Постанова по делу № 240/2236/23

Times New Roman CYR; Roboto Condensed Light; Calibri; Tahoma;

; ; ;

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 травня 2024 року

м. Київ

справа 240/2236/23

адміністративне провадження К/990/28657/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого суді Берназюка Я.О.,

суддів: Стародуба О.П. та Шарапи В.М.,

при секретарі судового засідання Кірієнко Н.Є.,

за участю:

представника відповідача Леончук К.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу 240/2236/23

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області

про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2023 року (ухвалене суддею-доповідачем Поповою О.Г.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Шидловського В.Б., суддів: Курка О. П. Боровицького О. А.)

У С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 , скаржник) звернулася до адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - Управління, відповідач) про визнання протиправною бездіяльність Управління та зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити їй щомісячну грошову доплату в розмірі двох мінімальних заробітних плат, встановленої статтею 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року 796-ХІІ (далі - Закон 796-ХІІ), з 20 липня 2022 року.

2. В обґрунтування позову зазначає, що є непрацюючим пенсіонером, проживає в м. Коростень, яке віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, та перебуває на обліку у відповідача. У зв`язку із прийняттям Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року 6-р/2018, відповідач, на думку позивача, повинен був нараховувати та виплачувати їй доплату (підвищення) до пенсії як непрацюючому пенсіонеру відповідно до статті 39 Закону 796-ХІІ, однак таке підвищення не виплачується.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2023 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2023 року, адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправною відмову Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".

Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про нарахування та виплату підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території зони радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону 796-XII.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

4. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач статусу учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС чи потерпілого від Чорнобильської катастрофи не має, а тому попри те, що остання хоча і є непрацюючим пенсіонером та проживає на території радіоактивного забруднення, однак не належить до категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, права на отримання компенсації у вигляді підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону 796-ХІІ, не має. Суди попередніх інстанцій також вказали, що відмовляючи у нарахуванні та виплаті позивачу підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру на підставі статті 39 Закону 796-ХІІ, відповідач не здійснив повного аналізу обставин, з`ясування яких є необхідним і важливим при розгляді вказаного питання, обмежившись наданням відповіді, яка фактично носить формальний характер, а тому належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача, враховуючи наведені у постанові висновки.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, позивач звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанцій та змінити рішення суду першої інстанції і викласти пункт 3 резолютивної частини вказаного рішення у наступній редакції: зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити ОСОБА_1 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону 796-ХІІ, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).

6. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 39 Закону 796-XII, у зв`язку із чим дійшли протиправних висновків про визначення прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який встановлено на 01 січня календарного року, розрахунковою величиною, що підлягає застосуванню під час реалізації положень статті 39 Закону 796-ХІІ.

7. Скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанції не врахували при ухваленні оскаржуваних судових рішень висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у справі 240/4937/18 (Пз/9901/55/18), про те, що відповідно до рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року 6-р/2018 та статті 39 Закону 796-ХІІ із 17 липня 2018 року особа має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як установлено статтею 39 Закону 796-ХІІ.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

8. Касаційна скарга надійшла до суду 18 серпня 2023 року.

9. Ухвалою Верховного Суду від 07 вересня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі 240/2236/23, витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.

10. Ухвалою Верховного Суду від 17 квітня 2024 року закінчено підготовчі дії у справі 240/2236/23 та призначено її до розгляду у судовому засіданні колегією у складі трьох суддів на 30 квітня 2024 року о 14 годині 30 хвилин.

11. Під час розгляду цієї справи в касаційному порядку учасники справи клопотань не заявляли.

Позиція інших учасників справи

12. 14 травня 2024 року від позивача надійшли пояснення, в яких ОСОБА_1 зазначила, що з 26 серпня 2011 року проживає в місті Коростень. Вказує, що це місто віднесено до територій радіоактивного забруднення, а тому вона як непрацюючий пенсіонер, що тут проживає, має право на отримання щомісячної доплати до пенсії, яка передбачена статтею 39 Закону 796-ХІІ.

13. 14 травня та 23 травня 2024 року від Управління надійшли відзив та додаткові пояснення у справі, де відповідач наголошує на тому, що у позивача права на отримання щомісячної доплати до пенсії, яка передбачена статтею 39 Закону 796-ХІІ, немає. Вказане відповідач мотивує висновком, викладеним у постанові Верховного Суду від 25 квітня 2024 року у справі 240/21598/22, та відсутністю у ОСОБА_1 посвідчення, яке підтверджує статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи.

Крім того, у відзиві Управління вказує на наявність великої кількості фактів зловживань особами правом на отримання зазначеного підвищення. Зазначає, що про такі факти свідчать відомості про масову перереєстрацію осіб із територій, проживання на яких не надає права на отримання доплат, до відповідних зон безумовного та гарантованого відселення і про масові звільнення для отримання статусу непрацюючого та, відповідно, як наслідок, набуття права на отримання зазначеної доплати до пенсії. Згідно наведених відповідачем даних у 2020 році до Управління звернулася 31 особа із заявами про переведення виплати пенсії за новим місцем проживання на території радіоактивного забруднення, з них по Ємільчинському району - 4 особи, Лугинському - 2 особи, Народицькому - 7 осіб, Овруцькому - 5 осіб, м. Коростень та Коростенському району - 13 осіб. У 2021 році - 313 осіб, з них по Ємільчинському району - 17 осіб, Лугинському - 13 осіб, Народицькому - 67 осіб, Овруцькому - 47 осіб, Олевському - 27 осіб, м. Коростень та Коростенському району - 142 особи. У 2022 році - 1183 особи, з них по Ємільчинському району - 55 осіб, Лугинському - 103 особи, Народицькому - 280 осіб, Овруцькому - 226 осіб, Олевському - 172 особи, м. Коростень та Коростенському району - 347 осіб. У 2023 році - 1361 особа, з них по Ємільчинському району - 69 осіб, Лугинському - 120 осіб, Народицькому - 239 осіб, Овруцькому - 265 осіб, Олевському - 258 осіб, м. Коростень та Коростенському району - 410 особи. Вищезазначене за твердженням Управління призвело до нарахування значних бюджетних видатків для забезпечення виконання рішень судів у зазначеній категорії спорів. Так, згідно з інформацією про нараховані суми на виконання рішень судів відповідно до статті 39 Закону 796-ХІІ, у Житомирській області суми нарахування становлять: з 01 січня 2020 року - 31 грудня 2020 року - 174,8 млн. грн; з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2021 року - 682,5 млн. грн; з 01 січня 2022 року по 31 грудня 2022 року - 5927,1 млн. грн.; з 01 січня 2023 року по 31 грудня 2023 року - 4587,8 млн грн., за три місяці 2024 року - 1224,6 млн грн.

Відповідач у відзиві також зазначає, що в органах державної виконавчої служби на примусовому виконанні знаходиться 38,3 тис. виконавчих документів з цієї категорія справ. Однак бюджетні видатки на ці виплати не фінансуються у необхідному розмірі, що порушує конституційні вимоги про обов`язковість судових рішень.

З огляду на вищезазначене, Управління просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивач проживає у м. Коростень Житомирської області. Даний населений пункт, відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 1991 року 106 (далі - Перелік 106), віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.

15. Судами попередніх інстанцій також встановлено, що позивач з 06 листопада 2002 року перебуває на обліку в Управлінні та отримує пенсію за віком.

16. При цьому згідно індивідуальних відомостей про застраховану особу (форма ОК-5) позивач також має статус непрацюючого пенсіонера.

17. На своє звернення до відповідача щодо виплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, позивачка отримала відповідь про те, що частина друга статті 39 Закону 796-ХІІ не передбачає та не дає їй права на нарахування та виплату підвищення до пенсії.

18. Вважаючи таку бездіяльність протиправною, позивачка звернулася до суду з вказаним позовом за захистом своїх порушених соціальних прав.

Позиція Верховного Суду

19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

20. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

21. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

22. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

23. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

24. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2023 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.

25. У статті 1 та частині першій статті 2 Конституції України встановлено, що Україна проголошена суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, суверенітет якої поширюється на всю її територію.

26. Відповідно до частини другої статті 3 Основного Закону України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

27. В Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; зокрема, закони приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (стаття 8, частина друга статті 19 Основного Закону України).

28. Статтею 16 Конституції України передбачено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.

29. Положеннями статті 46 Конституції України передбачено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

30. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

31. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

32. У справі, яка розглядається, предметом спору є дії відповідача, що полягають у відмові у здійсненні нарахування та виплати підвищення до пенсії позивачу як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення) у розмірі, визначеному статтею 39 Закону 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, у зв`язку з відсутністю, на думку відповідача, законодавчих та фактичних підстав для цього.

33. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову ОСОБА_1 , вважаючи відповідь Управління на заяву позивача формальною, виходили з того, що необхідною умовою для отримання доплати, передбаченої статтею 39 Закону 796-ХІІ, є наявність у особи статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи, що підтверджується відповідним посвідченням. Тому, враховуючи відсутність у ОСОБА_1 відповідного посвідчення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав, що позивач не має права на отримання підвищення до пенсії.

34. Звертаючись до Суду із касаційною скаргою, позивач заперечує обов`язкову наявність посвідчення потерпілого від Чорнобильської катастрофи та, посилаючись на положення статті 39 Закону 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, вказує, що вона має право на отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, що проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення), у розмірі двох мінімальних заробітних плат.

35. Таким чином, враховуючи висновки судів попередніх інстанцій, доводи касаційної скарги і аргументи, наведені відповідачем у відзиві та поясненнях, Верховний Суд під час касаційного перегляду справи повинен встановити:

- яку редакцію статті 39 Закону 796-ХІІ необхідно застосовувати у спірних правовідносинах;

- яка розрахункова величина підлягає застосуванню під час реалізації положень статті 39 Закону 796-ХІІ;

- чи має право непрацюючий пенсіонер, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, на доплату, передбачену положеннями статті 39 Закону 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року), у разі якщо останній не має посвідчення, що підтверджує статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи.

Щодо редакції статті 39 Закону 796-ХІІ, яка підлягає застосовуванню у спірних правовідносинах, Суд вказує таке.

36. Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення визначає Закон 796-XII.

37. Відповідно до частини першої статті 39 Закону 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року) громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:

- у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;

- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;

- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.

38. Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати (частина друга цієї статті).

39. 01 січня 2015 року набрав чинності Закон 76-VIII, підпунктом 7 пункту 4 розділу І якого виключено у Законі 796-XII статті 31, 37, 39, 45.

40. У подальшому Законом України від 04 лютого 2016 року 987-VIII Про внесення зміни до Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (далі - Закон 987-VIII; згідно з розділом II Прикінцеві положення Закону 987-VIII він набрав чинності з 01 січня 2016 року) включено до Закону 796-XII статтю 39 такого змісту:

Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження

Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України .

41. Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року 6-р/2018 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності), зокрема, підпункту 7 пункту 4 розділу I Закону 76-VIII визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону 76-VІІІ як такі, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

42. Крім того, Конституційний Суд України указав, що обмеження чи скасування Законом 76-VIII пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом 796-ХІІ, фактично є відмовою держави від її зобов`язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов`язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Отже, Закон 76-VIII у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом 796-ХІІ, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

43. При цьому у вказаному Рішенні Конституційного Суду України встановлено порядок його виконання щодо застосування статей 53 і 60 Закону 796-ХІІ у редакціях, чинних до внесення змін Законом 76-VIII. Водночас застережень щодо порядку застосування статті 39 Закону 796-ХІІ вказане Рішення не містить.

44. Таким чином, колегія суддів доходить висновку, шо вказаним Рішенням Конституційного Суду України відновлено дію статті 39 Закону 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року), яка із 17 липня 2018 року є чинною.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд, зокрема у постановах від 24 квітня 2024 року у справі 240/18881/22, від 25 квітня 2024 року у справі 240/12545/22, від 03 травня 2024 року у справі 240/22317/22 та від 07 травня 2024 року у справі 240/44186/21,.

45. Суд також зазначає, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі 240/4937/18 зробила висновок щодо співвідношення норм статті 39 Закону 796-XII (у редакції, дія якої відновлена відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року 6-р/2018) та статті 39 (у редакції Закону 987-VIII) з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року 6-р/2018.

46. Так, у цій постанові Велика Палата Верховного Суду зазначила, що з 17 липня 2018 року відновлено дію редакція статті 39 Закону 796-ХІІ (яка була чинною до 01 січня 2015 року) і ця редакція за своїм змістом та правовим регулюванням передбачає доплати значно більшим категоріям осіб, ніж це передбачено у редакції Закону 987-VIII, і відновлює соціальні виплати тим особам, право на доплати яким не передбачено із включенням статті 39 Законом 987-VIII. Відновлення дії попередньої редакції нормативно-правового акта - статті 39 Закону 796-ХІІ до внесення змін Законом 76-VIII спричиняє колізію правозастосування з огляду на чинність із 01 січня 2016 року статті 39 Закону 796-ХІІ у редакції Закону 987-VIII. І ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (статті 3, 8 Конституції України та статті 6 КАС України) у частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можливостями для збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав. При цьому Суд також дійшов висновку, що з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року 6-р/2018 відновлено право позивача на отримання підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі статті 39 Закону 796-ХІІ.

47. При цьому Великою Палатою Верховного Суду не здійснено відступ від цієї позиції з огляду на положення частини п`ятої статті 61 Закону України Про правотворчу діяльність від 24 серпня 2023 року 3354-IX (далі - закон 3354-IX) (набрав чинності 20 вересня 2023 року та буде введений в дію в дію через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України Про введення воєнного стану в Україні від 24 лютого 2022 року 64/2022), згідно з якою визнання нормативно-правового акта або окремого його структурного елемента таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), або таким, що втратив чинність, не відновлює дію нормативно-правового акта або його окремого структурного елемента, що діяв до набрання чинності нормативно-правовим актом або окремим його структурним елементом, що визнаний таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), або таким, що втратив чинність.

48. З огляду на це, колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги про те, що до спірних правовідносин підлягає застосуванню стаття 39 Закону 796-ХІІ, у редакції до 01 січня 2015 року, яка передбачає виплату уповноваженими органами доплати до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях безумовного (обов`язкового) відселення або у зоні гарантованого добровільного відселення, або у зоні посиленого радіоекологічного контролю.

Стосовно розрахунковою величини, яка підлягає застосуванню під час реалізації положень статті 39 Закону 796-ХІІ (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року), колегія суддів зазначає наступне.

49. Згідно із частиною першою статті 7 КАС суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

50. Юридична сила закону як основного джерела права, його місце в системі нормативно-правових актів закріплені в Конституції України.

51. Конституційний Суд України в Рішенні від 03 жовтня 1997 року 4/зп у справі 18/183-97 за конституційним зверненням щодо офіційного тлумачення частини п`ятої статті 94 та статті 160 Конституції України (справа про набрання чинності Конституцією України) визначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

52. З урахуванням дії темпоральних правил (принцип дії закону в часі) у разі колізії нормативних актів одного рівня юридичної ієрархії (суперечність один одному двох або більше чинних нормативних актів, прийнятих стосовно одного й того самого питання) застосовується акт, виданий пізніше, як у разі, коли про скасування попереднього акта (його приписів) прямо зазначено в новому нормативному акті, так і у разі, коли таких застережень немає.

53. 06 грудня 2016 року був прийнятий Закон 1774-VIII, що набрав чинності 01 січня 2017 року.

54. Пунктом 3 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону 1774-VIII установлено, що мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат, крім розрахунку щорічного обсягу фінансування статутної діяльності політичних партій (зі змінами, внесеними згідно із Законом від 19 грудня 2019 року 410-IX).

55. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня календарного року, починаючи з 01 січня 2017 року (зі змінами, внесеними згідно із Законом від 15 травня 2018 року 2415-VIII).

56. Згідно з пунктом 9 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону 1774-VIII до приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом вони застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

57. Як свідчить зміст Закону 1774-VIII, ним була змінена розрахункова величина з мінімальної заробітної плати на прожитковий мінімум, яка стала застосовуватися для обчислення всіх виплат, де раніше застосовувалася як розрахункова величина мінімальна заробітна плата, а також для обчислення інших платежів та санкцій, та внесені такі зміни до низки законів України, зокрема, але не виключно, в Земельний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кримінальний процесуальний кодекс України, Закон України Про військовий обов`язок і військову службу , Закон України Про підвищення престижності шахтарської праці , Закон України Про Державний земельний кадастр , Закон України Про судовий збір , Закон України Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус , Закон України Про судоустрій і статус суддів .

58. Відповідно до наведених вище положень Закону 1774-VIII законодавець, по-перше, заборонив застосовувати для визначення розмірів посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат як розрахункову величину мінімальну заробітну плату; по-друге, чітко передбачив, що для визначення таких виплат застосовується розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установлений на 1 січня відповідного календарного року.

59. Законом 1774-VIII зміни такого змісту в статтю 39 Закону 796-ХІІ (в редакції, яка діяла до 01 січня 2015 року) внесені не були, оскільки цю статтю в зазначеній редакції на дату прийняття Закону 1774-VIII було виключено Законом 76-VIII (що було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року 6-р/2018).

60. Колегією суддів встановлено, що Велика Палата Верховного Суду вже розглядала спір з подібними правовідносинами з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.

61. Вирішуючи у справі 240/19227/21 виключну правову проблему стосовно того, чи може прожитковий мінімум застосовуватись як розрахункова величина для визначення розміру підвищення (доплати) до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яку визначено статтею 39 Закону 796-ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, до інших виплат, розмір яких визначається без застосовування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини, відповідно до пункту 3 розділу II Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 06 грудня 2016 року 1774-VIII Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (далі - Закон 1774-VIII), наявністю якої було обумовлено необхідність передачі Касаційним адміністративним судом цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, остання у постанові від 04 квітня 2024 року вказала, що за загальним правилом закони та інші нормативно-правові акти (їхні окремі приписи) мають пряму дію в часі, тобто регулюють (1) відносини, що виникли після набрання ними чинності, а також (2) відносини, які виникли до набрання ними чинності та продовжують існувати на час набрання чинності. У другому випадку такі акти (приписи) поширюються на ці відносини з моменту набрання чинності, а не з моменту виникнення відповідних відносин (акти (приписи), які поширюють дію на момент виникнення відносин, що мав місце до набрання ними чинності, мають зворотну дію). В окремих випадках орган правотворчості вказівкою у перехідних положеннях нового нормативно-правового акта може зберегти праворегулятивний вплив скасованого (зміненого) нормативно-правового акта (відповідних його приписів) на певні суспільні відносини, які продовжують тривати після набрання чинності новим актом (переживаюча / ультраактивна дія).

62. Аналогічний підхід застосований у постановах Великої Палати Верховного Суду від 08 вересня 2021 року у справі 9901/315/20, від 03 листопада 2021 року у справі 9901/378/20.

63. З огляду на це, з набранням чинності Законом 1774-VIII, мінімальна заробітна плата не застосовується як розрахункова величина, зокрема, для обрахунку підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яке у таких осіб виникло на підставі статті 39 Закону 796-ХІІ (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року). Закон 1774-VIII прийнятий у часі пізніше від Закону 796-ХІІ, а тому повинна застосовуватися визначена ним розрахункова величина - прожитковий мінімум для працездатних осіб.

64. Велика Палата Верховного Суду також наголосила, що такий висновок не суперечить положенням статті 71 Закону 796-ХІІ, згідно з якими дія положень цього Закону не може призупинятися іншими законами, крім законів про внесення змін до цього Закону, оскільки положення пункту 3 розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону 1774-VІІІ визначають нову розрахункову величину, яка підлягає застосуванню під час реалізації положень, зокрема статті 39 Закону 796-ХІІ, тобто правовий наслідок призупинення дії правової норми при цьому не настає.

65. При цьому зауважила, що Конституційний Суд України неодноразово викладав правову позицію щодо розуміння положень частини третьої статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності. Зокрема, у пункті 5.2 Рішення від 22 вересня 2005 року 5-рп/2005 Конституційний Суд України вказав на те, що скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними ознаками поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена.

66. Підсумовуючи, Велика Палата Верховного Суду вказала, що норма пункту 3 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону 1774-VIIІ (в частині інших виплат, щодо яких не застосовується мінімальна заробітна плата як розрахункова величина) поширюється на підвищення (доплату) до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, а відтак розмір підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам на підставі статті 39 Закону 796-ХІІ (у редакції, яка діяла до 01 січня 2015 року) встановлюється із застосуванням як розрахункової величини прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 1 січня відповідного календарного року, а не мінімальної заробітної плати.

67. Колегія суддів не вбачає наявності підстав для відступу від вказаного висновку Великої Палати Верховного Суду, а тому вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги в цій частині і відхиляє їх.

68. Аналогічного висновку щодо застосування прожиткового мінімуму як розрахункової величини для визначення розміру підвищення (доплати) до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яку визначено статтею 39 Закону 796-ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, дійшов Верховний Суд, зокрема у постановах від 24 квітня 2024 року у справі 240/14563/22, від 24 квітня 2024 року у справі 240/20557/22, від 25 квітня 2024 року у справі 240/30187/22 та від 07 травня 2024 року у справі 240/10860/22.

Стосовно наявності у непрацюючого пенсіонера, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, права на доплату, передбачену положеннями статті 39 Закону 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року), за відсутності посвідчення, що підтверджує статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи.

69. Суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, виходили з того, що лише посвідчення Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та Потерпілий від Чорнобильської катастрофи є документами, що підтверджують статус громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та надають право користування пільгами, встановленими Законом 796-ХІІ.

70. З приводу таких висновків колегія суддів вказує таке.

71. За приписами частини першої статті 1 Закону 796-ХІІ, вказаний Закон спрямований на захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та розв`язання пов`язаних з нею проблем медичного і соціального характеру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території; громадян, які постраждали внаслідок інших ядерних аварій та випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та розв`язання пов`язаних з цим проблем медичного і соціального характеру.

72. Відповідно до положень статті 65 Закону 796-ХІІ учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілим від Чорнобильської катастрофи видаються посвідчення, виготовлені за зразками, затвердженими Кабінетом Міністрів України.

Посвідчення "Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС" та "Потерпілий від Чорнобильської катастрофи" є документами, що підтверджують статус громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та надають право користування пільгами, встановленими цим Законом.

Видача посвідчень провадиться спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями за поданням районних державних адміністрацій.

Порядок видачі посвідчень встановлюється Кабінетом Міністрів України.

73. Постановою КМУ Деякі питання видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та іншим категоріям громадян від 11 липня 2018 року 551 затверджено Порядок видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та іншим категоріям громадян (далі - Порядок 551).

74. Відповідно до пункту 2 Порядку 551, посвідчення є документом, що підтверджує статус осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, брали участь у ліквідації інших ядерних аварій, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та проведенні на них регламентних робіт, громадян, які постраждали від радіоактивного опромінення внаслідок будь-якої аварії, порушення правил експлуатації обладнання з радіоактивною речовиною, порушення правил зберігання і захоронення радіоактивних речовин, що сталося не з вини потерпілих, дружин (чоловіків) померлих громадян з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (потерпілих), смерть яких пов`язана з Чорнобильською катастрофою або з участю у ліквідації інших ядерних аварій, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та проведенні на них регламентних робіт, а також опікунам дітей (на час опікунства) померлих громадян, смерть яких пов`язана з Чорнобильською катастрофою, і надає право користуватися пільгами та компенсаціями, встановленими Законом 796-ХІІ та іншими актами законодавства.

75. Крім того, положеннями пункту 11 вказаного Порядку також визначено осіб, яким видаються відповідне посвідчення, серед яких, зокрема: особи, які постійно проживали на територіях зон безумовного (обов`язкового) та гарантованого добровільного відселення на день аварії або які станом на 1 січня 1993 року прожили в зоні безумовного (обов`язкового) відселення не менше двох років, а на території зони гарантованого добровільного відселення - не менше трьох років та відселені або самостійно переселилися з цих територій; особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються у зонах безумовного (обов`язкового) та гарантованого добровільного відселення за умови, що вони станом на 1 січня 1993 року прожили або відпрацювали чи постійно навчалися в зоні безумовного (обов`язкового) відселення не менше двох років, а в зоні гарантованого добровільного відселення.

76. Вказані вище норми свідчать про те, що пільги, установлені Законом 796-ХІІ, стосуються осіб, яким відповідно до вимог Порядку 551 встановлено статус постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи, що підтверджується посвідченням відповідного виду і категорії.

77. У відповідності до преамбули Закону 796-XII, його положеннями, окрім іншого, створено єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них.

72. При цьому відновлена відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року 6-р/2018 стаття 39 Закону 796-ХІІ, належить до розділу VII Закону 796-ХІІ, який визначає особливості регулювання праці громадян, які працюють на територіях радіоактивного забруднення і встановлює, серед іншого, право на нарахування та виплату підвищення до пенсії непрацюючому пенсіонеру , який проживає на території радіоактивного забруднення .

73. Аналізуючи вказане, колегія суддів зазначає, що розділ VII Закону України 796-ХІІ встановлює наявність пільг у осіб, які проживають та(або) здійснюють трудову діяльність на територіях радіоактивного забруднення. Тому при застосуванні вказаної норми визначальним передусім є місце проживання особи, яка звертається за призначенням підвищення до пенсії та наявність у неї статусу непрацюючого пенсіонера.

74. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 06 листопада 2002 року перебуває на обліку в Управлінні та отримує пенсію за віком , при цьому, згідно індивідуальних відомостей про застраховану особу (форма ОК-5) має статус непрацюючого пенсіонера .

75. Крім того, на підставі наданих позивачем документів, судами також встановлено, що позивач з 26 серпня 2011 року проживає у місті Коростень Житомирської області, яке відповідно до Переліку 106 віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.

76. Таким чином, з вищенаведеного можна дійти висновку про наявність у позивача підстав для отримання підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону 796-ХІІ (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року) для непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, установленим на 1 січня відповідного календарного року.

77. Щодо посилання Управління у відзиві на позицію, висловлену Верховним Судом у постанові від 25 квітня 2024 року у справі 240/21598/22, Суд вказує таке.

78. Верховний Суд у справі 240/21598/22 наголосив, що при вирішенні питання про наявність у особи права на нарахування та виплату підвищення до пенсії, передбаченого положеннями статті 39 Закону 796-XII, необхідно з`ясувати і перевірити, чи позивач є непрацюючим пенсіонером та чим це підтверджується, встановити, де проживає позивач, з якого періоду, чи відноситься його місто проживання до населеного пункту, віднесеного до зони радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, згідно Порядку 106, чи виплачувалась позивачу підвищення до пенсії до 01 січня 2015 року, та чи є позивач особою, постраждалою внаслідок Чорнобильської катастрофи відповідно до Закону 796-XII.

79. Тому, з огляду на те, що у справі 240/2236/23, рішення у якій оскаржуються, суди попередніх інстанцій встановили, що ОСОБА_1 з 06 листопада 2002 року отримує пенсію за віком і згідно індивідуальних відомостей про застраховану особу (форма ОК-5) має статус непрацюючого пенсіонера , а також з`ясували, що вона з 26 серпня 2011 року проживає у місті Коростень Житомирської області, яке відповідно до Переліку 106 віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, тобто перевірили наявність основних умов для визначення наявності у позивача права на отримання доплати, передбаченої статтею 39 Закону 796-ХІІ, Суд вказує на необґрунтованість посилання Управління на неврахування судами попередніх інстанцій позиції Верховного Суду у справі 240/21598/22 і відхиляє його.

80. При цьому у контексті спірного питання, Суд вважає за необхідне зазначити, що не може бути єдиною причиною для відмови уповноваженим органом у виплаті вказаної доплати відсутність у особи посвідчення, що підтверджує статус постраждалого від внаслідок Чорнобильської катастрофи, за умови наявності у особи підтвердженого статусу непрацюючого пенсіонера, встановленого судами, на підставі належних доказів (копія паспорта особи з відміткою про зареєстроване місце проживання чи відповідна довідка органу місцевого самоврядування, тощо) місця проживання непрацюючого пенсіонера, яке має бути віднесено до зони радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, згідно Порядку 106; періоду проживання особи у вказаному населеному пункті, а також інших обставин, які вказують на добросовісність поведінки особи з метою реалізації нею права на отримання підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону 796-ХІІ (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року).

81. Отже, враховуючи вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду вважає, що є правові підстави для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і задоволення позову ОСОБА_1 в частині визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання відповідача здійснити з 20 липня 2022 року нарахування та виплату підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року 796-ХІІ, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року.

82. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статі 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

83. Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

84. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

85. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі підлягають скасуванню, а касаційна скарга -частковому задоволенню.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2023 року скасувати.

Прийняти нове рішення.

Позов ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо ненарахування та невиплати з 20 липня 2022 року підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року 796-ХІІ.

Зобов`язати відповідача здійснити з 20 липня 2022 року нарахування та виплату підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року 796-ХІІ, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: О.П. Стародуб

В.М. Шарапа