Постанова у справі № 800/11/17

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 грудня 2018 року

м. Київ

Справа 800/11/17

Провадження 11-621заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Прокопенка ~ О. ~ Б. ,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю:

секретаря судового засідання - Ключник А. Ю.,

учасників справи:

представника позивача - ОСОБА_3,

представника Президента України - Гуцала Д. ~ С. ,

представника Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації - Мажара Л. ~ С.,

розглянувши в судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_6 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 квітня 2018 року (у складі колегії суддів Шипуліної Т. М., Бившевої Л. І., Гончарової І. А., Олендера І. Я., Ханової Р. Ф.) в адміністративній справі 800/11/17 за позовом ОСОБА_6 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації (далі - Комісія), про визнання протиправними та скасування указів, поновлення на посаді,

УСТАНОВИЛА :

У травні 2014 року ОСОБА_6 звернулася до Вищого адміністративного суду України з позовом до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Комісія, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 17 травня 2014 року 478/2014 Про звільнення з посад Голови та членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації (далі - Указ 478/2014); поновлення ОСОБА_6 на посаді члена Комісії з 17 травня 2014 року; визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 17 травня 2014 року 479/2014 Про призначення Голови та членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації (далі - Указ 479/2014).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Указ 478/2014 не містить підстав звільнення ОСОБА_6 із займаної посади, суперечить вимогам статті 20 Закону України від 18 листопада 2003 року 1280- IV Про телекомунікації (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон 1280- IV) та статті 39 Закону України 16 грудня 1993 року 3723-XII Про державну службу (чинного на час виникнення спірних відносин; далі - Закон 3723-XII ). Крім того, оскільки оскаржуваний Указ 478/2014, яким звільнено Голову та членів Комісії, є незаконними, то, відповідно, є протиправним і підлягає скасуванню Указ 479/2014.

Суди розглядали справу неодноразово.

Вищий адміністративний суд України постановою від 22 лютого 2016 року позов задовольнив частково: визнав незаконним і скасував Указ 478/2014 в частині звільнення ОСОБА_6 з посади члена Комісії; поновив ОСОБА_6 на посаді члена Комісії з 20 травня 2014 року, однак Верховний Суд України постановою

від 29 листопада 2016 року це рішення скасував, а справу направив на новий судовий розгляд.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 16 квітня 2018 року у задоволенні позову ОСОБА_6 відмовив.

На зазначене судове рішення представник ОСОБА_6 - адвокат ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального права, просить скасувати це рішення та прийняте нове, яким визнати протиправним та скасувати Указ 478/2014 та поновити ОСОБА_6 на посаді члена Комісії.

Свої вимоги обґрунтовує тим, що в рішенні суду не зазначено жодної конкретної підстави, передбаченої Законом 1280- IV або іншими законами, для звільнення ОСОБА_6 із займаної посади, а отже, і для винесення оскаржуваного Указу 478/2014. На думку позивача, висновок суду про неможливість застосування до спірних правовідносин норми Закону 3723- XII суперечить частині п'ятій статті 20 Закону 1280-IV. До того ж, позивач в апеляційній скарзі зазначив, що оскільки суд першої інстанції не встановив жодної законної підстави для звільнення ОСОБА_6 з посади члена Комісії, оскаржуване рішення суду суперечить нормам Конституції України.

У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що суд першої інстанції, встановивши фактичні обставини справи, ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 квітня 2018 року - без змін.

У судовому засіданні представники позивача та Президента України підтримали, відповідно, апеляційну скаргу та відзив на неї, надали пояснення, аналогічні наведеним у зазначених процесуальних документах доводам.

Представник Комісії у судовому засіданні підтримав позицію Президента України та просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 квітня 2018 року - без змін.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи, аргументи відзиву Президента України та пояснення представника Комісії, заслухавши в судовому засіданні учасників справи, Велика Палата Верховного Суду, перевіривши обґрунтованість рішення суду попередньої інстанції в межах наведених в апеляційні скарзі доводів, дійшла таких висновків.

Як установив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, Президент України Указом від 16 грудня 2011 року 1142/2011 призначив ОСОБА_6 членом Комісії.

Відповідно до Указу 478/2014 на підставі частини першої статті 20 Закону

1280- IV та статті 112 Конституції України із займаних посад звільнено Голову Комісії та п'ятьох її членів, у тому числі ОСОБА_6

Указом 479/2014 призначено нового Голову та інших членів Комісії.

Також установлено, що фактично ОСОБА_6 звільнено з посади 20 травня 2014 року.

Своє рішення суд мотивував тим, що підстави припинення повноважень члена Комісії встановлено Законом 1280- IV, перелік яких відповідно до частини четвертої статті 20 цього Закону не є вичерпним. Видання Президентом України Указу про звільнення з посади ОСОБА_6 у зв'язку з виконанням своїх повноважень, зокрема щодо забезпечення національної безпеки, не суперечить положенням частини четвертої статті 20 Закону 1280-IV щодо звільнення членів Комісії з інших підстав. Форма указів Президента України не передбачає зазначення мотивів призначення чи звільнення особи з посади члена Комісії.

Крім того, суд також зазначив, що матеріали справи не вказують на те, що підставою для звільнення ОСОБА_6 та видання Указу 478/2014 стала зміна глави держави. До того ж Указ 478/2014 був виданий Головою Верховної Ради України - виконуючим обов'язки Президента України ОСОБА_7 . , який отримав відповідні повноваження у зв'язку із самоусуненням від виконання своїх обов'язків глави держави.

За таких обставин суд дійшов висновку, що, приймаючи Указ 478/2014 про звільнення ОСОБА_6 з посади члена Комісії, Президент України діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені законодавством, у зв'язку з чим підстав для його скасування немає.

Велика Палата Верховного Суду вважає наведений висновок помилковим.

Україна є правовою державою, у якій визнається і діє принцип верховенства пра ва; Конституція України має найвищу юридичну силу, закони приймаються на її основі й мають відповідати їй (стаття 1, частини перша, друга статті 8 Основного Закону України).

За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).

Повноваження Президента України визначено статтею 106 Конституції України, відповідно до якої Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, що є обов'язковими до виконання на території України.

Отже, оскаржуваний Указ Президента України є актом індивідуальної дії, а тому має відповідати як Конституції, так і законам України.

У пункті 17 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) визначено, що публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Таким чином, будь-яка державна служба є публічною службою.

Базовим (загальним) законом, що регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, є Закон 3723-XII.

Згідно з вимогами статті 9 цього Закону правовий статус окремих категорій державних службовців регулюється Конституцією та спеціальними законами України.

Законодавець врегулював питання, пов'язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), спеціальними законами, до яких, зокрема, відноситься Закон 1280-IV.

Питання призначення на посади членів Комісії врегульовані статтями 17, 20

Закону 1280-IV.

Відповідно до частин першої та другої статті 17 Закону 1280-IV органом державного регулювання у сфері телекомунікацій є Комісія. Комісія є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України.

Згідно зі статтею 20 Закону 1280-IV Комісія як колегіальний орган утворюється у складі Голови Комісії та шести членів Комісії, які призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України шляхом видання відповідного указу.

Аналогічні норми закріплені в Положенні про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, затвердженому Указом Президента України від 23 листопада 2011 року 1067/2011.

Відповідно, суб'єктом, уповноваженим призначати та звільняти з посад Голову та членів Комісії є Президент України.

Відповідно до пункту 9 частини третьої статті 20 Закону 1280-IV Голова Комісії подає Президенту України пропозиції щодо призначення на посади та звільнення з посад членів Комісії.

Судом встановлено, що Голова Комісії не подавав виконуючому обов'язки Президента України таку пропозицію, оскільки одночасно з позивачем був звільнений з посади.

Відповідно до частини четвертої статті 20 Закону 1280-IV Голова або член Комісії може бути звільнений з посади у разі подання заяви про відставку, неможливості виконання обов'язків за станом здоров'я, припинення громадянства України, грубого порушення службових обов'язків, набрання законної сили обвинувальним вироком суду у скоєнні злочину, наявності інших підстав, передбачених законами.

Не можуть бути підставами для звільнення Голови або члена Комісії набуття повноважень новообраним Президентом України.

Разом із тим в оскаржуваному Указі 478/2014 не зазначені конкретні підстави звільнення позивача з посади, передбачені частиною четвертою статті 20 Закону 1280-IV, статтею 30 Закону 3723-XII та Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП).

Як убачається з матеріалів справи, ухвалами Вищого адміністративного суду України від 28 лютого, 25 квітня, 8 листопада 2017 року було витребувано в Адміністрації Президента України пояснювальну записку до проекту Указу 478/2014, довідковий та аналітичний матеріал до проекту цього Указу.

Проте, як убачається з матеріалів справи, вимоги цих ухвал відповідачем не виконано.

За таких обставин відповідач, який є суб'єктом владних повноважень, не довів, що на час прийняття ним спірного Указу існувала будь-яка з передбачених законами 1280-IV та 3723-XII підстав для звільнення позивачки з посади члена Комісії, та не зміг обґрунтувати, яка саме.

Зважаючи на викладене, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що Указ 478/2014 в частині звільнення ОСОБА_6 з посади члена Комісії порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, а тому підлягає скасуванню.

У частині посилань представника ОСОБА_6 - адвоката ОСОБА_3 на наявність передбачених законодавством підстав для поновлення ОСОБА_6 на роботі слід зазначити таке.

Публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 17 частини першої статті 4 КАС ).

Питання, пов'язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням) урегульовано як Законом 3723-XII , так і спеціальними законами.

Оскільки публічна служба є різновидом трудової діяльності, відносини публічної служби як окремий різновид трудових відносин існують на стику двох галузей права - трудового та адміністративного, тому правовідносини, пов'язані з прийняттям на публічну службу, її проходженням та припиненням, регламентуються нормами як трудового, так і адміністративного законодавства.

Згідно зі статтею 17 Закону 1280-IV органом державного регулювання у сфері телекомунікацій є Комісія, яка є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним ВерховнійРаді України.

Статтею 20 цього Закону встановлено, що Комісія як колегіальний орган утворюється у складі Голови Комісії та шести членів Комісії, які призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України шляхом видання відповідного указу. Комісія набуває повноважень з моменту призначення більше половини її загального кількісного складу. Термін повноважень Голови та члена Комісії становить шість років. Після закінчення строку повноважень Голова або член Комісії продовжує виконувати свої обов'язки до призначення відповідно нового Голови або члена Комісії. Голова та члени Комісії є державними службовцями.

Президент України Указом від 16 грудня 2011 року 1142/2011 призначив ОСОБА_6 членом Комісії.

З наявних у відкритому доступі нормативно-правових актів убачається, що 16 грудня 2011 року Президентом України було прийнято укази 1138/2011, 1139/2011, 1140/2011, 1141/2011, 1143/2011, якими призначено ще п'ятьох членів Комісії, що свідчить про набуття повноважень Комісією у зв'язку з такими призначеннями.

Указом 478/2014 на підставі частини першої статті 20 Закону 1280-IV та статті 112 Конституції України із займаних посад звільнено Голову Комісії та п'ятьох її членів, у тому числі ОСОБА_6 Згідно із записом у трудовій книжці позивачки фактичним днем її звільнення є 20 травня 2014 року.

Відповідно до положень статті 21 КЗпП трудовий договір - це угода між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов'язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов'язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін.

Пунктом 2 частини другої статті 23 КЗпП визначено, що трудовий договір може укладатись на визначений строк, встановлений за погодженням сторін. Строковий трудовий договір укладається у випадках, коли трудові відносини не можуть бути встановлені на невизначений строк з урахуванням характеру наступної роботи, або умов її виконання, або інтересів працівника та в інших випадках, передбачених законодавчими актами.

Згідно зі статтею 24 КЗпП укладення трудового договору оформляється наказом чи розпорядженням власника підприємства, установи, організації чи уповноваженого ним органу. Фактичний допуск до роботи вважається укладенням трудового договору незалежно від того, чи було прийняття на роботу належним чином оформлене, якщо робота провадилась за розпорядженням чи з відома власника або уповноваженого ним органу.

Ураховуючи викладене, можна зробити висновок, що 16 грудня 2011 року ОСОБА_6 було призначено на посаду члена Комісії на умовах строкового трудового договору. Цей строк визначено статтею 20 Закону 1280-IV та становить шість років.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 36 КЗпП підставами припинення трудового договору є закінчення строку (пункти 2 і 3 статті 23 цього Кодексу), крім випадків, коли трудові відносини фактично тривають і жодна з сторін не поставила вимогу про їх припинення.

На цій підставі може бути припинений тільки строковий трудовий договір, укладений як строковий відповідно до закону. Припинення трудового договору через закінчення строку не потребує заяви чи якогось волевиявлення працівника, оскільки свою волю на укладення строкового трудового договору він виявив під час його укладення, а тому погодився на припинення такого договору в разі закінчення строку, на який його було укладено.

За таких обставин строк дії трудового договору ОСОБА_6 згідно з положеннями статті 20 Закону 1280-IV розпочався 16 грудня 2011 року та закінчився 16 грудня 2017 року.

Відповідно до статті 23 КЗпП при незаконному розірванні строкового трудового договору працівника поновлюють на роботі, якщо строк договору не закінчився.

Якщо спір вирішується після закінчення цього строку, суд може захистити порушене право шляхом визнання звільнення незаконним.

За таких обставин відсутні передбачені законом підстави для поновлення на роботі ОСОБА_6 Такий спосіб захисту матиме декларативний характер і не забезпечить ефективне поновлення її порушених прав, оскільки закінчення строку трудового договору є підставою для його припинення в силу прямої вказівки закону.

Водночас рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування Указу 479/2014 є законним та обґрунтованим і фактично в апеляції не оскаржується.

Беручи до уваги викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позов ОСОБА_6 підлягає частковому задоволенню.

Згідно з частиною першою статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 квітня 2018 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог підлягає скасуванню із прийняттям у цій частині нового рішення - про часткове задоволення позову, в іншій частині рішення суду першої інстанції слід залишити без змін.

Керуючись статтями 250, 266, 292, 308, 310, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 як представника позивача ОСОБА_6 задовольнити частково.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 квітня 2018 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог скасувати та прийняти в цій частині нову постанову, якою позов ОСОБА_6 задовольнити частково.

3. В изнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 17 травня 2014 року 478/2014 Про звільнення з посад Голови та членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації в частині звільнення ОСОБА_6.

4. У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

5. В іншій частині рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 квітня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. ~ С. Князєв

Суддя-доповідач О. ~ Б. Прокопенко

Судді: Н. О. Антонюк Л. ~ М. Лобойко

С. ~ В. Бакуліна Н. ~ П. Лященко

В. ~ В. Британчук Л. ~ І. Рогач

Д. ~ А. Гудима І. ~ В. Саприкіна

В. ~ І. Данішевська О. ~ М. Ситнік

О. ~ С. Золотніков В. ~ Ю. Уркевич

О. ~ Р. Кібенко О. ~ Г. Яновська