Постанова у справі № 200/10765/18-а

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 червня 2019 року

м. Київ

Справа 200/10765/18-а

Провадження 11-181заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю:

секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,

представника відповідача - Погребняка С. П.,

розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року (судді Анцупова Т. О., Гімон М. М., Коваленко Н. В., Кравчук В. М., Мороз Л. Л.) у справі 200/10765/18-а за позовом ОСОБА_1 до держави України в особі Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія) про визнання протиправною бездіяльності й зобов`язання вчинити певні дії та

ВСТАНОВИЛА:

У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Донецького окружного адміністративного суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до держави України в особі Генеральної прокуратури України, КДКП, Прокуратури Донецької області, Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області, Управління захисту економіки Головного управління Національної поліції в Донецькій області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність щодо невжиття відповідачами заходів запобігання та протидії корупції за його заявами від 09 липня та 27 липня 2018 року про корупцію та про реальний конфлікт інтересів відповідно;

- зобов`язати відповідачів упродовж 5 днів після ухвалення рішення в цій справі вжити необхідних заходів на протидію корупції і передати всі наявні в них матеріали спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, визначеним Законом України від 14 жовтня 2014 року 1700-VII Про запобігання корупції (далі - Закон 1700-VII), про що надати відповідний звіт суду;

- стягнути з відповідачів на його користь судові витрати.

Суддя Донецького окружного адміністративного суду ухвалою від 01 жовтня 2018 року відкрив провадження в цій справі, а ухвалами від 17 та 19 жовтня 2018 року позовні вимоги ОСОБА_1 до КДКП виділив у самостійне провадження й адміністративну справу 200/10765/18-а на підставі частини четвертої статті 22, частини другої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передав на розгляд до Верховного Суду.

27 грудня 2018 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду заяву про зміну підстав позовних вимог, у якій просив:

- визнати протиправною бездіяльність КДКП щодо невжиття заходів запобігання та протидії корупції;

- зобов`язати відповідача впродовж 5 днів після ухвалення рішення в цій справі вжити необхідних заходів на протидію корупції і передати всі наявні в Комісії матеріали спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, визначеним Законом 1700-VII, про що надати відповідний звіт до суду;

- стягнути з відповідача на його користь судові витрати.

На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що відповідач після прийняття рішення в дисциплінарній справі від 04 липня 2018 року 298дп-18 на порушення частини сьомої статті 53 Закону 1700-VII не повідомив Національне антикорупційне бюро України (далі - НАБУ), Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) та Національну поліцію про виявлені в діях заступника керівника Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області ОСОБА_2 факти, які мають ознаки корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення. На думку позивача, бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів запобігання та протидії корупції є протиправною.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 лютого 2019 року закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, а саме у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Не погодившись із вказаним судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, і, крім того, суд порушив норми матеріального та процесуального права. Звернення позивача до суду в цій справі обумовлено здійсненням ним контролю за виконанням законів у сфері запобігання корупції в загальній діяльності КДКП, яка наділена владними повноваженнями, а тому позивачу не потрібно бути учасником внутрішніх процесів цього суб`єкта владних повноважень. Можливість здійснення ним такого контролю передбачена частиною першою статті 22 Конституції України, а також пунктами 8, 9 частини першої статті 21 Закону 1700-VII. Отже, закриття провадження у справі порушує його право оскаржити в суді бездіяльність КДКП, пов`язану з невиконанням суб`єктом владних повноважень положень частини сьомої статті 53 Закону 1700-VII. Скаржник також вважає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду повинен розглянути цю справу як зразкову, оскільки на розгляді Першого апеляційного адміністративного суду перебуває типова адміністративна справа 0540/9443/18-а. На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та передати справу на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як зразкову.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 19 березня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , а ухвалою від 29 березня 2019 року призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

У відзиві на апеляційну скаргу представник КДКП зазначив, що вказана скарга не підлягає задоволенню, оскільки позивач не був учасником дисциплінарного провадження 11/2/4-331дс-67дп-18 та в будь-яких правовідносинах з КДКП як колегіальним органом, що виконує передбачені частиною першою статті 73 Закону України від 14 жовтня 2014 року 1697-VII Про прокуратуру (далі - Закон 1697-VII) повноваження у вказаному дисциплінарному провадженні, не перебував. У відносинах з позивачем щодо розгляду його звернення, в якому не вимагалося вчинення будь-яких дій, окрім надання інформації, КДКП надала ОСОБА_1 відповідь, зміст, порядок та строки надання якої в судовому порядку не оскаржуються. Крім того, ОСОБА_1 у заявленому адміністративному позові не зазначив, у чому саме виразилося порушення Комісією його визначених Конституцією та законами України прав, свобод та охоронюваних інтересів у сфері публічно-правових відносин. У зв`язку з викладеним представник Комісії просить відмовити ОСОБА_1 в задоволенні апеляційної скарги.

Позивач, будучи належним чином повідомлений про дату, час і місце розгляду справи, в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явився.

Представник КДКП у судовому засіданні просив залишити оскаржуване судове рішення без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, виступ представника відповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення й дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги.

Суд першої інстанції установив , що 04 липня 2018 року КДКП за результатами розгляду в об`єднаному дисциплінарному провадженні 11/2/4-331дс-67дп-18 дисциплінарних скарг ОСОБА_3 та керівників Прокуратури Донецької області про вчинення заступником керівника Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області ОСОБА_2 дисциплінарного проступку прийняла рішення про притягнення її до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення у виді заборони строком на один рік на переведення до органу прокуратури вищого рівня та на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому вона обіймає посаду.

Вказане рішення обґрунтовано тим, що ОСОБА_2 , працюючи на посаді заступника керівника Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області, будучи відповідальною за експлуатацію службового автомобіля, на порушення вимог пунктів 1.1, 1.2 та 1.4 наказу Генерального прокурора від 27 жовтня 2017 року 305, пунктів 1.1, 1.2, 1.5, 1.7 та 1.8 наказу прокурора Донецької області від 15 червня 2017 року 50окв у вихідний день - 01 січня 2018 року для цілей, не пов`язаних зі службовою діяльністю, доручила у своїй присутності керувати службовим автомобілем сторонній особі, під керуванням якої автомобіль потрапив у дорожньо-транспортну пригоду (далі - ДТП).

У подальшому ОСОБА_2 на порушення пункту 5 розділу ІІІ Порядку організації роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України, затвердженого наказом Генерального прокурора від 13 квітня 2017 року 111, та пункту 1.1 наказу прокурора Донецької області від 22 червня 2017 року 56окв не повідомила про вказану подію прокурора Донецької області та керівника Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області, а також орган поліції за місцем вчинення ДТП за участю службового автотранспорту.

Вказані дії ОСОБА_2 КДКП кваліфікувала як дисциплінарний проступок, передбачений пунктами 1 та 6 частини першої статті 43 Закону 1697-VII, тобто як неналежне виконання службових обов`язків та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.

Листом від 13 липня 2018 року за 11/2/4-8195вих-18 КДКП у відповідь на запит позивача про надання інформації повідомила, що під час здійснення перевірки у дисциплінарному провадженні 11/2/4-331дс-67дп-18 член КДКП ОСОБА_6 повідомлення до НАБУ та НАЗК про наявність у діях ОСОБА_2 ознак корупційного правопорушення не направляв.

Вважаючи бездіяльність КДКП протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Установлених судом першої інстанції обставин справи її учасники не оспорюють.

Закриваючи провадження у справі, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду керувався тим, що КДКП у відношенні до позивача жодних публічно-владних управлінських функцій не виконувала, а тому між позивачем та відповідачем немає публічно-правового спору у контексті спірних правовідносин, що унеможливлює розгляд справи адміністративним судом.

Велика Палата Верховного Суду частково не погоджується з цими висновками Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду з таких міркувань.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, КДКП.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, КДКП визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності КДКП (пункт 2 частини першої).

Згідно із частиною четвертою статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, КДКП протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, КДКП протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, КДКП вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби в ньому достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись в контексті обста вин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, св ободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон 1700-VII.

На підставі пунктів 8 та 9 частини першої статті 21 Закону 1700-VIIгромадські об`єднання, їх члени або уповноважені представники, а також окремі громадяни в діяльності щодо запобігання корупції мають право: здійснювати громадський контроль за виконанням законів у сфері запобігання корупції з використанням при цьому таких форм контролю, які не суперечать законодавству; здійснювати інші не заборонені законом заходи щодо запобігання корупції.

Таким чином, вказані норми Закону 1700-VII прямо передбачають право позивача в діяльності щодо запобігання корупції здійснювати громадський контроль за виконанням законів у сфері запобігання корупції з використанням при цьому таких форм контролю, які не суперечать законодавству.

Як установив суд першої інстанції, позивач звернувся до КДКП із запитом про надання інформації, у якому ставилось питання щодо повідомлення НАБУ та НАЗК про наявність у діях ОСОБА_2 ознак корупційного правопорушення.

Листом від 13 липня 2018 року за 11/2/4-8195вих-18 КДКП повідомила ОСОБА_1 , що під час здійснення перевірки у дисциплінарному провадженні 11/2/4-331дс-67дп-18 член КДКП ОСОБА_6 повідомлення до НАБУ та НАЗК про наявність у діях ОСОБА_2 ознак корупційного правопорушення не направляв.

Отже, ОСОБА_1 , здійснюючи заходи щодо запобігання корупції відповідно до Закону 1700-VII, звернувся до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності КДКП щодо невжиття заходів запобігання та протидії корупції, посилаючись на порушення відповідачем вимог частини сьомої статті 53 цього Закону, якою встановлено, що посадові і службові особи державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, посадові особи органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права, їх структурних підрозділів у разі виявлення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення чи одержання інформації про вчинення такого правопорушення працівниками відповідних державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права, їх структурних підрозділів зобов`язані у межах своїх повноважень ужити заходів щодо припинення такого правопорушення та негайно письмово повідомити про його вчинення спеціально уповноважений суб`єкт у сфері протидії корупції.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність між ОСОБА_1 та КДКП публічно-правового спору, пов`язаного зі здійсненням позивачем відповідно до положень пунктів 8 та 9 частини першої статті 21 Закону 1700-VIIгромадського контролю за виконанням Комісією законів у сфері запобігання корупції. При цьому чинне національне законодавство не пов`язує можливість здійснення громадянином такого контролю за виконанням КДКП законів у сфері запобігання корупції з обов`язковою участю цього громадянина у дисциплінарному провадженні.

Водночас, як правильно визначив суд першої інстанції, позивач у заявленому позові не вказав, у чому саме виразилося порушення передбачених Конституцією та законами України його прав, свобод та охоронюваних інтересів у сфері публічно-правових відносин у зв`язку з невжиттям Комісією заходів запобігання та протидії корупції в дисциплінарному провадженні 11/2/4-331дс-67дп-18 щодо заступника керівника Красноармійської місцевої прокуратури ОСОБА_2 .

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі Меньшакова проти України Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі Ашинґдейн проти Сполученого Королівства (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, 93).

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року 18-рп/2004 поняття порушене право , за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття охоронюваний законом інтерес . Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Оскільки ОСОБА_1 у заявленому позові не вказав, у чому саме виразилося порушення передбачених Конституцією та законами України його прав, свобод та охоронюваних інтересів у сфері публічно-правових відносин у зв`язку з невжиттям Комісією заходів запобігання та протидії корупції, оскаржувана бездіяльність КДКП не створює для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє його прав і обов`язків у сфері публічно-правових відносин, що унеможливлює звернення за захистом у порядку адміністративного судочинства.

При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що на виконання пункту 1 частини першої статті 21 Закону 1700-VII ОСОБА_1 за наявності відповідних підстав, якими він обґрунтовує заявлені у справі позовні вимоги, має право самостійно повідомити про виявлені факти вчинення корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень, реальний, потенційний конфлікт інтересів спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, зокрема НАБУ та НАЗК.

Таким чином, закриття провадження у справі є правильним саме з наведених вище мотивів.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду також обґрунтовано зауважив про те, що поняття спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право змінити судове рішення.

Згідно із частиною четвертою статті 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Оскільки суд першої інстанції дійшов правильного висновку про закриття провадження у справі, проте помилково виклав окремі мотиви для прийняття такого рішення, оскаржувана ухвала Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду підлягає зміні з викладенням її мотивувальної частини в редакції цієї постанови.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322, 325КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

3. В іншій частині ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Князєв

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н. П. Лященко

В. В. Британчук О. Б. Прокопенко

Ю. Л. Власов В. В. Пророк

М. І. Гриців Л. І. Рогач

В. І. Данішевська О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська