Постанова у справі № 460/8001/25

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2026 року

м. Київ

справа 460/8001/25

адміністративне провадження К/990/22110/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21.08.2025 (Борискін С.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2026 (колегія суддів у складі: головуючого судді Шавеля Р.М., суддів Бруновської Н.В., Шинкар Т.І.) у справі 460/8001/25 за позовом Приватного акціонерного товариства Рівнеобленерго до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови про накладення санкцій за порушення ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.

I. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У травні 2025 року Приватне акціонерне товариство Рівнеобленерго (далі - позивач, Товариство, ПАТ Рівнеобленерго ) звернулося до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП, контролюючий орган), в якому просило визнати протиправним та скасувати постанову НКРЕКП від 10.12.2024 2082 про застосування санкцій до ПАТ Рівнеобленерго за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та розстрочення сплати штрафу.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач послався на відсутність у НКРЕКП законних підстав для проведення виїзної перевірки позивача, відсутність у відповідача повноважень на перевірку дотримання перерв у електропостачанні, непідтвердження здійснення ПАТ Рівнеобленерго дискримінації відносно споживачів під час застосування графіків відключення, неправильність застосованого розміру штрафу згідно спірної постанови від 10.12.2024 2082, а також невідповідність вказаної постанови (по формі та змісту) вимогам закону.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. Суди попередніх інстанцій установили, що 06.09.2024 до НКРЕКП надійшов лист ПАТ НЕК Укренерго 01/55461, відповідно до якого, зокрема за результатами проведених спільних заходів Держенергонагляду та ПАТ НЕК Укренерго щодо перевірок введення операторами систем розподілу протиаварійних заходів встановлено, що протягом червня та липня 2024 року оператори систем розподілу, зокрема, ПАТ Рівнеобленерго не дотримувалися в повному обсязі встановленого нормативно-правовими актами з питань електроенергетики порядку застосування протиаварійних заходів з припинення постачання електричної енергії споживачам, що вводиться оперативними командами ПАТ НЕК Укренерго .

4. НКРЕКП листом від 12.09.2024 10235/14.1.1/7-24 звернулася до ПАТ НЕК Укренерго щодо надання: інформації, в розрізі кожного з вищевказаних операторів систем розподілу, щодо періоду (із зазначенням конкретних днів, годин), протягом якого операторами систем розподілу не було дотримано вимоги нормативно правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, в частині застосування протиаварійних заходів з припинення постачання електричної енергії споживачам, що вводиться оперативними командами ОСП; інформації та належним чином завірені копії підтвердних документів, які підтверджують факт недотримання, зокрема, ПАТ Рівнеобленерго вимог підпунктів 31 та 52 пункту 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 1470, зокрема, але не виключно щодо надання команд ОСП на застосування аварійних та/або погодинних відключень споживачів електричної енергії та фактичного виконання/невиконання операторами системи розподілу відповідних команд (із зазначенням причин невиконання).

5. У відповідь ПАТ НЕК Укренерго листом від 16.09.2024 01/57376 повідомило про те, що за результатами проведених спільних заходів Держенергонагляду та ПАТ НЕК Укренерго щодо перевірок введення, у тому числі ПАТ Рівнеобленерго , протиаварійних заходів виявлено зауваження, які суттєво впливали на справедливе застосування графіків погодинних відключень до споживачів електричної енергії, що впливало на соціальну напругу населення, які відзначено у відповідних актах, складених за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері електроенергетики та у сфері теплопостачання.

6. НКРЕКП прийняло постанову від 17.09.2024 1623 Про проведення позапланової виїзної перевірки ПАТ Рівнеобленерго у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу.

7. НКРЕКП на підставі посвідчень від 17.10.2024 166, від 30.10.2024 201 у період з 01.06.2024 по 20.10.2024 проведено виїзну позапланову перевірку дотримання ПАТ Рівнеобленерго вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 1470 в частині функціонування веб сайту ліцензіата, оновлення інформації на веб сайті, а також дотримання вимог Закону України Про ринок електричної енергії в частині надання ОСР доступу до своїх електричних мереж та дотримання положень норм Кодексу системи розподілу в частині заходів аварійного розвантаження, обґрунтованість обсягів розвантаження та їх недискримінаційний розподіл між споживачами, своєчасне попередження та введення графіків, за наслідками якої складено акт позапланової виїзної перевірки від 11.11.2024 397 (далі - акт перевірки).

8. Товариство листами від 20.11.2024 8060, від 02.12.2024 8361, від 09.12.2024 8582 направило до НКРЕКП пояснення та обґрунтування (заперечення) щодо висновків, викладених в акті перевірки, нам підставі яких була прийнята оскаржувана постанова.

9. За результатами розгляду акта перевірки і наданих пояснень позивача, НКРЕКП на засіданні, яке проходило у формі відкритого слухання, прийняло постанову від 10.12.2024 2082, якою встановлено що ПАТ Рівнеобленерго порушено Ліцензійні умови з розподілу електричної енергії, затверджені постановою НКРЕКП від 27.12.2017 1470, та не дотримано вимоги нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, а саме, пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, зокрема:

підпункту 31 у частині припинення електроживлення споживача у порядку та у випадках, визначених кодексом системи розподілу та правилами роздрібного ринку;

підпункту 32 у частині відновлення електроживлення споживача у порядку та у випадках, визначених кодексом системи розподілу та правилами роздрібного ринку;

підпункту 52 у частині дотримання стандартів операційної безпеки та своєчасного і ефективного здійснення обміну інформацією про функціонування мереж згідно із стандартами операційної безпеки;

глави 10.5 розділу Х Кодексу систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.03.2019 310 (надалі - Кодекс системи розподілу), а саме:

пункту 10.5.4, згідно з яким порядок застосування аварійного розвантаження повинен забезпечувати мінімізацію наслідків таких заходів для споживачів та не дискреційне ставлення до всіх користувачів, на яких впливають ці заходи;

пункту 10.5.8 у частині недопущення дискримінації між користувачами (споживачами та/або електропостачальниками) та забезпечення максимально можливого рівномірного розподілу обсягів зниження споживання між споживачами при застосуванні оперативним персоналом ОСР аварійного розвантаження;

пункту 1.5 глави 1 розділу VII Кодексу системи передачі, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.03.2018 309, згідно з яким усі оперативні команди і розпорядження ОСП, які надаються ним при виконанні функцій з диспетчерського управління, підлягають беззаперечному виконанню користувачами системи передачі/розподілу, за винятком випадків, передбачених пунктом 4.11 глави 4 цього розділу;

підпункту 6 пункту 1 постанови НКРЕКП від 26.03.2022 349 Щодо захисту інформації, яка в умовах воєнного стану може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом, у тому числі щодо об`єктів критичної інфраструктури у частині забезпечення розміщення на власному офіційному веб-сайті в мережі Інтернет інформації про час початку та закінчення перерви електроживлення об`єкта споживача із зазначенням назв населених пунктів, вулиць, будинків, корпусів, тощо та назв перерв (планова, аварійна, застосування графіків обмеження споживачів) та актуалізації зазначеної інформації кожні 60 хвилин.

10. Цією постановою вирішено:

1. Застерегти ПАТ Рівнеобленерго щодо недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, а саме:

підпункту 6 пункту 1 постанови НКРЕКП від 26.03.2022 349 Щодо захисту інформації, яка в умовах воєнного стану може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом, у тому числі щодо об`єктів критичної інфраструктури у частині забезпечення розміщення на власному офіційному веб-сайті в мережі Інтернет інформації про час початку та закінчення перерви електроживлення об`єкта споживача із зазначенням назв населених пунктів, вулиць, будинків, корпусів, тощо та назв перерв (планова, аварійна, застосування графіків обмеження споживачів) та актуалізації зазначеної інформації кожні 60 хвилин.

2. Накласти штраф у розмірі 411978,00 грн на ПАТ Рівнеобленерго за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, а саме, пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, а саме:

підпункту 31 у частині припинення електроживлення споживача у порядку та у випадках, визначених кодексом системи розподілу та правилами роздрібного ринку;

підпункту 32 у частині відновлення електроживлення споживача у порядку та у випадках, визначених кодексом системи розподілу та правилами роздрібного ринку;

підпункту 52 у частині дотримання стандартів операційної безпеки та своєчасного і ефективного здійснення обміну інформацією про функціонування мереж згідно із стандартами операційної безпеки;

глави 10.5 розділу Х Кодексу систем розподілу, а саме:

пункту 10.5.4, згідно з яким порядок застосування аварійного розвантаження повинен забезпечувати мінімізацію наслідків таких заходів для споживачів та не дискреційне ставлення до всіх користувачів, на яких впливають ці заходи;

пункту 10.5.8 у частині недопущення дискримінації між користувачами (споживачами та/або електропостачальниками) та забезпечення максимально можливого рівномірного розподілу обсягів зниження споживання між споживачами при застосуванні оперативним персоналом ОСР аварійного розвантаження;

пункту 1.5 глави 1 розділу VII Кодексу системи передачі, згідно з яким усі оперативні команди і розпорядження ОСП, які надаються ним при виконанні функцій з диспетчерського управління, підлягають беззаперечному виконанню користувачами системи передачі/розподілу, за винятком випадків, передбачених пунктом 4.11 глави 4 цього розділу.

3. Розстрочити сплату штрафу в розмірі 411978,00 грн на шість місяців відповідно до графіка відповідно до абзацу 2 частини п`ятої стаття 22 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг , пункту 10.6 глави 10 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 428, та ураховуючи лист ПАТ Рівнеобленерго від 09.12.2024 115.

11. Не погоджуючись з постановою НКРЕКП від 10.12.2024 2082, вважаючи її протиправною та такою, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 21.08.2025, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2026, позов задовольнив.

13. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про відсутність у НКРЕКП повноважень на проведення позапланової виїзної перевірки позивача, оскільки в постанові НКРЕКП від 17.09.2024 1623 Про проведення позапланової невиїзної перевірки ПАТ Рівнеобленерго , у листах ПАТ НЕК Укренерго від 06.09.2024 01/55461, від 16.09.2024 01/57376, в протоколі засідання НКРЕКП від 17.09.2024 51 не зазначено підстави та обґрунтування, визначені постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 303, зокрема, чи здійснюється захід з перевірки за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

14. Суди зазначили, що в оскаржуваній постанові відсутній висновок відповідача про наявність в діях чи бездіяльності позивача конкретних правопорушень на ринку електричної енергії. Відсутність детального викладення обставин допущених позивачем порушень перешкоджає суду дослідити дотримання відповідачем вказаних вимог абзацу 2 частини шостої статті 77 Закону України Про ринок електричної енергії від 03.04.2017 2019-VІІІ (далі - Закон 2019-VІІІ, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин). В мотивувальній частині постанови відповідача, як обґрунтування рішення, відсутня детальна правова оцінка обставин, виявлених адміністративним органом, та чітке зазначення висновків, зроблених на підставі такої правової оцінки, через що мотивувальна частина є такою, що не відповідає вимогам визначеним у статті 72 Закону України Про адміністративну процедуру від 17.02.2022 2073-ІХ (далі - Закон 2073-ІХ, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин). Також суди дійшли висновку, що відповідач не обґрунтував розмір застосованої до позивача штрафної санкції, не оцінив тривалість правопорушення, його наслідки для інтересу ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини, зокрема, зазначені позивачем обставини щодо неможливості виконання ліцензійних вимог своєчасно та в повному обсязі, що свідчить про недотримання відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови принципу обґрунтованості та пропорційності.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

15. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, відповідач оскаржив їх у касаційному порядку, просив скасувати та ухвалити рішення, яким справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

16. Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на положення пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, яке передбачає, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадках, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

На обґрунтування цієї підстави скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 303 Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану (далі - Постанова 303, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) без урахування висновку Верховного Суду, сформульованого у постанові від 30.03.2026 у справі 240/23207/24, щодо правомірності НКРЕКП проведення перевірки у період воєнного стану.

17. Одночасно як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на положення пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, яке передбачає, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадках, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

На обґрунтування цієї підстави скаржник посилається на відсутність висновків Верховного Суду щодо питання застосування пункту 4.2 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою від 14.06.2018 428, частини першої статті 17, частини 7 статті 19, частини другої статті 22 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 22.09.2016 1540-VІІІ (далі - Закон 1540-VІІІ, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), частин 2, 4 статті 72 Закону України Про ринок електричної енергії від 13.04.2017 2019-VІІІ (далі - Закон 2019-VІІІ, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

18. Також у якості підстави касаційного оскарження рішення суду першої та апеляційної інстанції скаржник покликається на частини другу і третю статті 353 КАС України та зазначає, що суди попередніх інстанцій, ухвалюючи рішення не встановили фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи та не дослідили зібрані у справі докази, відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України, а саме: лист Держенергонагляду від 12.08.2024 7/5.43211-24, акт Держенергонагляду від 31.07.2024 А1/30-24, лист Міністерства енергетики України від 15.08.2024 26/1.1-4.4-20144 (з додатком), лист НЕК Укренерго від 06.09.2024 01/55461, щодо підстав для проведення перевірки НКРЕКП у період воєнного стану.

19. Скаржник вважає, що суди не надали оцінку листу Державної інспекції енергетичного нагляду України від 12.08.2024 7/5.43211-24 (із додатками до нього), яким повідомлено НКРЕКП, що за результатами позапланових заходів на об`єктах, зокрема, ПАТ Рівнеобленерго були виявлені зауваження, які суттєво впливали на справедливе застосування графіків погодинних відключень до споживачів електричної енергії, що впливало на соціальну безпеку і напругу населення України і Держенергонаглядом були видані приписи на усунення виявлених порушень.

20. Зауважує, що суди не надали оцінку посиланням відповідача на лист Міністерства енергетики України від 15.08.2024 26/1.1-4.4-20144 (із додатками до нього), яким Міністерство енергетики України поінформувало НКРЕКП, що Держенергонаглядом видані приписи, зокрема, ПАТ Рівнеобленерго на усунення виявлених порушень та у зв`язку з порушенням нормативно-правових актів, що регулюють функціонування електроенергетичного комплексу в частині застосування заходів з обмеження та/або припинення постачання електричної енергії споживачам, запропоновано це питання включити до заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сфері енергетики щодо виконання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії.

21. Скаржник вказує на те, що суди не дослідили і не надали оцінку листу НЕК Укренерго від 06.09.2024 01/55461, в якому зазначено, що позивач протягом червня-липня 2024 року не дотримувався встановленого порядку застосування протиаварійних заходів з припинення постачання електричної енергії споживачам, що вводиться оперативними командами НЕК Укренерго та такі дії впливають на безпеку і погодинне відключення до споживачів електричної енергії, що призводить до небезпеки і зростання соціальної напруги серед населення України у воєнний час.

22. У касаційній скарзі скаржник також зазначає, що суди не надали оцінку листам НКРЕКП від 12.09.2024 10235/14.1.1/7-24, НЕК Укренерго від 16.09.2024 01/57376, відповідно до яких за результатами проведених спільних заходів Держенергонагляду та НЕК Укренерго щодо перевірок введення, у тому числі позивачем, протиаварійних заходів, виявлені зауваження, які суттєво впливали на справедливе застосування графіків погодинних відключень до споживачів електричної енергії, що впливало на безпеку і соціальну напругу населення, які відзначено у відповідних актах, які суди також не дослідили і не надали їм оцінку.

23. Скаржник зауважує, що суди не дослідили і не надали оцінку тому, що в посвідченнях на здійснення позапланової перевірки від 17.10.2024 166, від 30.10.2024 201 зазначений перелік питань щодо яких буде здійснюватися перевірка виходячи з інформації, отриманої від Державної інспекції енергетичного нагляду України, Міністерства енергетики України та НЕК Укренерго , які стосувались перевірки справедливості застосування Товариством графіків погодинного відключення до споживачів електричної енергії, тобто з дотриманням вимог частини сьомої статті 19 Закону 1540-VІІІ.

24. Скаржник доводить, що суди не перевірили і не надали оцінку доводам позивача, що порушення Товариством законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, необхідність яких зумовила звернення НЕК Укренерго і в подальшому стала підставою для проведення відповідачем позапланової перевірки під час дії воєнного стану, створювали загрозу, характер якої свідчив про значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя і здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

25. Також скаржник зауважує, що суди не перевірили висновки акту перевірки щодо порушення позивачем вимог пунктів 10.5.4, 10.5.8, 10.5.15 глави 10.5 розділу Х Кодексу систем розподілу, пунктів 1, 2 розділу ІV, пунктів 4, 8 розділу ІІ Інструкції 654, які, на думку відповідача, створювали загрозу, характер якої свідчив про значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя і здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

26. Крім того, скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій неповно з`ясували всі обставини, що мають значення для вирішення справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права, яке полягає у незастосуванні пункту 4.2 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою від 14.06.2018 428, частини сьомої статті 19 Закону 1540-VІІІ, що, на думку відповідача, призвело до помилкового висновку в частині того, що НКРЕКП здійснило перевірку цілого ряду питань, що виходять за межі її повноважень.

27. Скаржник вказує, що суди не дослідили, не перевірили і не надали оцінку встановленим НКРЕКП порушенням Товариством підпунктів 31, 32, 52 пункту 2.2 Ліцензійних умов та недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, а саме, пунктів 10.5.4, 10.5.8 глави 10.5 розділу Х Кодексу систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.03.2018 310, пункту 1.5 глави 1 розділу VІІ Кодексу системи передачі. Затвердженого постановою НКРЕКП від 14.03.2018 309, підпункту 6 пункту 1 постанови НКРЕКП від 26.03.2022 349 Щодо захисту інформації, яка в умовах воєнного стану може бути віднесена до інформації з обмеженими доступом, у тому числі щодо об`єктів критичної інфраструктури , що є правопорушеннями на ринку енергетичної енергії відповідно до пунктів 1, 2 частини другої статті 77 Закону 2019-VІІІ.

28. Скаржник доводить, що суди попередніх інстанцій неповно з`ясували обставини у справі, зокрема, не дослідили і не перевірили зміст та висновки акту перевірки, детальний розрахунок штрафу, який міститься в обґрунтуваннях о оскаржуваної постанови, та допустили неправильне застосування норм матеріального права, яке полягає у незастосуванні вимог частини третьої статті 72 Закону 2073-ІХ, положень частини п`ятої статті 19 Закону 1540-VІІІ, пункту 6.6 глави 6 Регламенту НКРЕКП, пункту 1.4 Порядку (методики) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 29.09.2023 1800.

29. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій щодо неправомірності проведення перевірки позивача та прийняття за наслідками такої перевірки постанови.

30. Позивач наполягає на тому, що перевірку проведено протиправно з підстав дії заборони на проведення перевірок НКРЕКП в умовах воєнного стану, що підтримано Верховним Судом у постановах від 28.11.2025 у справі 160/4625/23, від 20.01.2026 у справі 320/18444/24, від 30.03.2026 у справі 240/23207/24, та відповідно висновки, прийняті за результатами такої перевірки є необґрунтованими та не можуть слугувати підставою для застосування до позивача штрафних санкцій.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

31. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

32. Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначені Законом 1540-VІІІ.

Відповідно до вимог статей 1, 3 Закону 1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор) - є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.

Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

33. Відповідно до вимог статті 2 Закону України 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері комунальних послуг: діяльності у сфері централізованого водопостачання та водовідведення в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами).

34. Згідно з положеннями статті 3 Закону 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання, зокрема, шляхом державного контролю та застосування заходів впливу.

Основними завданнями Регулятора є забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг.

35. Частиною четвертою, п`ятою та дев`ятою статті 14 Закону 1540-VIII передбачено, що Регулятор на своїх засіданнях, зокрема, розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції.

Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.

36. Відповідно до частин 1, 2, 3, 5 статті 19 Закону 1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та суб`єктами, що належать до особливої групи споживачів у розумінні Закону 2019-VIII, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту, щодо якого здійснювалася перевірка, або уповноваженій ним особі.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта, щодо якого здійснювалася перевірка, санкції, передбаченої цим Законом.

37. Згідно з частиною сьомою статті 19 Закону 1540-VIII підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, або суб`єктом, що належить до особливої групи споживачів, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, або суб`єктом, що належить до особливої групи споживачів, її законних прав; обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії, оператором малої системи розподілу законодавства з питань доступу до електричних / теплових / газових мереж та/або порушення ліцензійних умов; перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок; перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах.

Строк проведення позапланової виїзної перевірки не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - трьох робочих днів.

У разі великих обсягів перевірки за рішенням Регулятора строк проведення позапланової виїзної перевірки може бути збільшений до 20 робочих днів, а для суб`єктів малого підприємництва - до п`яти робочих днів із внесенням відповідних змін до посвідчення на проведення перевірки.

Під час проведення позапланової виїзної перевірки з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для проведення позапланової перевірки, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні на проведення перевірки.

У разі виявлення під час проведення позапланової виїзної перевірки однорідних порушень або таких, що прямо випливають із питань, необхідність перевірки яких стала підставою для проведення позапланової перевірки, Регулятор має право перевіряти такі порушення із подальшим застосуванням до суб`єкта господарювання відповідальності, передбаченої законодавством.

38. Згідно з частиною першою статті 17 Закону 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема, приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції.

39. Процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень Національної комісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов установлює Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затверджений постановою Національної комісії від 14.06.2018 428 (далі - Порядок 428).

Пунктом 1.1 цього Порядку визначено, що його дія поширюється на суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу.

Пунктами 10.3 та 10.4 Порядку 428 передбачено, що за порушення законодавства та ліцензійних умов у сферах енергетики та комунальних послуг Національна комісія може застосовувати до ліцензіатів санкції у вигляді: застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; накладення штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії

40. Аналогічні норми передбачено статтею 22 Закону 1540-VIII.

Частинами третьою, четвертою цієї норми встановлено, що у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом та, зокрема Законом України Про ринок електричної енергії .

Згідно з пунктом 10.1 Порядку 428 у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг та/або ліцензійних умов Нацкомісія розглядає на засіданні, що проводиться у формі відкритого слухання, питання відповідальності ліцензіата та приймає рішення про застосування до нього санкцій.

41. Відповідно до частини п`ятої статті 14 Закону 1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.

42. Перевіряючи доводи скаржника про проведення перевірки всупереч вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 303 Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану (далі - Постанова 303, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), колегія суддів зазначає наступне.

43. Пунктом 1 Постанови 303 припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 64 Про введення воєнного стану в Україні .

44. Одночасно пунктом 3 Постанови 303 (у редакції, на час проведення перевірки) передбачено, що протягом періоду воєнного стану планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, здійснюються за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

45. Аналіз викладеного дає Суду підстави дійти до висновку, що протягом періоду воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

46. Разом з тим Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг має право проводити планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов на підставі свого рішення, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

47. Суди першої та апеляційної інстанції, дійшовши до висновку про дію мораторію на проведення перевірок протягом періоду воєнного стану відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 303 Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану , і покликаючись на практику Верховного Суду з цього питання, не з`ясували, не перевірили і не дослідили, що саме слугувало підставою для проведення перевірки, за наслідками якої була прийнята оскаржувана постанова, саме у цій справі.

48. Суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення суду першої інстанції, лише послався на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 04.02.2019 у справі 807/242/14, від 31.01.2023 у справі 540/1245/20, від 19.04.2024 у справі 260/1885/19, від 18.02.2026 у справі 810/2305/17, в яких Суд зазначив, що невиконання вимог закону щодо підстави для проведення перевірки призводить до визнання перевірки незаконною та не породжує правових наслідків такої перевірки.

49. Поряд з тим, у цій справі суди не перевірили і не надали оцінку доводам позивача про те, що порушення Товариством законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, необхідність яких зумовила звернення НЕК Укренерго і в подальшому стала підставою для проведення відповідачем позапланової перевірки під час дії воєнного стану, створювали загрозу, характер якої свідчив про значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя і здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

50. Суди не дослідили доводи відповідача, що відповідно до акту перевірки планова перевірка проводилась, зокрема, з питань виконання Ліцензіатом інвестиційних програм та програм ремонтів, при проведенні якої встановлені порушення недотримання програми ремонтів, що в умовах діючого воєнного стану та постійних обстрілів об`єктів електроенергетики може спричинити загрозу не тільки безпеці держави, але й навколишньому середовищу, та впливу на інтереси, життя та здоров`я людини. Суди не перевірили доводи відповідача, що відповідно до акту перевірки перевірка позивача охоплювала питання правомірності змін засобів провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, встановленої потужності наявного теплогенеруючого обладнання, що також має вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

51. Колегія суддів звертає увагу, що 27.08.2022 Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову 955, яка надає НКРЕКП можливість проводити позапланові невиїзні та планові перевірки.

Офіційне опублікування постанови Кабінету Міністрів України від 27.08.2022 955 відбулося в газеті Урядовий кур`єр від 31.08.2022 випуск 188, отже, з 31.08.2022 НКРЕКП набула права в умовах воєнного стану на проведення за своїм рішенням планових заходів державного контролю дотримання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов.

52. Однак суди не дослідили які питання охоплювала перевірка, і чи стосуються ці питання створюванню загрози, характер якої свідчив про значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя і здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

53. Належне, своєчасне та у повному обсязі виконання Ліцензіатом всіх вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування сфери теплопостачання, а також ліцензійних умов з виробництва теплової енергії спрямовано на безперебійну роботу ринку енергетики та комунальних послуг, а також на забезпечення енергетичної безпеки держави , а тому дослідження судами цих питань є важливим для вирішення питання щодо правомірності проведення перевірки.

54. Суди також не перевірили висновки акту перевірки щодо порушення позивачем вимог пунктів 10.5.4, 10.5.8, 10.5.15 глави 10.5 розділу Х Кодексу систем розподілу, пунктів 1, 2 розділу ІV, пунктів 4, 8 розділу ІІ Інструкції 654, які, на думку відповідача, створювали загрозу, характер якої свідчив про значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя і здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Не перевірили висновки акту перевірки щодо порушення позивачем підпункту 6 пункту 1 постанови НКРЕКП від 26.03.2022 349 Щодо захисту інформації, яка в умовах воєнного стану може бути віднесена до інформації з обмеженими доступом, у тому числі щодо об`єктів критичної інфраструктури .

55. Твердження позивача про заборону проведення відповідачем перевірки у спірний період та посилання на висновки Верховного Суду, сформульовані у постановах від 28.11.2025 у справі 160/4625/23, від 20.01.2026 у справі 320/18444/24, від 30.03.2026 у справі 240/23207/24, підлягають дослідженню з урахуванням обставин у цій справі.

56. Колегія суддів не приймає посилання скаржника на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Верховного Суду, сформульованих у постановах від 26.01.2026 у справі 320/18444/24, від 28.11.2025 у справі 160/4625/23, щодо правомірності прийняття НКРЕКП рішень за результатами проведення перевірки у період воєнного стану, оскільки такі висновки зроблені за інших обставин справи. У наведених скаржником справах, на відміну від обставин цієї справи, вирішувалось питання правомірності проведення позапланових перевірок.

За обставинами справи 320/18444/24 питання дотримання АТ Національна акціонерна компанія Нафтогаз України у взаємовідносинах з КП Обласний інформаційно-технічний центр та КП Теплові мережі Роганської селищної ради у 2020 та 2021 роках законодавства, яке регулює ринок природного газу, договорів постачання природного газу, підпункту 13 пункту 2.2. Ліцензійних умов увійшли у період, за який Регулятор вже здійснював планову перевірку та в обсяг питань, які перевірялися Регулятором під час проведення планової перевірки (пункт 53 постанови).

У справі 160/4625/23, на відміну від обставин цієї справи, перевіркою охоплювалось питання приєднання до електричних мереж і суди встановили, що відповідач не довів наявність загроз, які б відповідно до пункту 3 Постанови 303 дозволяли проведення перевірки позивача під час воєнного стану. Відсутність доказів проживання третьої особи в квартирі, необхідність приєднання якої до електричних мереж зумовило виникнення спірних правовідносин, а також встановлена судами належність її до складу єдиної архітектурної споруди (виробничо-адміністративної будівлі) також свідчить про обґрунтованість висновку суду першої інстанції щодо недоведеності відповідачем загроз, що мають значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, та відсутності передбачених пунктом 3 Постанови 303 підстав для проведення перевірки позивача.

57. Також за обставинами цієї справи до прийняття постанови за наслідками проведеної перевірки позивач надав заперечення до акту перевірки, однак суди не перевірили, чи були розглянуті і враховані ці заперечення і чи була дотримана під час їх розгляду адміністративна процедура, передбачена Законом 2073-ІХ.

58. Застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами. Застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в справі.

59. Обов`язок суду встановити обставини справи при розгляді позову випливає з офіційного з`ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого нормами статті 2 та частини четвертої статті 9 КАС України, відповідно до змісту якого суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Цей принцип зобов`язує суд до активної ролі в судовому процесі для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.

60. Відповідно до частини першої статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Результат такого дослідження має бути відображений у мотивувальній частині судового рішення відповідно до положень частини четвертої статті 246 КАС України.

61. При наданні оцінки наданим сторонами доказам підлягають врахуванню приписи частин першої та другої статті 77 КАС України, відповідно до якої кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

62. У межах цієї справи суди першої та апеляційної інстанцій не дотрималися обов`язку із безпосереднього, всебічного, повного та об`єктивного дослідження обставин справи та надання правової оцінки усім доводам учасників справи, застосувавши формальний підхід до її вирішення та порушивши правила офіційного з`ясування обставин справи, з огляду на що не були з достовірністю встановлені обставини справи, якими позивачі обґрунтовують свої вимоги.

63. За правилами статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема: чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин.

64. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

65. Верховний Суд не може визнати законними і обґрунтованими рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, оскільки не встановлення предмета доказування та/або ненадання правової оцінки обставинам справи, що входять до предмета доказування, свідчить про недотримання судом вимог процесуального закону щодо всебічного, повного та об`єктивного дослідження усіх обставин справи, невжиття належних та достатніх заходів для встановлення фактичних обставин справи, шляхом виявлення та витребування доказів, зокрема, з власної ініціативи.

66. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

67. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми процесуального права в частині встановлення обставин і дослідження доказів, а тому Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги, скасування рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції і направлення цієї справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21.08.2025 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2026 у справі 460/8001/25 скасувати, справу 460/8001/25 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб