Постанова у справі № 320/3428/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 липня 2026 року

м. Київ

справа 320/3428/23

адміністративне провадження К/990/14794/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Смоковича М.І., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу 320/3428/23

за позовом Державного підприємства Національна атомна енергогенеруюча компанія Енергоатом до Антимонопольного комітету України, за участю третьої особи - Акціонерне товариство "Українські енергетичні машини"- про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2024 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Карпушової О.В., суддів Губської Л.В., Епель О.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2023 року Державне підприємство Національна атомна енергогенеруюча компанія Енергоатом (далі - ДП НАЕК Енергоатом , позивач) звернулося до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель 7409-р/пк-пз від 14.12.2022.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що приймаючи рішення за результатами розгляду скарги Акціонерного товариства "Українські енергетичні машини", відповідач дійшов безпідставного висновку про дискримінаційність вимог, встановлених умовами тендерної документації. Позивач зазначив, що публічна закупівля, з приводу якої було прийнято оскаржуване рішення, проводилась не для заміни існуючих деталей циліндру високого тиску з метою проведення ремонту, а для заміни існуючих деталей циліндру високого тиску на модернізований (тобто конструктивно відмінний від існуючих) комплект деталей ЦВТ, з метою забезпечення підвищення електричної потужності, що не було враховано відповідачем. Так, позивач вказав, що оскільки в закупівлі йшлося про модернізацію циліндру високого тиску ТУ, то замовником (позивачем) неможливо було встановити деталізацію кожної складової ротору циліндру високого тиску, а учасникам закупівлі була надана можливість запропонувати перелік комплектуючих згідно із заводською конструкторською документацією, з урахуванням вимог технічної специфікації до предмета закупівлі. Проте під час розгляду скарги органом оскарження ця інформація не була врахована, що призвело до хибних висновків під час прийняття оскаржуваного рішення.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Постійно діюча адміністративна колегія Антимонопольного комітету України правомірно встановила рішенням від 08.11.2022 6643-р/пк-пз, що замовник (позивач) повинен усунути наведені у вказаному рішенні невідповідності шляхом внесення відповідних змін до документації. Відповідачем було правомірно прийнято оскаржуване рішення, оскільки дії позивача, як замовника публічної закупівлі в частині встановлення у документації відповідних вимог, порушують вимоги частини четвертої статті 5 та частини четвертої статті 22 Закону України Про публічні закупівлі , якими передбачений обов`язок для вчинення дій по усуненню можливої дискримінації учасників публічної закупівлі.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2024 року скасовано рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2023 року. Задоволено позовні вимоги Державного підприємства "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" до Антимонопольного комітету України, за участю третьої особи - Акціонерного товариства "Українські енергетичні машини" - про визнання протиправним та скасування рішення. Визнано протиправним та скасовано рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 14 грудня 2022 року 7409-р/пк-пз.

6. Суд апеляційної інстанції визнав помилковим висновок рішення відповідача про те, що тендерна документація є дискримінаційною через неузгодженість її положень та неможливість для суб`єктів господарювання належним чином сформувати свої позиції. Апеляційний суд дійшов висновку, що такий підхід суперечить законодавству у сфері використання ядерної енергії, адже суб`єкт владних повноважень при прийнятті спірного рішення не врахував специфіки норм ядерної безпеки, якими позивач керується у своїй господарській діяльності.

7. Суд апеляційної інстанції вказував на те, що позивач, встановлюючи вимоги до предмета закупівлі, яким у переважній більшості є обладнання, роботи і послуги для атомних електростанцій, має керуватися, передусім, положеннями законодавства у сфері використання ядерної енергії, дотримуватися норм і правил з ядерної та радіаційної безпеки, цілої низки інших галузевих актів. Вимоги до предмета закупівлі, встановлені замовником відповідно до вимог законодавства у сфері використання ядерної енергії, не можуть бути визнані дискримінаційними у розумінні Закону України Про публічні закупівлі , оскільки законодавство у сфері використання ядерної енергії є спеціальним у даних правовідносинах.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2024 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Антимонопольний комітет України подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити рішення суду першої інстанції без змін.

9. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, відповідач посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

10. Касатор зазначає про те, що відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо питання застосування: статті 5 Закону України "Про публічні закупівлі" щодо неможливості встановлення замовниками дискримінаційних вимог у тендерній документації, зокрема, неможливості обмеження конкуренції, неможливості необґрунтованого звуження кола потенційних учасників шляхом встановлення дискримінаційних вимог у тендерній документації; частини другої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі" стосовно обов`язкового зазначення у тендерній документації інформації про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі), а також кількість товару та місце його поставки; частини четвертої статті 22 "Про публічні закупівлі" стосовно неможливості зазначення у тендерній документації вимог, що обмежують конкуренцію; частини першої статті 23 Закону України "Про публічні закупівлі" стосовно того, що замовник зобов`язаний у технічній специфікації зазначити опис усіх необхідних характеристик товарів в тому числі їх технічні, функціональні та якісні характеристики.

11. У касаційній скарзі касатор посилається на те, що судом апеляційної інстанції були неправильно застосовано наведені правові норми, не було встановлено відсутність у тендерній документації переліку, кількостей та технічних характеристик деталей складових комплекту циліндру високого тиску турбіни К-1000-60/3000 за позиціями 1.2-1.8 додатку 3 документації та відсутність переліку, кількостей та технічних характеристик швидкозношуваних деталей та запасних частин за позицією 2 додатку 3 документації, а також додаток 4 документації не містить переліку, кількостей та технічних характеристик деталей, що входять у комплект поставки та не містить переліку, кількостей та технічних характеристик швидкозношуваних деталей та запасних частин, розбіжності в частині кількості пар кулачків на полумуфті зі сторони РНТ-3 для зчеплення з шестернею ВПП (за позицією 1.1 додатку 3 документації та відповідно до додатку 4 документації), а також в частині необхідності поставки пристосування для розвантаження, навантаження та монтажу (за позицією 1.8 додатку 3 документації та відповідно до додатку 4 документації), а тому судом апеляційної інстанції не було враховано, що усе це створює дискримінаційне середовище для учасників, звужує їх коло, про що свідчить той факт, що в зазначеній процедурі закупівлі не було подано жодної тендерної пропозиції та торги на даний час було відмінено позивачем.

12. Касатор посилається на те, що Закон України Про публічні закупівлі чітко встановлює, що замовник зобов`язаний надати відомості про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, включаючи технічну специфікацію. Натомість судом апеляційної інстанції проігноровано зазначені вимоги вказаного Закону та не досліджено додаток 3 та додаток 4 тендерної документації. Відповідач посилається на те, що позивач є оператором чотирьох атомних електростанцій на яких експлуатується п`ятнадцять атомних енергоблоків і здійснює свою діяльність з метою безпечного та надійного виробництва електроенергії для енергетичної безпеки та енергонезалежності. Відтак позивач, закуповуючи комплект деталей до турбіни, не може не знати, що входить до такого комплекту та які технічні характеристики товару йому необхідні та забезпечать його потребу.

13. Також касатор посилається на те, що судом апеляційної інстанції не було застосовано приписи частини першої статті 23 Закону України Про публічні закупівлі , відповідно до якої технічна специфікація повинна містити опис усіх необхідних характеристик товарів, робіт або послуг, що закуповуються, у тому числі їх технічні, функціональні та якісні характеристики .

ІV. Позиція інших учасників справи

14. Акціонерне товариство "Українські енергетичні машини" надало до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить Суд задовольнити касаційну скаргу Антимонопольного комітету України.

15. Позивач надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить Суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

16. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Прокопенка О.Б., Уханенка С.А., 30 квітня 2024 року відкрито касаційне провадження за скаргою Антимонопольного комітету України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2024 року.

17. Касаційне провадження відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

18. На підставі розпорядження В.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду О.Марценюк 916/0/78-26 від 21.07.2026 за допомогою автоматизованої системи документообігу суду для розгляду цієї справи здійснено заміну судді Прокопенка О.Б. на суддю Смоковича М.І.

19. Ухвалою Верховного Суду від 29 липня 2026 року відмовлено Державному підприємству "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" та Антимонопольному комітету України у задоволенні клопотань про розгляд справи в судовому засіданні за участю їх представників. Справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження з 30 липня 2026 року.

VI. Стислий виклад обставин, установлених судом апеляційної інстанції

20. Як установлено судом апеляційної інстанції, позивачем було оголошено про проведення відкритих торгів UA-2022-10-24-011822-а щодо товару - Комплект деталей ЦВТ турбіни К-1000-60/3000 для ВП ХАЕС .

21. 28.10.2022 через електронну систему закупівель Акціонерне товариство "Українські енергетичні машини" (далі - АТ "Українські енергетичні машини" звернулось до відповідача зі скаргою щодо порушення ДП "НАЕК "Енергоатом" порядку проведення процедури закупівлі.

22. Постійно діючою адміністративною колегією Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель (далі - Комісія) за результатами розгляду зазначеної скарги було прийняте рішення від 08.11.2022 6643-р/пк-пз, яким замовника зобов`язано внести зміни до тендерної документації за процедурою закупівлі - Комплект деталей ЦВТ турбіни К-1000-60/3000 для ВП ХАЕС , оголошення про проведення якої оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу за UA-2022-10-24-011822-а, з метою усунення порушень, зазначених у мотивувальній частині цього рішення.

23. Згідно з інформацією, розміщеною на веб-порталі Уповноваженого органу, замовником 30.11.2022 було внесено зміни до документації шляхом викладення в новій редакції зі змінами в частині відомостей про технічні та якісні характеристики товару.

24. 02.12.2012 Акціонерне товариство "Українські енергетичні машини" знову через електронну систему закупівель звернулось до відповідача зі скаргою від 02.12.2022 UA-2022-10-24-011822-а.b8, в якій просило встановити порушення позивачем процедури закупівлі за номером ЦБТ UA-2022-10-24-011822-а за кодом СРV згідно ДК 021-2015:42110000-3 (Комплект деталей ЦВТ турбіни К-1000-60/3000 для ВП ХАЕС") в частині наявності дискримінаційних вимог тендерної документації та просило зобов`язати замовника усунути дискримінаційні умови та привести тендерну документацію у відповідність із вимогами чинного законодавства.

25. Рішенням Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 06.12.2022 7143-р/пк-пз скаргу було прийнято до розгляду та зобов`язано замовника надати пояснення по суті скарги.

26. Замовник шляхом розміщення на веб-порталі Уповноваженого органу листом від 08.12.2022 01-18611/10-вих надав пояснення по суті скарги. Скаржник шляхом завантаження на веб-порталі Уповноваженого органу листа надав додаткові пояснення по суті скарги.

27. Розглянувши скаргу та інформацію, розміщену в електронній системі закупівель, відповідачем були встановлені обставини, які стали підставою для прийняття оскаржуваного рішення.

28. Так, у скарзі Акціонерне товариство "Українські енергетичні машини" зазначало, що рішенням Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 08.11.2022 6643-р/пк/пз замовника (позивач) було зобов`язано внести зміни, з метою усунення порушень, зазначених у мотивувальній частині такого рішення. Станом на 30.11.2022 замовником було опубліковано тендерну документацію, затверджену від 24.10.2022 зі зміною 1 від 30.11.2022, яка не містить змін, які б усували усі порушення, описані в мотивувальній частині рішення від 08.11.2022 6643-р/пк/пз та містить дискримінаційні вимоги з урахуванням внесених змін. Скаржник щодо невиконання рішення від 08.11.2022 6643-р/пк/пз та наявності дискримінаційних вимог тендерної документації, затвердженої замовником від 24.102022 зі зміною 1 від 30.11.2022, вказав на невизначеність переліку, кількості та наявності розбіжностей, а саме, що підпунктом а пункту 4 частини ІІ (А) розділу ІІІ Документації передбачено необхідність надання документа за формою додатку 2 Інформація про технічні, якісні, кількісні та інші характеристики предмета закупівлі . Зазначений документ повинен містити інформацію про технічні, якісні та кількісні характеристики, що встановлені замовником і визначені в додатку 3 до документації. Скаржник повідомляв про невизначеність переліку та кількості. Форма додатку 2 документації передбачає обов`язкове визначення ціни кожної складової комплекту. У додатку 3 до тендерної документації (нова редакція) міститься інформація, що комплект деталей циліндру високого тиску турбіни К-1000-60/300 за поз.1 складається з комплектів. Однак що входить в такі комплекти, які деталі та в яких кількостях - не визначено. Також додатком 4 документації визначено, що комплект поставки уточнюється на етапі надання технічних пропозицій та уточнюється в договорі (контракті). Тобто в межах вимог до поз.1 комплект деталей циліндра високого тиску турбіни К 1000-60/3000 наявна примітка * , відповідно до якої сам комплект поставки, що складається з восьми комплектів невизначених деталей у невизначеній кількості, - мав бути уточнений на етапі надання технічних пропозицій та у контракті.

29. Також у скарзі від 02 грудня 2022 Акціонерне товариство "Українські енергетичні машини" вказало, що невідомими на момент подання тендерної пропозиції є кількість та перелік швидкозношувальних деталей, кількість та перелік запасних частин, що унеможливлює подання скаржником своєї пропозиції. Відсутність необхідної деталізації щодо кількості та виду деталей в запитуваних комплектах указує, на думку скаржника, що замовник (позивач) усвідомлений у своїх потребах та навмисно не визначає такі, щоб забезпечити скаржнику нерівні умови прийняття участі в публічній закупівлі. На думку скаржника, замовником було порушено норми чинного законодавства та опубліковано нові зміни до тендерної, документації, які містять дискримінаційні вимоги. Окрім цього, опублікована тендерна документація зі змінами не містить технічних та якісних характеристик предмета закупівлі - комплектів деталей та запасних частин, а не окремо вибраної запчастини - ротора циліндра високого тиску.

30. За результатами розгляду вказаної скарги Комісія встановила, що документація не містить переліку, визначень кількості та технічних характеристик деталей складових комплекту деталей циліндру високого тиску турбіни К-1000-60/3000 за позиціями 1.2-1.8 додатку 3 документації та не містить переліку кількостей та технічних характеристик швидкозношуваних деталей та запасних частин за позицією 2 додатку 3 документації. Також додаток 4 документації не містить переліку, кількостей та технічних характеристик деталей, що входять у комплект поставки та не містить переліку, кількостей та технічних характеристик швидкозношуваних деталей запасних частин.

31. Крім того документація містить розбіжності в частині кількості пар кулачків на полумуфті зі сторони РНТ-3 для зчеплення з шестернею В.П.П (за позицією 1.1 додатку 3 документації та відповідно до додатку 4 документації), а також в частині необхідності поставки пристосування для розвантаження, навантаження та монтажу (за позицією 1.8 додатку 3 документації та відповідно до додатку 4 документації).

32. Комісія дійшла висновку, що наведені вище положення документації не узгоджуються між собою та не дають можливість суб`єктам господарювання належним чином сформувати свої пропозиції, що є дискримінаційним по відношенню до таких суб`єктів господарювання.

33. Також в оскаржуваному рішенні Комісія вказала на те, що скаржник щодо обмеження в частині наявного досвіду зазначив, що пп д пункту 4 частини ІІ(А) розділу ІІІ документації визначено, що учасник у складі пропозиції надає інформацію щодо постачання обладнання для модернізації ЦВТ з підвищенням потужності, для турбогенератора з частотою обертання ротору 3000 об/хв. Потужністю 1000 МВт та більше. На підтвердження наданої інформації учасник повинен надати відгук кінцевого споживача (референцію) (Змінено, зміна 1 ). Тобто прийняти участь у даній процедурі закупівлі зможуть не просто учасники, які постачали обладнання на турбогенератор потужністю 1000 Мвт, а лише ті учасники, кінцеві споживачі яких мали на підприємстві турбогенератори, в яких ротор обертався 3000 об/хв., що є дискримінацією в цій частині. Скаржник є виробником, в тому числі, й обладнання для модернізації ЦВТ з підвищенням потужності та поставляючи свій товар не може обирати, з якою частотою у кінцевих споживачів буде крутитись ротор у турбогенераторі, оскільки це залежить від уже встановленого турбогенератора, який уже наявний на підприємстві контрагента. Скаржник станом на сьогодні має досвід постачання обладнання для модернізації ЦВТ з підвищенням потужності на турбогенератор потужністю 1000 Мвт, в якому ротор обертався 1500 об/хв., про що замовник є повністю усвідомленим. Встановивши вимогу в частині наявності досвіду до товару, який не є предметом закупівлі - до турбогенератора (кількість обертів у турбогенераторі залежить від турбогенератора) замовник обмежив участь скаржника та дискримінував його як повноцінного учасника ринку. Отже, при наявності документально підтвердженого постачання обладнання для модернізації ЦВТ з підвищенням потужності, для турбогенератора потужністю 1000МВт та більше скаржник не може прийняти участь у закупівлі на рівних умовах, оскільки повинен враховувати характеристику турбогенератора (не є предметом закупівлі) в частині відповідності, для якого таке обладнання буде виготовлено. Скаржник зазначає, що встановлення вимоги щодо досвіду постачання обладнання для модернізації ЦВТ з підвищенням потужності, для турбогенератора саме з частотою обертання ротору 3000 об/хв. є технічно необгрунтованим та надлишковим, достатнім є в цій частині підтвердження відповідності постачання обладнання для модернізації ЦВТ з підвищенням потужності, для турбогенератора з частотою обертання ротору 1500 об/хв потужністю 1000 МВт. Отже, з урахуванням усього вищевказаного, тендерна документація замовника є дискримінаційною та такою, що порушує норми чинного законодавства та обмежує скаржника у прийнятті участі у закупівлі.

34. У ході розгляду вищезазначеної скарги, відповідач встановив, що відповідно до пункту 4 частини 1.1 розділу ІІІ документації документи, які підтверджують відповідність тендерної пропозиції учасника технічним, якісним, кількісним та іншим вимогам до предмета закупівлі, зокрема: учасник у складі пропозиції надає інформацію щодо постачання обладнання для модернізації ЦВТ з підвищенням потужності, для турбогенератора з частотою обертання ротору 3000 об/хв потужністю 1000 Вт та більше. На підтвердження наданої інформації учасник повинен надати відгук кінцевого споживача (референцію). (Змінено, зміна 1). Відповідно до пункту 7 розділу ІІІ документації учасник процедур закупівлі повинен надати у складі тендерної пропозиції інформацію та документи, які підтверджують відповідність тендерної пропозиції учасника технічним, якісним, кількісним та іншим характеристикам та вимогам до предмета закупівлі, установленим замовником у цій тендерній документації, зокрема в додатку 4 Технічна специфікація до предмета закупівлі" (далі - ТС до ПЗ) та додатку 3 "Інформація про технічні, якісні, кількісні та інші характеристики предмета закупівлі" до неї. Відповідно до п.4 Переліку документів, які мають бути надані учасником у складі тендерної пропозиції ч.ІІ(А) р.ІІ цієї документації.

35. Відповідно до інформації розміщеної на веб-порталі Уповноваженого органу, предмет закупівлі - комплект деталей ЦВТ турбіни К-1000-60/3000 для ВП ХАЕС. замовник не обґрунтував необхідність встановлення у документації наведених вище вимог документації у вказаній редакції. Ураховуючи, що предметом закупівлі є комплект деталей ЦВТ турбіни К-1000-60/3000 для ВП ХАЕС, замовник, встановивши вимогу щодо необхідності надання інформації щодо постачання обладнання саме для модернізації ЦВТ з підвищенням потужності для турбогенератора з частотою обертання ротору 3000 об/хв. потужністю 1000 Мвт та більше, порушив вимоги частини четвертої статті 5 та частини четвертої статті 22 Закону України Про публічні закупівлі .

36. Комісія в оскаржуваному рішенні дійшла висновку про те, що дії замовника в частині встановлення у документації наведених вище вимог порушують вимоги частини четвертої статті 5 та частини четвертої статті 22 Закону, якими передбачена недискримінація учасників, а також права та законні інтереси скаржника, пов`язані з його участю у процедурі закупівлі, та принципи недискримінації учасників, відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель, передбачені частиною першою статті 5 Закону. Також Комісія вказала на те, що замовник повинен усунути наведені вище невідповідності шляхом внесення відповідних змін до документації в цій частині. Комісією встановлено, що під час проведення процедури закупівлі замовник допустив порушення, які на момент прийняття цього рішення можна виправити шляхом зобов`язання замовника внести відповідні зміни до документації.

37. За результатами розгляду скарги АТ "Українські енергетичні машини" Комісією 14.12.2022 було прийнято рішення 7409-р/пк-пз, яким зобов`язано ДП "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" внести зміни до тендерної документації за процедурою закупівлі - Комплект деталей ЦВТ турбіни К-1000-60/3000 для ВП ХАЕС .

VIІ. Джерела права й акти їхнього застосування

38. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)

Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

39. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України Про Антимонопольний комітет України (надалі - Закон 3659 в редакції на день виникнення спірних правовідносин) Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.

40. Стаття 3 Закону 3659 визначені основні завдання Антимонопольного комітету України, зокрема

1) здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції;

2) контролю за концентрацією, узгодженими діями суб`єктів господарювання та дотриманням вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час регулювання цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб`єктами природних монополій;

3) сприяння розвитку добросовісної конкуренції;

4) методичного забезпечення застосування законодавства про захист економічної конкуренції;

5) здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері публічних закупівель;

6) проведення моніторингу державної допомоги суб`єктам господарювання та здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції.

41. Згідно зі статтею 4 Закону 3659 Антимонопольний комітет України будує свою діяльність на принципах: законності; гласності; захисту конкуренції на засадах рівності фізичних та юридичних осіб перед законом та пріоритету прав споживачів.

42. Пунктом 5 частини 1 статті 7 Закону 3659 передбачено, що у сфері здійснення контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції Антимонопольний комітет України має такі повноваження, зокрема, при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом випадках вимагати від суб`єктів господарювання, об`єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб інформацію, в тому числі з обмеженим доступом.

43. Статтею 22 Закону 3659 визначено, що розпорядження, рішення та вимоги органу АМК України, голови територіального відділення АМК України, вимоги уповноважених ними працівників АМК України, його територіального відділення в межах їх компетенції є обов`язковими для виконання у визначені ними строки, якщо інше не передбачено законом. Невиконання розпоряджень, рішень та вимог органу АМК України, голови територіального відділення АМК України, вимог уповноважених ними працівників АМК України, його територіального відділення тягне за собою передбачену законом відповідальність.

44. Частиною 1 статті 22-1 Закону 3659 передбачено, що суб`єкти господарювання, об`єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю, інші юридичні особи, їх структурні підрозділи, філії, представництва, їх посадові особи та працівники, фізичні особи зобов`язані на вимогу органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення подавати документи, предмети чи інші носії інформації, пояснення, іншу інформацію, в тому числі з обмеженим доступом та банківську таємницю, необхідну для виконання Антимонопольним комітетом України, його територіальними відділеннями завдань, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції та про державну допомогу суб`єктам господарювання.

45. Статтею 14 Закону 3659 визначена компетенція адміністративних колегій Антимонопольного комітету України та адміністративних колегій територіального відділення Антимонопольного комітету України.

46. Так, зокрема Постійно діюча адміністративна колегія Антимонопольного комітету України має повноваження розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації, проводити розслідування або дослідження за цими заявами і справами; приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення, надавати висновки щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції, попередні висновки стосовно узгоджених дій, концентрації; тощо.

47. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначає Закон України Про публічні закупівлі від 25.12.2015 922-VIII (далі - Закон 922-VIII), метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції та має мету адаптувати законодавство України acquis Європейського Союзу на виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони.

48. У відповідності до пунктів 17, 22, 30-32 частини першої статті 1 Закону 922-VIII орган оскарження - Антимонопольний комітет України; предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку); суб`єкт оскарження в органі оскарження (далі - суб`єкт оскарження) - фізична чи юридична особа, яка звернулася до органу оскарження з метою захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, що суперечать законодавству у сфері публічних закупівель і внаслідок яких порушено право чи законні інтереси такої особи; тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель; тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.

49. Згідно із частиною першою статті 2 Закону 922-VIII до замовників, які здійснюють закупівлі відповідно до цього Закону, належать: органи державної влади (орган законодавчої, органи виконавчої, судової влади), та правоохоронні органи держави, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, об`єднання територіальних громад.

50. Відповідно до частини першої статті 5 Закону 922-VIII закупівлі здійснюються за такими принципами: 1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; 6) запобігання корупційним діям і зловживанням.

51. Замовники не мають права встановлювати жодних дискримінаційних вимог до учасників (частина четверта статті 5 Закону 922-VIII).

52. Відповідно до частини 1 стаття 18 Закону 922-VIII (в редакції на дату прийняття спірного рішення) Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав і законних інтересів осіб, пов`язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) ухвалюються від імені Антимонопольного комітету України.

53. Порядок діяльності постійно діючої адміністративної колегії (колегій) встановлюється відповідно до Закону України "Про Антимонопольний комітет України", якщо інше не встановлено цим Законом.

54. Згідно із частинами першою, другою статті 22 Закону 922-VIII тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником разом з оголошенням про проведення відкритих торгів в електронній системі закупівель для загального доступу шляхом заповнення полів в електронній системі закупівель. Тендерна документація не є об`єктом авторського права та/або суміжних прав.

55. У тендерній документації зазначаються такі відомості: 1) інструкція з підготовки тендерних пропозицій; 2) один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, встановленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації", та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.

56. Для об`єднання учасників замовником зазначаються умови щодо надання інформації та способу підтвердження відповідності таких учасників установленим кваліфікаційним критеріям та підставам, встановленим статтею 17 цього Закону: 3) інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною четвертою статті 5 цього Закону; 4) інформація про маркування, протоколи випробувань або сертифікати, що підтверджують відповідність предмета закупівлі встановленим замовником вимогам (у разі потреби); 5) кількість товару та місце його поставки; 6) місце, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги; 7) строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг; 8) проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов; 9) опис окремої частини або частин предмета закупівлі (лота), щодо яких можуть бути подані тендерні пропозиції, у разі якщо учасникам дозволяється подати тендерні пропозиції стосовно частини предмета закупівлі (лота). Замовник може передбачити можливість укладення одного договору про закупівлю з одним і тим самим учасником у разі визначення його переможцем за кількома лотами; 10) перелік критеріїв оцінки та методика оцінки тендерних пропозицій із зазначенням питомої ваги кожного критерію. У разі застосування критерію оцінки вартість життєвого циклу, методика оцінки тендерних пропозицій повинна містити опис усіх складових вартісних елементів та перелік документів і інформації, які повинні надати учасники для підтвердження вартості складових елементів життєвого циклу. Замовник у разі необхідності дисконтування витрат життєвого циклу майбутніх періодів може використовувати поточну облікову ставку Національного банку України. Вартість життєвого циклу може рахуватися як сума всіх витрат життєвого циклу або сума всіх витрат життєвого циклу, поділена на розрахункову одиницю експлуатації предмета закупівлі; 11) строк дії тендерної пропозиції, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, але не менше 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій; 12) валюта, у якій повинна бути зазначена ціна тендерної пропозиції; 13) мова (мови), якою (якими) повинні бути складені тендерні пропозиції; 14) кінцевий строк подання тендерних пропозицій; 15) розмір та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати); 16) розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю (якщо замовник вимагає таке забезпечення надати); 17) прізвище, ім`я та по батькові, посада та електронна адреса однієї чи кількох посадових осіб замовника, уповноважених здійснювати зв`язок з учасниками; 18) вимога про зазначення учасником у тендерній пропозиції інформації (повне найменування та місцезнаходження) щодо кожного суб`єкта господарювання, якого учасник планує залучати до виконання робіт чи послуг як субпідрядника/співвиконавця в обсязі не менше 20 відсотків від вартості договору про закупівлю - у разі закупівлі робіт або послуг; 19) опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.

57. Відповідно до частини першої статті 31 Закону 922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі: не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону; не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства; зазначив у тендерній пропозиції недостовірну інформацію, що є суттєвою при визначенні результатів процедури закупівлі, яку замовником виявлено згідно з частиною п`ятнадцятою статті 29 цього Закону; не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції; не виправив виявлені замовником після розкриття тендерних пропозицій невідповідності в інформації та/або документах, що подані ним у своїй тендерній пропозиції, протягом 24 годин з моменту розміщення замовником в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей; не надав обґрунтування аномально низької ціни тендерної пропозиції протягом строку, визначеного в частині чотирнадцятій статті 29 цього Закону; визначив конфіденційною інформацію, що не може бути визначена як конфіденційна відповідно до вимог частини другої статті 28 цього Закону.

58. Закон України Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку є основоположним у ядерному законодавстві України. Він встановлює пріоритет безпеки людини та навколишнього природного середовища, права і обов`язки громадян у сфері використання ядерної енергії, регулює діяльність, пов`язану з використанням ядерних установок та джерел іонізуючого випромінювання, встановлює також правові основи міжнародних зобов`язань України щодо використання ядерної енергії.

59. Відповідно до статті 33 Закону України Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку експлуатуюча організація (оператор) - це призначена державою юридична особа, яка здійснює діяльність, пов`язану з вибором майданчика, проектуванням, будівництвом, введенням в експлуатацію, експлуатацією, зняттям з експлуатації ядерної установки або вибором майданчика, проектуванням, будівництвом, експлуатацією, закриттям сховища для захоронення радіоактивних відходів, забезпечує ядерну та радіаційну безпеку і несе відповідальність за ядерну шкоду.

VIІІ. Позиція Верховного Суду

60. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

61. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України Суд здійснює перегляд судового рішення суду апеляційної інстанції в межах доводів касаційної скарги.

62. Касаційне провадження у цій справі відкрите з підстави, передбаченої пунктом 3 частини 4 статті 328 КАС України.

63. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності висновку відповідача у спірному рішенні, що ДП НАЕК Енергоатом у тендерній документації ДК 021:2015:42110000-3 встановлені дискримінаційні вимоги.

64. Суд апеляційної інстанції, аналізуючи пункт 6.1 НП 306.2.141-2008 Загальні положення безпеки атомних станцій (наказ Держатомрегулювання України від 19.11.2007 162), дійшов висновку про те, що позивач, встановлюючи вимоги до предмета закупівлі, яким у переважній більшості є обладнання, роботи і послуги для атомних електростанцій, має керуватися, передусім, положеннями законодавства у сфері використання ядерної енергії, дотримуватися норм і правил з ядерної та радіаційної безпеки, цілої низки інших галузевих актів. Вимоги до предмета закупівлі, встановлені замовником відповідно до вимог законодавства у сфері використання ядерної енергії, не можуть бути визнані дискримінаційними у розумінні Закону України Про публічні закупівлі , оскільки законодавство у сфері використання ядерної енергії є спеціальним у даних правовідносинах.

65. Висновок відповідача про наявність дискримінаційних умов, викладених у тендерній документації, суд апеляційної інстанції уважав помилковим, оскільки такі висновки зроблені без врахування законодавства у сфері ядерної енергії.

66. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що Закон України Про публічні закупівлі чітко встановлює, що замовник зобов`язаний надати відомості про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, включаючи технічну специфікацію. Натомість судом апеляційної інстанції проігноровано зазначені вимоги вказаного Закону та не досліджено додаток 3 та додаток 4 тендерної документації. Відповідач посилається на те, що позивач є оператором чотирьох атомних електростанцій, на яких експлуатується п`ятнадцять атомних енергоблоків і здійснює свою діяльність з метою безпечного та надійного виробництва електроенергії для енергетичної безпеки та енергонезалежності. Відтак позивач, закуповуючи комплект деталей до турбіни, не може не знати, що входить до такого комплекту та які технічні характеристики товару йому необхідні для забезпечення його потреб.

67. Верховний Суд уважає за необхідне зазначити, що враховуючи особливу правову природу та специфіку предмета закупівлі, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що норми законодавства у сфері використання ядерної енергії мають характер спеціальних щодо регулювання даних правовідносин.

68. Водночас Верховний Суд наголошує, що реалізація спеціальних норм не звільняє замовника від обов`язку дотримання статті 5 Закону України Про публічні закупівлі в частині недискримінації учасників та створення умов для рівного доступу всіх потенційних постачальників до процедури закупівлі.

69. Ухвалюючи рішення, суд апеляційної інстанції обмежився лише формальним посиланням на пункт 6.1 НП 306.2.141-2008 Загальні положення безпеки атомних станцій , затверджені наказом Держатомрегулювання України від 19.11.2007 162, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, яким закріплено принцип апробованої інженерно-технічної практики. Проте фактичного аналізу положень спеціального законодавства у сфері використання ядерної енергії у взаємозв`язку з обставинами цієї справи судом здійснено не було.

70. Сама лише констатація наявності технічних та організаційних принципів безпеки без дослідження контексту його впровадження у конкретних правовідносинах, призвела до відсутності висновків суду по суті спору. Поза увагою суду залишилася необхідність оцінки балансу між безпековими вимогами та принципом недискримінації. Зокрема, судом не аналізувалася пропорційність встановленої вимоги, яка за доводами відповідача, могла створити нерівні умови для суб`єктів господарювання, що мають сертифікований товар, але обмежені у референтному досвіді.

71. Також посилаючись виключно на п. 6.1 НП 306.2.141-2008, суд залишив поза увагою імперативні вимоги статті 5 Закону України Про публічні закупівлі . Спеціальний статус законодавства у сфері використання ядерної енергії не звільняє замовника від обов`язку дотримуватися принципів недискримінації учасників, а лише встановлює високі критерії до предмета закупівлі, яким можуть відповідати декілька конкурентоспроможних суб`єктів.

72. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції про правомірність тендерної документації позивача та відсутність у ній дискримінаційних умов є передчасними, оскільки вони зроблені без належного правового аналізу спеціального законодавства у взаємозв`язку з принципами публічних закупівель.

73. Ураховуючи відсутність правового аналізу та оцінки приписів статті 5, частини четвертої статті 22, частини першої статті 23 Закону України "Про публічні закупівлі" у рішенні суду апеляційної інстанції, Верховний Суд не вбачає підстав для формування правового висновку щодо застосування вказаних норм права, про який зазначав відповідач у касаційній скарзі.

74. Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві, саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин і зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування необхідних доказів.

75. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження суду апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.

76. Водночас критерій обґрунтованості за статтею 242 КАС України означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд уважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

77. Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

78. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

79. Відповідно до підпункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

80. Ураховуючи наведене, судове рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до цього ж суду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Антимонопольного комітету України задовольнити частково.

2 . Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2024 року справі 320/3428/23 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: М.І.Смокович

С.А. Уханенко