щодо їх заохочення грошовими преміями за рахунок коштів резервного фонду сформовано безпосередньо працівниками позивача всупереч вимогам розпоряджень КМ України 341-р та 442-р та листів ГУ ДСНС України в Одеській області Про заохочення працівників без врахування безпосередньої участі працівників у гасінні пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних роботах, знешкодженні вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій. Фактично ДСНС України та ГУ ДСНС в Одеській області не володіли інформацією стосовно того, чи залучались працівники вільного найму позивача до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій.

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

55. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.

56. Спірні правовідносини виникли щодо прийняття Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області Вимоги за результатом проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Аварійно-рятувального загону спеціального призначення ГУ ДСНС в Одеській області. Позивач оскаржує пункт 1 Вимоги та дії відповідача щодо складення вказаного пункту.

57. Суд першої інстанції дійшов висновку про законність дій Управління, проте вказав на незаконність пункту 1 Вимоги та наявність підстав для його скасування.

58. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, зазначив про законність і дій Управління, і оскарженого пункту Вимоги.

59. Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

60. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

61. Головні завдання, функції та правові основи діяльності органів державного фінансового контролю визначено Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26 січня 1993 року 2939-XII, Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року 43 (далі - Положення 43) та Бюджетним кодексом України.

62. Згідно з частиною першою статті 2 Закону 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у підконтрольних установах, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

63. Процедуру проведення ревізій та реалізації їх результатів визначено статтею 11 Закону 2939-XII та Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року 550 (далі - Порядок 550).

64. Підпунктом 3 пункту 4 Положення 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

65. Згідно з пунктом 7 Положення 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

66. Пунктом 2 Порядку 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

67. Приписами частин першої, п`ятої статті 9 Закону України від 16 липня 1999 року 996-XIV Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні обумовлено, що підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи. Для контролю та впорядкування оброблення даних на підставі первинних документів можуть складатися зведені облікові документи.

Господарські операції повинні бути відображені в облікових регістрах у тому звітному періоді, в якому вони були здійснені.

68. За приписами частини першої статті 4 Закону 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

69. Відповідно до з пунктів 7 та 10 статті 10 Закону 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

70. У частині другій статті 15 Закону 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

71. Згідно з пунктом 50 Порядку 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

72. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

73. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

74. Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

75. За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом .

76. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

77. Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

78. У постанові від 08 травня 2018 року у справі 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

79. Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

80. Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

81. У справі, що розглядається, за результатами проведеної ревізії окремих питань фінансово-господарської аварійно-рятувального загону спеціального призначення Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області за період з 01 січня 2021 року по 30 вересня 2023 року, та, як наслідок, вимогу щодо усунення виявлених порушень від 21 лютого 2024 року 152104-14/265-2024. Зокрема, під час ревізії виявлено проведення позивачем незаконної виплата додаткової премії працівникам Загону (фінансової частини, юридичного відділу, сторожам, обслуговуючому персоналу, тощо), які безпосередньо не залучалися до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій, на суму 18 485 495,22 грн (з них за КЕКВ 2111 Заробітна плата - 15 248 905,24 грн та КЕКВ 2120 Нарахування на оплату праці - 3 236 5 89,98 грн). Вказані дії були вчинені всупереч вимогам частини першої статті 24 БК України, абз. 2 підпункту 5 пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України 341-р та абз. 2 підпункту 5 пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України 442-р. Вказані виплати були здійснені за рахунок коштів резервного фонду державного бюджету, чим завдано втрат резервному фонду державного бюджету.

82 Водночас предметом касаційного розгляду є пункт 1 Вимоги, який полягає у проведенні роботи щодо відшкодування заподіяних втрат коштів резервного фонду державного бюджету внаслідок виплати додаткової премії працівникам ГУ ДСНС в Одеській області (фінансової частини, юридичного відділу, водіям транспортних засобів, обслуговуючому персоналу, тощо), які безпосередньо не залучалися до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій, на суму 18 485 495,22 грн (з них за КЕКВ 2111 Заробітна плата - 15 248 905,24 грн та КЕКВ 2120 Нарахування на оплату праці - 3 236 589,98 грн); у разі неможливості забезпечення відшкодування, розглянути питання щодо відшкодування безпідставно відрахованих коштів з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України.

82. Відповідно до статті 24 БК України резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету. Порядок використання коштів з резервного фонду бюджету визначається Кабінетом Міністрів України.

83. Такими видатками є видатки на виплату додаткової винагороди особам рядового і начальницького складу ДСНС, яка установлена постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року 168 Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану на період дії воєнного стану.

84. Абзацом 1 частини другої статті 24 БК України встановлено, що рішення про виділення коштів з резервного фонду бюджету приймаються відповідно Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами місцевого самоврядування.

85. Порядок виділення та використання коштів з резервного фонду бюджету в умовах воєнного стану у період з 02 березня 2022 року по 07 січня 2023 року регламентовано постановою Кабінету Міністрів України від 01 березня 2022 року 175 (далі - Постанова 175).

86. Підпунктом 1 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 01 березня 2022 року 175 Тимчасовий порядок виділення та використання коштів з резервного фонду бюджету в умовах воєнного стану установлено, що в умовах воєнного стану виділення коштів з резервного фонду бюджету здійснюється за рішенням відповідно Кабінету Міністрів України, у якому визначаються:

головний розпорядник бюджетних коштів, якому виділяються кошти з резервного фонду бюджету;

напрям використання коштів з резервного фонду бюджету;

обсяг коштів, що виділяються з резервного фонду бюджету;

код програмної класифікації видатків та кредитування бюджету відповідно до напряму використання коштів резервного фонду бюджету та інші умови (щодо виділення, використання, ведення обліку, звітності) у разі необхідності.

87. Структура кодування програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету для бюджетних програм, видатки або кредитування за якими здійснюються за рахунок резервного фонду, для яких п`ятим знаком визначається цифра 7, може не застосовуватися.

88. Так, розпорядженнями Кабінету Міністрів України 341-р та 442-р ДСНС за КПКВ 1006280 виділено додаткове фінансування для здійснення виплати додаткової винагороди особам рядового і начальницького складу цивільного захисту та оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів.

89. Згідно з абзацом 2 підпункту 5 пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2022 року 341-р Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету Державній службі з надзвичайних ситуацій за програмою 1006280 Забезпечення діяльності сил цивільного захисту виділено 1293908,4 тис грн, з них 1173908,4 тис грн для здійснення виплати додаткової винагороди особам рядового і начальницького складу цивільного захисту та оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів; 120000.00 тис грн для виплати одноразової грошової допомоги у зв`язку із загибеллю (смертю) осіб рядового і начальницького складу цивільного захисту.

90. Відповідно до абзацу 2 підпункту 5 пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 03 червня 2022 року 442-р Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету Державній службі з надзвичайних ситуацій за програмою 1006280 Забезпечення діяльності сил цивільного захисту виділено 2483073,5 тис грн, з них 2208531,5 тис грн для здійснення виплати додаткової винагороди та грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу цивільного захисту, а також оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів; 274542,00 тис грн для матеріально-технічного забезпечення.

91. Аналізуючи приписи статті 24 БК України, абзацу 2 підпункту 5 пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2022 року 341-р Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету та абзацу 2 підпункту 5 пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 03 червня 2022 року 442-р Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету у зіставленні з обставинами цієї справи, варто вказати на таке.

92. Резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету.

93. У період перевірки порядок використання коштів з резервного фонду визначався Постановою 175.

94. Отже, напрями використання коштів з резервного фонду Державного бюджету України визначались у відповідному рішенні Кабінету Міністрів України.

95. Так, згідно з абзацом 2 підпункту 5 пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2022 року 341-р Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету Державній службі з надзвичайних ситуацій за програмою 1006280 Забезпечення діяльності сил цивільного захисту виділено 1293908,4 тис грн, з них 1173908,4 тис грн для здійснення виплати додаткової винагороди особам рядового і начальницького складу цивільного захисту та оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів; 120000.00 тис грн для виплати одноразової грошової допомоги у зв`язку із загибеллю (смертю) осіб рядового і начальницького складу цивільного захисту.

96. Відповідно до абзацу 2 підпункту 5 пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 03 червня 2022 року 442-р Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету Державній службі з надзвичайних ситуацій за програмою 1006280 Забезпечення діяльності сил цивільного захисту виділено 2483073,5 тис грн, з них 2208531,5 тис грн для здійснення виплати додаткової винагороди та грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу цивільного захисту, а також оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів; 274542,00 тис грн для матеріально-технічного забезпечення.

97. Наведене свідчить, що одним з напрямів використання коштів з резервного фонду Державного бюджету України розпорядженнями Кабінету Міністрів України 341-р та 442-р за бюджетною програмою 1006280 Забезпечення діяльності сил цивільного захисту визначено здійснення оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів.

98. Отже, оплата праці за рахунок коштів з резервного фонду Державного бюджету України відповідно до вказаних розпоряджень Кабінету Міністрів України могла бути проведена працівникам, оплата праці яких здійснюється за бюджетною програмою 1006280 Забезпечення діяльності сил цивільного захисту , за умови, що ці працівники:

1) працювали у період, за який здійснюється виплата заробітної плати, в районах ведення бойових дій;

2) вони залучались до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів.

99. Таким чином, кошти виділялися для здійснення виплати додаткової винагороди та грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу цивільного захисту, а також оплати праці окремим категоріям працівників, які в районах ведення бойових дій безпосередньо залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів та для матеріально-технічного забезпечення.

100. При цьому Кодексом цивільного захисту України визначено, що аварійно-рятувальні та інші невідкладні роботи - роботи, спрямовані на пошук, рятування і захист населення, уникнення руйнувань і матеріальних збитків, локалізацію зони впливу небезпечних чинників, ліквідацію чинників, що унеможливлюють проведення таких робіт або загрожують життю рятувальників . Будь-які інші види робіт, які відносяться до аварійно- рятувальних та інших невідкладних робіт Кодексом цивільного захисту України не визначені.

101. Наказом Міністерства фінансів України від 14 грудня 2001 року 574 затверджено Інструкцію про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі.

102. Головним розпорядником бюджетної програми 1006280 у 2021-2022 роках визначено Міністерство внутрішніх справ України. Відповідальний виконавець визначається головним розпорядником за погодженням з Мінфіном.

103. Відповідальним виконавцем бюджетної програми 1006280 у 2021-2022 роках визначено Державну службу України з надзвичайних ситуацій. ДСНС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

104. Згідно з Методичними рекомендаціями щодо виплати додаткової винагороди особам рядового і начальницького складу у період дії воєнного стану (надіслані Головному управлінню ДСНС України листом від 22 березня 2022 року 021-01-одппу) додаткова винагорода виплачується тим особам, які забезпечують здійснення заходів з національної безпеки та оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових лій у період здійснення зазначених заходів (далі - заходи). Також пунктом 8 Методичних рекомендацій зазначено: такими, що забезпечують здійснення заходів, вважаються особи, які беруть участь в гасінні пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних роботах, знешкодженні вибухонебезпечних предметів, відновлювальних роботах, доставці гуманітарних вантажів, проведенні евакуації населення з окупованих населених пунктів/територій (у тому числі супроводженні евакуаційних колон зеленими коридорами), життєзабезпеченні постраждалого населення (підвозі продуктів харчування, питної та технічної води, функціонуванні пунктів обігріву та пунктів життєзабезпечення), забезпеченні аварійним електроживленням об`єктів соціальної сфери та критичної інфраструктури (далі аварійно-рятувальні заходи), перебуваючи при цьому безпосередньо в районах ведення бойових дій.

105. Аналогічні правові висновки сформовані Верховним судом у постанові від 07 січня 2026 року (справа 440/16512/23). Варто зауважити, що вказані висновки сформовані після відкриття касаційного провадження у цій справі, тому у Верховного Суду відсутній обов`язок формувати правовий висновок щодо застосування абз. 3 підпункту 5 пункту 1 розпоряджень КМ України від 13 травня 2022 року 341-р, від 03 червня 2022 року 442-р, оскільки саме це було однією із підстав для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається.

106. Відповідно до наданих для ревізії документів судами попередніх інстанцій встановлено, що протягом періоду з квітня по вересень 2022 року (за березень - серпень 2022 року) за рахунок коштів резервного фонду державного бюджету з метою підвищення рівня соціального захисту працівників щомісячно на підставі наказів нараховувалось та виплачувалось додаткове преміювання працівникам АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області, які фактично здійснювали свої посадові обов`язки на робочих місцях та не були залучені до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій.

107. Отже, в результаті зазначеного, всупереч вимогам частини першої статті 24 БК України, абз.2 підпункту 5 пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України 341-р та абз.2 підпункту 5 пункту 1 розпорядження КМУ 442-р коштами резервного фонду державного бюджету проведена незаконна виплата додаткової премії працівникам Загону (фінансової частини, юридичного відділу, сторожам, обслуговуючому персоналу, тощо), які безпосередньо не залучалися до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій, на суму 18 485 495,22 грн (з них за КЕКВ 2111 Заробітна плата - 15 248 905,24 грн та КЕКВ 2120 Нарахування на оплату праці - 3 236 589,98 грн), чим завдано втрат резервному фонду державного бюджету.

108. Вказані порушення встановлено шляхом опрацювання інформації журналу виїздів підрозділів, співставленням даних рапортів з наказами на додаткове преміювання.

109. Операції з виплати додаткової премії відображені в меморіальному ордері 2 за квітень-вересень 2022 року по Дт рахунку 6514 Розрахунки з працівниками за безготівковими перерахуваннями на рахунки з вкладів у банках (перерахування заробітної плати на карткові рахунки)та Кт рахунку 2313 Реєстраційні рахунки .

110. Із пояснень Держаудитслужби вбачається, що з метою підтвердження участі працівників у заходах щодо гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій надано письмовий запит начальнику Загону Середюку Г.В. щодо надання документів (рапортів, наказів, витяги з журналу служби і т.д.), які підтверджують участь працівників, яким за рахунок коштів, отриманих згідно розпоряджень Кабінету Міністрів України від 13 травня 2022 року за 341-р та від 03 червня 2022 року за 442-р, виплачувалась додаткова премія за участь у вищезазначених заходах у районах, де ведуться бойові дії.

111. На вказаний запит було надано інформацію, що безпосередньо залучалися до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт лише 11 таких працівників, а саме: ОСОБА_1 (2 дні), ОСОБА_2 (2 дні), ОСОБА_3 (1 день), ОСОБА_4 (1 день), ОСОБА_5 (1 день), ОСОБА_6 (2 дні) ОСОБА_7 (1 день), ОСОБА_8 (1 день), ОСОБА_9 (1 день), ОСОБА_10 (1 день) та ОСОБА_11 (1 день). Будь-які інші працівники вільного найму АРЗ СГІ не залучалися до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів протягом зазначеного періоду.

112. Варто наголосити, що спірною ревізією дотримання вимог законодавства в частині виплати додаткової винагороди особам рядового і начальницького складу АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області за травень-липень 2022 року порушень не встановлено.

113. На наданий в ході ревізії запит на надання пояснення відповідальна особа начальник відділення економіки і фінансів ОСОБА_12 пояснила, що додаткове преміювання виплачувалося з метою підвищення рівня соціального захисту окремих категорій працівників, на підставі наказів начальника, які були видані на підставі поіменних та помісячних дозволів з ДСНС України із зазначеними сумами.

114. Також судом апеляційної інстанції встановлено, що окрім додаткового преміювання коштами резервного фонду, протягом 2022 року цивільним працівникам за результатами роботи виплачувалась місячна премія в межах кошторисних призначень, яка в середньому становила близько 100% нарахованої заробітної плати. Рівень оплати праці неатестованих працівників у 2022 році в порівнянні з 2021 роком збільшився в середньому близько на 50%, при виконанні працівниками того ж обсягу роботи.

115. Отже, Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що ревізією законності використання коштів резервного фонду державного бюджету встановлено факти незаконної виплати додаткової премії працівникам (фінансової частини, юридичного відділу, сторожам, обслуговуючому персоналу, тощо), які безпосередньо не залучалися до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій, на суму 18 485 495,22 грн, чим завдано втрат резервному фонду державного бюджету.

116. Щодо наявності у позивача повноважень виключно щодо нарахування та виплати спірного преміювання, Верховний Суд зазначає таке.

117. Дійсно, повноваження Загону полягали саме в нарахуванні і виплаті суми преміювання особам, раніше погодженим з ДСНС з обсягів фінансування, які надійшли на КЕКВ 2111 Заробітна плата . Окрема звітність по надходженню і витрачанню асигнувань резервного фонду позивачем не складалась в зв`язку із відсутністю окремої бюджетної програми резервного фонду в Управлінні.

118. Однак, листами ДСНС України від 30 березня 2022 року 01-3197/201, від 04 травня 2022 року 356-01-вих., від 06 червня 2022 року 01-1384/201, від 05 серпня 2022 року 01-5120/201 та від 14 вересня 2022 року 01-7483/201 було запропоновано територіальним органам, підрозділам центрального підпорядкування, зокрема надати пропозиції щодо додаткового преміювання працівників. Джерела фінансування для виплати додаткового преміювання в цих листах ДСНС України не визначені. Тому зазначені листи ДСНС України не можуть слугувати підставою для виплат додаткового преміювання.

119. Листами від 13 квітня 2022 року 02-154/13, від 23 червня 2022 року 02-256/13 та від 20 липня 2022 року 02-303/13 ГУ ДСНС України в Одеській області не заперечує стосовно заохочення грошовими преміями працівників головного управління та його підрозділів у розмірі що не перевищує сум зазначених у додатках. При цьому, зобов`язано розмір одноразової винагороди визначити пропорційно дням участі у діях та заходах, в залежності від обсягу виконуваних робіт.

120. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що список працівників щодо їх заохочення грошовими преміями за рахунок коштів резервного фонду формувався безпосередньо працівниками саме - АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області без врахування інформації щодо безпосередньої участі їх у гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, знешкодження вибухонебезпечних предметів в районах ведення бойових дій.

121. Таким чином, саме Загін надавав інформацію щодо працівників, які мали право на отримання додаткового преміювання, і саме внаслідок наданої позивачем інформації було завдавано втрат резервному бюджету, які встановлені під час спірної ревізії. А тому Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що позивачем витрачалися кошти резервного фонду державного бюджету внаслідок виплати додаткової премії працівникам АРЗ СП ГУ ДСНС в Одеській області, що не передбачено нормами чинного законодавства.

122. Щодо відсутності чіткості стосовно способу виконання Вимоги, Верховний Суд зазначає таке.

123. З пункту 1 Вимоги вбачається, що чітко алгоритм дій для позивача, при цьому, також зазначено, що у разі неможливості забезпечення відшкодування, необхідно розглянути питання щодо відшкодування безпідставно відрахованих коштів з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України. Отже, в даному випадку Загону необхідно провести, як мінімум, службове розслідування та встановити винних осіб, з яких в подальшому і реалізовувати стягнення завданих втрат резервному фонду державного бюджет.

124. Аналогічний висновок сформовано Верховним Судом у постанові від 05 листопада 2025 року (справа 420/28471/23).

125. Таким чином, Верховний Суд погоджується із висновками суду апеляційної інстанції щодо законності дій Управління стосовно прийняття пункту 1 Вимоги та законності вказаного пункту.

126. Доводи скаржника щодо необхідності застосування до спірних правовідносин правові висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 08 травня 2018 року у справі 826/3350/17, від 04 травня 2023 року у справі 160/5890/22 є необґрунтованими.

127. Суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, хоча і не зазначив про застосування правового висновку Верховного Суду, викладеного у справі 826/3350/17, однак його застосував. Висновок, сформований у справі 160/5890/22, не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, оскільки у вказаній справі правовідносини виникли щодо здійснення Держаудитслужбою моніторингу процедури закупівлі, що не є релевантним до спірних правовідносин.

128. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

129. Переглянувши оскаржуване судове рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Верховний Суд уважає, що висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими і такими, що відповідають нормам процесуального права, підстави для скасування чи зміни судового рішення відсутні.

130. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Аварійно-рятувального загону спеціального призначення Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2025 року у справі 420/8643/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не підлягає оскарженню.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

Л.О. Єресько

В.Е. Мацедонська,

Судді Верховного Суду