Постанова у справі № 813/5094/13-а

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 січня 2019 року

Київ

справа 813/5094/13-а

провадження К/9901/6104/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши попередній розгляд справи за позовом заступника прокурора міста Львова до Львівської міської ради про визнання протиправною та скасування ухвали, за касаційною скаргою заступника прокурора міста Львова на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Большакової О.О., Шинкар Т.І., Коваля Р.Й. від 6 серпня 2015 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2013 року заступник прокурора міста Львова звернувся до суду з позовом до Львівської міської ради, у якому просив:

- визнати протиправними дії Львівської міської ради щодо відхилення подання прокуратури міста Львова 37-3703 вих-13 від 17.05.2013;

- визнати протиправними та скасувати пункти 1 та 2 ухвали Львівської міської ради від 16.12.2010 37 Про порядок застосування відкоригованої нормативної грошової оцінки земель міста Львова .

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року позов задоволено. Визнано протиправними дії Львівської міської ради щодо відхилення подання прокуратури міста Львова 37-3703 вих-13 від 17.05.2013. Визнано протиправними та скасовано пункти 1 та 2 ухвали Львівської міської ради від 16.12.2010 37 Про порядок застосування відкоригованої нормативної грошової оцінки земель міста Львова .

3. Рішення суду мотивовано тим, що органи місцевого самоврядування мають право зменшити розмір орендної плати шляхом внесення відповідних змін до договорів оренди, а не шляхом прийняття рішення про надання пільг.

4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2015 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

5. Рішення суду мотивовано тим, що Львівська міська рада, прийнявши рішення про надання пільг по сплаті орендної плати у вигляді часткового звільнення на певний строк у відсотковому відношенні до розміру орендної плати, що зараховується до місцевого бюджету, із подальшою зміною умов договорів оренди (згідно пункту 2 ухвали), діяла в межах повноважень та на підставі чинного на той момент законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із судовим рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, заступник прокурора міста Львова звернувся із касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16 грудня 2010 року Львівською міською радою прийнято ухвалу 37 Про порядок застосування відкорегованої нормативної грошової оцінки земель міста Львова , якою вирішено:

1. Надати пільги за землекористування орендарям земельних ділянок, наданих в оренду Львівською міською радою, частково звільнивши їх від сплати орендної плати за рахунок коштів, що зараховуються до міського бюджету міста Львова, зменшивши орендну плату:

1.1. на 40 відсотків від суми орендної плати, яка зараховується до міського бюджету міста Львова - у 2011 році,

1.2. на 30 відсотків від суми орендної плати, яка зараховується до міського бюджету міста Львова - у 2012 році,

1.3. на 20 відсотків від суми орендної плати, яка зараховується до міського бюджету міста Львова - у 2013 році,

1.4. на 10 відсотків від суми орендної плати, яка зараховується до міського бюджету міста Львова - у 2014 році.

2. Встановити, що:

2.1. пільги, зазначені у пункті 1 цієї ухвали, розповсюджуються на орендарів (фізичних та юридичних осіб), що укладають нові договори оренди землі чи вносять зміни до існуючих договорів оренди землі через укладення додаткових угод та здійснюють сплату орендної плати з урахуванням нормативної грошової оцінки земель міста Львова, затвердженої ухвалою міської ради від 18 червня 2009 року 2712.

2.2. Пільги, зазначені у пункті 1 цієї ухвали, застосовуються у разі їх закріплення у нових договорах оренди та при внесенні змін до існуючих договорів оренди.

2.3. Якщо застосування пільг призводить до зменшення орендної плати за землю у порівнянні з 2010 роком, то при проведенні розрахунку орендної плати за землю впродовж поточного року, пільга не застосовується.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга заступника прокурора міста Львова мотивована тим, що Львівська міська рада, установивши орендарям пільгу щодо за землекористування, порушила норми чинного законодавства та перевищила свої повноваження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Статтею 1 Закону України "Про оренду землі" визначено, що оренда землі - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності.

10. Відповідно до частини першої статті 6 Закону України "Про оренду землі" орендарі набувають права оренди земельної ділянки на підставах і в порядку, передбачених Земельним кодексом України, Цивільним кодексом України, цим та іншими законами України і договором оренди землі.

11. Договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов'язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов'язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства (стаття 14 Закону України "Про оренду землі").

12. Статтею 15 зазначеного Закону визначені істотні умови договору оренди, серед яких є, зокрема, орендна плата із зазначенням її розміру, індексації, способу та умов розрахунків, строків, порядку її внесення і перегляду та відповідальності за її несплату.

13. Частиною 1 статті 23 Закону України "Про оренду землі" визначено, що орендна плата за земельні ділянки, що перебувають у власності фізичних та юридичних осіб, переглядається за згодою сторін.

14. Статтею 654 Цивільного кодексу України (який є загальним нормативно-правовим актом, що регулює зобов'язальні правовідносини) визначено, що зміна або розірвання договору вчиняється в такій самій формі, що й договір, що змінюється або розривається, якщо інше не встановлено договором або законом чи не випливає із звичаїв ділового обороту.

15. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

16. Згідно пункту 28 частини першої статті 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах, а також земельному податку.

17. У статті 1 Закону України Про систему оподаткування , чинного на час спірних правовідносин, Верховна Рада Автономної Республіки Крим і сільські, селищні, міські ради можуть встановлювати додаткові пільги щодо оподаткування у межах сум, що надходять до їх бюджетів.

18. Конституційний Суд України у Рішенні від 16 лютого 2010 року 5-рп/2010 у справі за конституційним зверненням Акціонерного товариства Страхова компанія Аванте щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 1 Закону України Про систему оподаткування , статті 15 Закону України Про оподаткування прибутку підприємств зазначив, що положення частини другої статті 1 у контексті частини першої цієї статті Закону N 1251 потрібно розглядати як самостійну підставу для встановлення Верховною Радою АРК та радами податкових пільг. Тому положення частини другої статті 1 Закону N 1251 треба розуміти так, що Верховна Рада АРК та ради мають право встановлювати додаткові пільги щодо оподаткування не тільки стосовно місцевих, а й стосовно загальнодержавних податків, суми яких відповідно до законів України зараховуються до місцевих бюджетів, в межах цих сум.

19. Частиною 3 статті 12 Закону України Про плату за землю , чинного на час спірних правовідносин, визначено, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські, селищні та сільські ради можуть встановлювати пільги щодо плати за землю: часткове звільнення на певний строк, зменшення суми земельного податку лише за рахунок коштів, що зараховуються на спеціальні бюджетні рахунки відповідних бюджетів.

20. Відповідно до статті 19 Закону України Про плату за землю , чинного на час спірних правовідносин, розмір, умови і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за угодою сторін у договорі оренди між орендодавцем (власником) і орендарем (крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності).

21. Згідно пункту 13 Типового договору оренди землі, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 220 від 03 березня 2004 року, розмір орендної плати переглядається у разі зміни умов господарювання, передбачених договором; зміни розмірів земельного податку, підвищення цін, тарифів, у тому числі внаслідок інфляції; погіршення стану орендованої земельної ділянки не з вини орендаря, що підтверджено документами; в інших випадках, передбачених законом.

22. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

23. Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

24. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

25. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

26. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

27. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

28. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

29. Львівська міська рада, прийнявши рішення про надання пільг по сплаті орендної плати у вигляді часткового звільнення на певний строк у відсотковому відношенні до розміру орендної плати, що зараховується до місцевого бюджету, із подальшою зміною умов договорів оренди (згідно пункту 2 ухвали), діяла в межах повноважень та на підставі чинного на той момент законодавства.

30. Твердження Львівської міської ради про те, що розмір орендної плати може бути встановлений або змінений тільки договором, є безпідставними, оскільки саме прийняття такого рішення має передувати внесенню змін до договорів оренди та фіксації розмірів орендної плати у нових договорах оренди.

31. Згідно з частиною другою статті 36-1 Закону України Про прокуратуру 1789-XII від 05 листопада 1991 року підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави - наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

32. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

33. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

34. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

35. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

36. Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.

37. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 36-1 Закону України Про прокуратуру 1789-XII від 05 листопада 1991 року.

38. Між тим, заступник прокурора міста Львова, звертаючись до суду із цим позовом, не зазначив, в чому саме полягає порушення інтересів держави, адже рада зменшила орендну плату за користування земельними ділянками в межах сум, що зараховуються до міського бюджету міста Львова.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

39. Колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції не підлягає скасуванню, оскільки суд всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, висновки суду є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора міста Львова - залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2015 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців