Постанова у справі № 9901/120/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2019 року

м. Київ

Справа 9901/120/19

Провадження 11-647заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.,

розглянула в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 травня 2019 року (судді Желтобрюх І. Л., Бевзенко В. М., Данилевич Н. А., Стрелець Т. Г., Шарапа В. М.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії та

ВСТАНОВИЛА:

1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду із позов, у якому просила визнати, що ВРП діяла протиправно і не вирішила питання про відкриття або відмову у відкритті дисциплінарної справи стосовно судді Берегівського районного суду Закарпатської області ОСОБА_2 за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 від 29 червня 2018 року; зобов`язати ВРП вирішити питання про відкриття або відмову у відкритті дисциплінарної справи стосовно цього судді за її ( ОСОБА_1 ) дисциплінарною скаргою від 29 червня 2018 року.

Обґрунтовуючи позов, позивачка покликалася на те, що у червні 2018 року вона звернулась до ВРП із дисциплінарною скаргою щодо дисциплінарного проступку судді ОСОБА_2 , однак відповідач й досі, за спливом більш ніж семи місяців, не вирішив питання про відкриття або відмову у відкритті дисциплінарної справи, що порушує права та законні очікування позивача. На її переконання, оскільки дисциплінарна справа щодо судді має бути розглянута протягом дев`яноста днів з дня її відкриття, то й сам термін здійснення попередньої перевірки дисциплінарної скарги не повинен перевищувати дев`яноста днів, інакше такий строк не може вважатися розумним у контексті вимог чинного законодавства. Крім того, стверджує, що допущена Радою бездіяльність щодо невирішення питання про відкриття або про відмову у відкритті дисциплінарної справи за скаргою позивача дискредитує ВРП як орган державної влади та суддівського самоврядування, підриває її авторитет та ставить під сумнів її здатність формувати доброчесний та високопрофесійний корпус суддів. У контексті формулювання вимог позовної заяви позивач зауважує, що зобов`язання Ради вирішити питання щодо поданої нею дисциплінарної скарги не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження відповідача, оскільки правовий (судовий) захист має бути насамперед ефективним, натомість винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав заявника, не відповідає нормам міжнародного права.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 16 травня 2019 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

Не заперечуючи необхідність дотримання розумного строку при здійсненні попередньої перевірки дисциплінарних скарг, а також правомірні очікування скаржників щодо вирішення поданих ними заяв у кінцевому результаті, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що відповідач довів наявність об`єктивних обставин, які мали безпосередній вплив на швидкість і терміни опрацювання членом ВРП матеріалів, що надходять до нього на розгляд, адже надмірно високе навантаження на члена ВРП безумовно створює реальні перешкоди у вжитті заходів щодо оперативного розгляду заяв чи скарг у розумні строки.

Безпідставного, невиправданого затягування, невжиття необхідних заходів щодо розгляду дисциплінарної скарги ОСОБА_1 з боку відповідача, суд у цій справі не встановив, а отже правових підстав для задоволення позову немає.

3. ОСОБА_1 не погодилася із рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 травня 2019 року і подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його й ухвалити нове судове рішення - про задоволення позовних вимог.

Позивачка, зокрема, покликається на вибірковість вирішення питання черговості розгляду Радою поданих до неї скарг.

З огляду на положення статті 49 Закону України від 21 грудня 2016 року

1798-VIII Про Вищу раду правосуддя (далі - Закон 1798-VIII) щодо загального строку розгляду дисциплінарної справи щодо судді, який розпочинається з дня відкриття відповідної справи та не може перевищувати сто двадцять днів, ОСОБА_1 вважає, що розумний строк здійснення попередньої перевірки скарги щодо дисциплінарного проступку судді не має перевищувати строк розгляду дисциплінарної справи щодо судді.

Указує, що ВРП, вчиняючи бездіяльність через тривале зволікання з розглядом дисциплінарної скарги щодо судді ОСОБА_2 , порушила право позивачки на звернення зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарною скаргою), передбачене частиною першою статті 107 Закону України від 2 червня 2016 року 1402-VIII Про судоустрій і статус суддів (далі - Закон 1402-VIII ).

Вважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо обрання позивачкою неналежного способу захисту порушеного права, оскільки у цьому випадку належним відповідачем є ВРП, адже скарга ще не передана на розгляд відповідної Дисциплінарної палати, а зобов`язання ВРП відкрити дисциплінарну справу щодо судді ОСОБА_2. не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження відповідача, які не є обмеженими, а спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

4. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 08 серпня 2019 року відкрила апеляційне провадження у зазначеній справі, а ухвалою від 29 серпня 2019 року - призначила її до розгляду.

5. У відзиві на апеляційну скаргу ВРП просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Зазначає про передчасність та необґрунтованість доводів позивачки про бездіяльність Ради щодо невирішення останньою питання про відкриття або відмову у відкритті дисциплінарної справи стосовно судді ОСОБА_2.

6. Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали справи і дійшла висновку про таке.

Суд установив, що 29 червня 2018 року ОСОБА_1 надіслала на адресу ВРП скаргу щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарну скаргу), у якій повідомила про вчинення суддею Берегівського районного суду Закарпатської області ОСОБА_2 дисциплінарного проступку, а саме: під час розгляду цивільної справи 297/716/18 (в порядку окремого провадження) суддя умисно порушив права і свободи позивача, що призвело до істотних негативних наслідків. У зв`язку з викладеним ОСОБА_1 просила притягнути суддю ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності.

Згідно з листом Секретаріату ВРП від 19 листопада 2018 року Б-4189/1-44053/0/9-18, наданого на запит позивачки щодо стану та результатів розгляду поданої нею дисциплінарної скарги, остання зареєстрована у ВРП 11 липня 2018 року за вх. Ю-4189/0/7-18 і автоматизованою системою розподілена члену Ради ОСОБА_8 . Наразі скарга перебуває на попередньому вивченні та перевірці у члена ВРП, до відома якого доведено зміст запиту позивачки. Позивачці було роз`яснено, що тривалість розгляду звернень (скарг, заяв) у ВРП зумовлена низкою об`єктивних причин, зокрема надходженням до Ради значної кількості документів.

Оскільки питання щодо відкриття або відмови у відкритті дисциплінарної справи за скаргою ОСОБА_1 й досі не вирішене, остання звернулася до суду з цим позовом.

7. Надаючи оцінку доводам учасників справи, Велика Палата Верховного Суду виходить із такого.

Пункт 3 частини першої статті 131 Конституції України визначає, що в Україні діє ВРП, яка розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора.

Порядок дисциплінарного провадження щодо судді врегульовано Законом 1402?VIII, зокрема, згідно з частиною першою статті 107 цього Закону право на звернення зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарною скаргою) має будь-яка особа.

Дисциплінарне провадження розпочинається за скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарна скарга), поданою відповідно до Закону 1402-VIII, або за ініціативою Дисциплінарної палати чи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у випадках, визначених законом.

За нормами статті 42 Закону 1798-VIII дисциплінарне провадження включає: 1) попереднє вивчення та перевірку дисциплінарної скарги; 2) відкриття дисциплінарної справи; 3) розгляд дисциплінарної скарги та ухвалення рішення про притягнення або відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.

Дисциплінарне провадження здійснюється у розумний строк. Строки здійснення дисциплінарного провадження визначаються цим Законом та регламентом ВРП.

Згідно з частиною першою статті 43 Закону 1798-VIII член Дисциплінарної палати, визначений для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (доповідач):

1) вивчає дисциплінарну скаргу і перевіряє її відповідність вимогам закону та наявність підстав для залишення без розгляду дисциплінарної скарги чи відмови у відкритті дисциплінарної справи;

2) за наявності підстав, визначених пунктами 1-5 частини першої статті 44 цього Закону, - повертає дисциплінарну скаргу скаржнику;

3) за наявності підстав, визначених пунктом 6 частини першої чи частиною другою статті 44 цього Закону, - передає скаргу на розгляд Дисциплінарної палати для ухвалення рішення щодо залишення без розгляду та повернення її скаржнику або відкриття дисциплінарної справи;

4) за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - збирає у разі необхідності інформацію, документи, інші матеріали для перевірки викладених у скарзі обставин та складає вмотивований висновок з пропозицією про відкриття чи відмову у відкритті дисциплінарної справи.

Частиною другою статті 43 Закону 1798-VIII передбачено, що висновок доповідача разом із дисциплінарною скаргою та зібраними у процесі попередньої перевірки матеріалами передається на розгляд Дисциплінарної палати.

Відповідно до частини першої статті 46 Закону 1798-VIII Дисциплінарна палата розглядає висновок доповідача та додані до нього матеріали без виклику судді та особи, яка подала дисциплінарну скаргу, та за результатами такого розгляду ухвалює рішення про відкриття або відмову у відкритті дисциплінарної справи.

Згідно з частиною четвертою статті 46 Закону 1798-VIII копія рішення про відкриття або відмову у відкритті дисциплінарної справи не пізніш як через три дні з дня його ухвалення надсилається судді, щодо якого подано дисциплінарну скаргу, та особі, яка подала дисциплінарну скаргу.

Частиною тринадцятою статті 49 Закону 1798-VIII визначено, що дисциплінарна палата розглядає дисциплінарну справу протягом дев`яноста днів з дня її відкриття. Цей строк може бути продовжений Дисциплінарною палатою не більше ніж на тридцять днів у виключних випадках, у разі потреби додаткової перевірки обставин та/або матеріалів дисциплінарної справи.

Рішенням ВРП від 24 січня 2017 року 52/0/15-17 затверджено Регламент ВРП, який регулює процедурні питання здійснення нею повноважень, порядок підготовки, розгляду та прийняття ВРП, її Дисциплінарними палатами та іншими органами рішень.

Згідно з пунктом 12.3 Регламенту ВРП (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) попередня перевірка дисциплінарної скарги здійснюється доповідачем у розумний строк.

Поняття строку міститься у частині першій статті 251 Цивільного кодексу України (далі - ЦК). Відповідно до цієї норми строком є певний період у часі, зі спливом якого пов`язана дія чи подія, яка має юридичне значення.

Строк визначається роками, місяцями, тижнями, днями або годинами. Перебіг строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок (частина перша статті 252, стаття 253 ЦК).

Визначення початку строку має практичне значення, оскільки від цього залежить як правильність обчислення строку, так і встановлення факту його закінчення, що обумовлює ті чи інші юридичні наслідки, які настають у зв`язку із цим.

Характерною рисою строків, визначених законом, є неможливість їх зміни за волевиявленням учасника або учасників правовідносин, за винятком випадків, безпосередньо визначених законом.

Тому, вирішуючи питання, чи своєчасно вчинена певна дії, або ж чи має місце бездіяльність, визначальним є дотримання суб`єктом владних повноважень темпоральних рамок, передбачених у нормативно-правовому акті, без невиправданого для конкретної ситуації зволікання.

Днем бездіяльності, у свою чергу, є останній день встановленого законом строку, в який мало бути вчинено дію або прийнято рішення. Визнанню бездіяльності протиправною передує встановлення обов`язку виконання суб`єктом владних повноважень певних дій (прийняття рішення) у визначений законом строк.

Проаналізувавши норми Закону 1798-VIII та Регламенту ВРП, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла правильного висновку, що станом на час виникнення спірних правовідносин чинне законодавство не містило положень, які б визначали конкретні строки здійснення членом Дисциплінарної палати ВРП попередньої перевірки дисциплінарної скарги, переданої йому на розгляд. Закон лише визначає термін розгляду дисциплінарної справи, який обчислюється з моменту її відкриття, і до якого не входить стадія попереднього розгляду скарги.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 квітня 2018 року (справа 11?138заі18) висловила позицію, згідно з якою протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк .

Так, Регламент ВРП визначає, що попередня перевірка дисциплінарної скарги здійснюється доповідачем у розумний строк, однак зміст цього терміну у спеціальному законодавстві не розкрито.

Визначення поняття розумний строк міститься у статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), відповідно до якої під цим терміном мається на увазі найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах.

Необхідність дотримання розумного строку при вирішенні судових справ згадується й у статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року.

Для встановлення розумності строку розгляду конкретної справи Європейський суд з прав людини (до прикладу, рішення від 27 червня 2000 року у справі Фрідлендер проти Франції ) виробив у своїй практиці кілька критеріїв, а саме: складність справи; поведінка скаржника; поведінка судових та інших державних органів; важливість предмета розгляду для заявника. Суд у своїй практиці неодноразово відзначав, що такий критерій є суб`єктивним і має трактуватись у кожному випадку, залежно він певних обставин.

Таким чином, розумність строку повинна оцінюватись через призму наведених вище критеріїв на предмет можливості розгляду справи протягом більш або менш тривалого строку. Відтак навіть значна тривалість розгляду справи може бути визнана розумною, з урахуванням певних індивідуальних обставин. Тут слід приділити особливу увагу тому, які саме причини сприяли більш тривалому розгляду справи та пропуску строків, встановлених законодавством.

На переконання колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, напрацьовані ЄСПЛ положення щодо розумності терміну розгляду судових справ та критерії його застосування можуть бути вжиті за аналогією й до строків здійснення дисциплінарного провадження щодо судді.

Обґрунтовуючи причини тривалого перебування на попередньому розгляді ВРП поданої позивачем дисциплінарної скарги, відповідач відзначив значну завантаженість у роботі членів ВРП, зокрема, станом на липень 2018 року (дату надходження дисциплінарної скарги ОСОБА_1 ) на розгляді у члена ВРП ОСОБА_8. перебувало 2707 матеріалів з різних питань.

Так, за період з 11 липня 2018 року по 7 березня 2019 року (дата відкриття провадження у цій справі) до Ради надійшло 11 445 справ і матеріалів з питань, що відносяться до її повноважень, з них - 9874 скарги щодо дисциплінарного проступку судді. За даними автоматизованої системи діловодства ВРП за період з 11 липня 2018 року по 7 березня 2019 року до члена ВРП ОСОБА_8 . надійшло 662 справи та матеріали з питань, які відносяться до повноважень Ради, з них - 585 скарг щодо дисциплінарного проступку судді.

Крім того, за окреслений вище період було проведено 64 засідання ВРП, на яких розглянуто понад 2430 питань, з них ОСОБА_8 був доповідачем більш, ніж у 30 питаннях. ОСОБА_8 . входив до складу Другої Дисциплінарної палати ВРП, яка за період з 11 липня 2018 року по 7 березня 2019 року провела 38 засідань палати, на яких розглянуто понад 870 питань, з них - у 13 засіданнях ОСОБА_8. був доповідачем більш, ніж у 20 питаннях.

У контексті викладеного, не заперечуючи необхідність дотримання розумного строку при здійсненні попередньої перевірки дисциплінарних скарг, а також правомірні очікування скаржників щодо вирішення поданих ними заяв у кінцевому результаті, колегія суддів суду першої інстанції дійшла висновку, що відповідач довів наявність об`єктивних обставин, які мали безпосередній вплив на швидкість і терміни опрацювання членом ВРП матеріалів, що надходять до нього на розгляд, адже надмірно високе навантаження на члена ВРП безумовно створює реальні перешкоди у вжитті заходів щодо оперативного розгляду заяв чи скарг у розумні строки.

Безпідставного, невиправданого затягування, невжиття необхідних заходів щодо розгляду дисциплінарної скарги ОСОБА_1 з боку відповідача суд у цій справі не встановив, що зумовлює відсутність правових підстав для задоволення позову.

Крім того, суд указав, що позивач не навів норми закону, яку б було порушено відповідачем у спірних правовідносинах.

Отже, з огляду на відсутність у законодавстві, що регламентує спірні правовідносини, конкретно визначених строків, протягом яких член Дисциплінарної палати ВРП реалізовує свої повноваження щодо попередньої перевірки переданої на його розгляд дисциплінарної скарги, та об`єктивно існуюче навантаження колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла правильного висновку, що такі обставини виключають можливість визнання бездіяльності відповідача протиправною та, відповідно, задоволення заявлених позовних вимог у цій частині.

Щодо твердження позивача, що, оскільки законом передбачено термін розгляду дисциплінарної справи щодо судді (дев`яносто днів з дня її відкриття), то й сам термін здійснення попередньої перевірки дисциплінарної скарги не повинен перевищувати вказаного строку, суд першої інстанції зауважив, що такі міркування не ґрунтуються на положеннях закону, оскільки, як вже зазначалося, ні Закон 1798-VIII, ні Регламент ВРП не передбачає конкретного визначеного строку, протягом якого має бути завершена попередня перевірка скарги щодо дисциплінарного проступку судді і прийняте відповідне рішення за результатами такої перевірки.

Позивач помилково ототожнює поняття розгляд дисциплінарної справи та попередня перевірка дисциплінарної скарги , оскільки строк розгляду дисциплінарної справи розпочинається з моменту її відкриття. Попереднє ж вивчення та перевірка дисциплінарної скарги, як одна із стадій дисциплінарного провадження, не є складовою процедури розгляду дисциплінарної справи.

Стосовно доводу апелянта щодо правильності обрання ним способу захисту порушеного права шляхом зобов`язання ВРП відкрити дисциплінарну справу щодо судді ОСОБА_2., що не може вважатися втручанням у дискреційні повноваження відповідача, слід погодитися із висновком суду першої інстанції, що на стадії попереднього розгляду дисциплінарної скарги щодо судді ВРП не ухвалює рішень. З огляду на це вимоги до ВРП як колегіального органу є передчасними.

Разом з тим цей суд слушно зауважив, що зобов`язання ВРП у судовому порядку вплинути на доповідача, щоб пришвидшити вирішення ним питання щодо руху дисциплінарної скарги позивача, може бути розтлумачене як втручання у діяльність члена ВРП, що забороняється законом.

8 . Велика Палата Верховного Суду визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і причин для втручання в нього немає.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих підстав для визнання його протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

Інших доводів апеляційної скарги, якими обґрунтовується незаконність судового рішення і щодо яких не наведено мотивів їх відхилення, немає.

За правилами статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

У цій справі суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального права, не допустив порушень процесуального права і ухвалив законне й обґрунтоване рішення про відмову в задоволенні позову.

Як згадано вище у цій постанові, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правових висновків рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 16 травня 2019 року.

Отже, апеляційна скарга позивачки задоволенню не підлягає.

Керуючись статями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України , Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 травня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Князєв

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко

Т. О. Анцупова Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук В. В. Пророк

Ю. Л. Власов Л. І. Рогач

Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік

О. С. Золотніков О. С. Ткачук

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська