Постанова у справі № 826/16348/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 жовтня 2019 року

м. Київ

справа 826/16348/18

адміністративне провадження К/9901/19574/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу 826/16348/18

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної архівної служби України про скасування дисциплінарного стягнення,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва (суддя І. В. Смолій) від 05 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (склад колегії суддів: О. В. Епель, О. В. Карпушова, Н. М. Літвінова) від 19 червня 2019 року,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної архівної служби України (далі - відповідач, ДАСУ), в якому, з урахуванням уточнень позовної заяви, просила визнати протиправним та скасувати наказ від 20 серпня 2018 року к1-168 Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 .

2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що відповідачем протиправно винесено спірний наказ без встановлення всіх фактичних обставин справи, а тому оскаржуваний наказ є протиправним та підлягає скасуванню.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 12 липня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2019 року та направити справу до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.

5. Ухвалою Верховного Суду від 18 липня 2019 року відкрито касаційне провадження у цій справі; установлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу.

6. 31 липня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

7. 07 жовтня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшло клопотання, в якому висловлено прохання позивача про терміновий розгляд адміністративної справи 826/16348/18 та рішення суду направити позивачу.

8. Ухвалою Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 04 травня 2017 року позивач працювала на посаді начальника відділу управління персоналом на підставі наказу Укрдержархіву к/1-128.

10. Пунктами 2.2.42, 2.2.43, п. 3.2.1, п. 3.2.5 Положення про Відділ управління персоналом Державної архівної служби України, затвердженого Головою Укрдержархіву 13 квітня 2017 року (далі-Положення) передбачено, що відділ управління персоналом забезпечує організацію проведення спеціальної перевірки щодо осіб, які претендують на зайняття вакантних посад відповідно до Закону України Про запобігання корупції та забезпечення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України Про очищення влади , готує довідку про її результат.

Начальник відділу управління персоналом забезпечує виконання покладених на відділ завдань та функції, а також координує та контролює діяльність працівників відділу.

11. З 01 листопада 2017 року по 30 листопада 2017 року Національним агентством з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), було проведено перевірку дотримання Державною архівною службою України вимог Закону України Про запобігання корупції та за її результатами складено припис про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень ДАСУ від 28 грудня 2017 року 1538.

12. На підставі наказу ДАСУ від 12 січня 2018 року к/1-5 Про проведення службового розслідування проведено службове розслідування з метою з`ясування обставин, викладених у вказаному приписі НАЗК.

13. Виявлені порушення доведені до відома Голови ДАСУ 13 лютого 2018 року.

14. 19 лютого 2018 року позивачем надано заперечення щодо висновків, викладених в акті службового розслідування.

15. За результатами зазначеного службового розслідування та на підставі наказу ДАСУ від 23 лютого 2018 року 13 Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ДАСУ відкрито дисциплінарне провадження стосовно начальника відділу управління персоналом ДАСУ ОСОБА_1 .

16. У ході службового розслідування та дисциплінарного провадження, зокрема встановлено:

1) 17 травня 2017 року наказом ДАСУ к/1-147 ОСОБА_2 було на посаду завідувача сектору організації виставкової діяльності та зв`язків з громадськістю управління міжнародного співробітництва та документального забезпечення як таку, що успішно пройшла конкурсний відбір.

Заява про надання згоди стосовно проведення спеціальної перевірки відповідно до статті 56 Закону України Про запобігання корупції ОСОБА_2 подана 08 червня 2018 року, тобто після призначення на посаду, чим порушено вимоги частини третьої статті 56 Закону України Про запобігання корупції .

Запити про проведення спеціальної перевірки направлені до відповідних державних органів, до компетенції яких належить проведення спеціальної перевірки відомостей були надіслані 08 червня 2018 року.

Позивачем не забезпечено проведення спеціальної перевірки ОСОБА_2 та виправлення недоліків і зауважень, зазначених у приписі НАЗК, до 08 червня 2018 року.

2) 27 червня 2017 року ОСОБА_3 призначено на посаду головного спеціаліста з мобілізаційної роботи наказом Укрдержархіву к/1-166.

Юрисдикція даної посади поширюється на всю територію України та належить до посади з підвищеним рівнем корупційних ризиків. Призначення на таку посаду ОСОБА_3 можливо після проведення спеціальної перевірки.

В матеріалах дисциплінарного провадження знаходяться запити на здійснення перевірки та відповіді на них.

В той же час, комісією встановлено, що довідка про результати спеціальної перевірки ОСОБА_1 сформована без наявності відомостей із Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України Про очищення влади , чим порушено вимоги п. 14 Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року 171, а також ч.ч. 2, 3 ст. 58 Закону України Про запобігання корупції .

З приводу вказаних фактів у позивача було відібрано відповідні пояснення, в яких зазначила, що довідка про результати спеціальної перевірки була сформовано на підставі отриманих відповідей на запити та отримання витягу з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України Про очищення влади з офіційного веб-сайту Міністерства юстиції України.

При цьому витяг з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України Про очищення влади Укрдержархівом отримано 25 липня 2017 року та відповідно до резолюції Голови Укрдержархіву передано на виконання ОСОБА_1 Тобто, довідку про результати спеціальної перевірки щодо ОСОБА_3 складено 27 червня 2017 року без отримання інформації Міністерства юстиції України (його територіального органу).

17. На підставі системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки наданих пояснень та доказів, всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин дисциплінарної справи в їх сукупності стосовно ОСОБА_1 - начальника відділу управління персоналом Державної архівної служби України, комісія дійшла висновку про вчинення нею дисциплінарного проступку, а саме: неналежного виконання обов`язків керівника (посадових обов`язків), передбаченого частиною п`ятою статті 65 Закону України Про державну службу .

18. Дисциплінарна комісія запропонувала суб`єкту призначення Голові ДАСУ притягнути позивача до дисциплінарної відповідальності шляхом застосування до неї дисциплінарного стягнення у вигляді догани відповідно частини третьої статті 66 Закону України Про державну службу .

19. 20 серпня 2018 року Головою ДАСУ видано наказ к1-168 Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 , яким позивачу оголошено догану.

20. Вважаючи наказ Голови ДАСУ к1-168 Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 незаконним та необґрунтованим, позивач звернулась до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що відповідачем було дотримано законодавчо визначену процедуру притягнення позивача, як державного службовця, до дисциплінарної відповідальності, і що позивачем дійсно вчинено дисциплінарний проступок, за який на неї накладено дисциплінарне стягнення.

22. Крім цього, апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про дотримання строку притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та ініціювання службового розслідування, оскільки 28 грудня 2017 року НАЗК надано ДАСУ рішення 1538 Про внесення припису (примусу) про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону , 13 лютого 2018 року виявленні порушення доведені до відома Голови ДАСУ, 23 лютого 2018 року видано наказ про ініціювання дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1 , що свідчить про те, що строк притягнення до дисциплінарної відповідальності спливає 23 серпня 2018 року; наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності видано 20 серпня 2018 року.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

23. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

24. Доводи касаційної скарги є аналогічними обґрунтування її адміністративного позову та апеляційної скарги, зокрема звертає увагу на те, що з моменту обізнаності керівника державної служби про вчинення дисциплінарного проступку до моменту винесення наказу минуло більше шести місяців та минуло понад рік з дати призначення на посади державної служби ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , тобто відповідно до ч. 3 ст. 65, ч. 5 ст. 74 Закону України про державну службу ОСОБА_1 не може бути притягнута до дисциплінарної відповідальності..

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.

26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

28. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій; далі - КАС України) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

29. Статтею 6 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

30. Частинами першою та другою статті 9 Закону України Про державну службу від 10 грудня 2015 року 889-VIII (далі - Закон 889-VIII), передбачено, що державний службовець під час виконання посадових обов`язків діє у межах повноважень, визначених законом, і підпорядковується своєму безпосередньому керівнику або особі, яка виконує його обов`язки. Державний службовець зобов`язаний виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень, крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті.

31. Відповідно до частини першої статті 64 Закону 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

32. Згідно з частиною першою статті 65 зазначеного Закону, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

33. Відповідно до пункту 5 частини другої статті 65 Закону України Про державну службу передбачено, що дисциплінарним проступком є невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

34. Частиною першою статті 66 вказаного Закону передбачено, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

35. Відповідно до статті 68 Закону 889-VIIІ дисциплінарні провадження ініціюється суб`єктом призначення (ч. 1), а на державних службовців, які займають посади державної служби категорій Б і В дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються): зауваження - суб`єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії (п. 2 ч. 2).

36. Згідно зі статтею 69 Закону 889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (ч. 1); дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій Б і В , утворює керівник державної служби у кожному державному органі (ч. 2); до складу дисциплінарної комісії включаються державні службовці державного органу, представники виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців, а в разі відсутності профспілкової організації - представники державних службовців, обрані на загальних зборах (конференції) державних службовців державного органу, а також можуть включатися представники громадських об`єднань, які мають досвід роботи у сфері державного управління, державної служби або за юридичним фахом (ч. 3); склад дисциплінарної комісії у державному органі затверджується наказом (розпорядженням) керівника державної служби, при цьому до складу дисциплінарної комісії у державному органі включаються в однаковій кількості: представники керівника державної служби, визначені ним одноосібно із числа державних службовців цього державного органу; представники виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців, а в разі відсутності профспілкової організації - представники державних службовців, обрані на загальних зборах (конференції) державних службовців державного органу (ч. 4).

37. Згідно з частиною третьою статті 66 зазначеного Закону у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5 та 12 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.

38. Відповідно до частини третьої статті 65 Закону 889-VIII, державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення.

39. Згідно із частиною п`ятою статті 74 Закону 889-VIII, дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення.

40. При цьому, частиною другої статті 74 Закону 889-VIII передбачено, що дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.

41. Відповідно до частин першої та дев`ятої статті 71 Закону 889-VIII, з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування. За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.

42. Відповідно до частини першої статті 75 Закону 889-VIII перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення. Відмова надати пояснення не перешкоджає здійсненню дисциплінарного провадження та накладенню на державного службовця дисциплінарного стягнення.

43. Отже, з наведених положень Закону 889-VIII убачається, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень, державний службовець може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності з накладенням суб`єктом призначення або керівником державної служби на такого державного службовця дисциплінарного стягнення у виді догани.

44. При цьому, за змістом частини третьої статті 65 та частини п`ятої статті 74 Закону 889-VIII законодавець передбачив два строкових обмеження. Одне з них полягає в тому, що дисциплінарне стягнення не може застосовуватися, якщо минув один рік після вчинення відповідного дисциплінарного проступку. Друге строкове обмеження полягає в тому, що дисциплінарне стягнення не може бути застосоване пізніше шести місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку (не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці).

45. Отже, при виявленні факту вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, суб`єкт призначення, приймаючи рішення про накладення дисциплінарного стягнення, має діяти в межах наведених граничних строків.

46. Суд також вважає за необхідне зазначити, що перебіг шестимісячного строку про вчинення дисциплінарного проступку державним службовцем починає відлік з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку державним службовцем.

47. З огляду на зазначене та як вбачається з матеріалів справи, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо початку перебігу строку для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

48. Так, початком перебігу строку для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності суди першої та апеляційної інстанцій визначили дату ініціювання дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1 - 23 лютого 2018 року. Водночас, суди зазначили, що про виявлені порушення доведені до відома Голови ДАСУ 13 лютого 2018 року, як вбачається з акта службового розслідування. При цьому, зазначений акт в матеріалах адміністративної справи взагалі відсутній. Тому, суди надали відповідну оцінку документу, відсутнього в матеріалах справи в якості доказу.

49. Отже, відсутність в матеріалах справи названого документа в повному обсязі свідчить, що судами обох інстанцій були проігноровані вимоги закону щодо обґрунтованості рішення, яке повинно ухвалюватись судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

50. Також, суди попередніх інстанцій в порушення принципу офіційного з`ясування обставин справи, як одного із складових принципу верховенства права не надали обґрунтовану оцінку доводам позивача, які викладені ним у позовній заяві та апеляційній скарзі, в тому числі щодо порушення річного строку притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, після призначення на посади державної служби ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , тобто після вчинення проступку.

51. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що виявлені неточності та суперечливі обставини мають бути досконало досліджені, задля можливості винесення у даній справі законного рішення, у зв`язку із чим справа має бути надіслана до суду першої інстанції на новий розгляд.

52. З урахуванням наведеного, справу необхідно направити на новий розгляд, де вказаним обставинам слід надати правового значення.

53. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

54. Отже, Суд приходить до висновку, що суди попередніх інстанції допустили порушення норм процесуального права, не встановили фактичні обставини, що мають значення для справи, що є підставою для задоволення касаційної скарги та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2019 року у справі 826/16348/18 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов