Постанова у справі № 380/22261/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2026 року

м. Київ

справа 380/22261/23

адміністративне провадження К/990/23591/24, К/990/22315/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" та Державної служби геології та надр України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15.02.2024 (головуючий суддя Желік О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2024 (головуючий суддя Сеник Р.П., судді: Онишкевич Т.В., Судова-Хомюк Н.М.) у справі 380/22261/23 за позовом Заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Товариства з обмеженою відповідальністю "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" про визнання протиправними дій,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У 2023 році Заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (відповідач 1), Державної комісії України по запасах корисних копалин (відповідач 2), Товариства з обмеженою відповідальністю "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" (далі - ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ", або відповідач 3), в якому просив:

- визнати протиправними дії Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі також - ДКЗ) і Державної служби геології та надр України (далі також - Держгеонадра) щодо розгляду матеріалів початкової геолого-економічної оцінки перспективних ресурсів вуглеводнів Небилівської площі та скасувати рішення засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, оформлене протоколом від 29.11.2018 4602;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 27.12.2018 521 в частині надання ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" спеціального дозволу на користування надрами;

- визнати недійсним спеціальний дозвіл на користування надрами від 29.12.2018 4962, виданий ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ", вид користування - геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовища вуглеводнів, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовища).

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15.02.2024, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2024, позов задоволено.

3. 10.06.2024 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, через систему "Електронний суд", надійшла касаційна скарга ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ", у якій скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15.02.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2024 і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

4. 19.06.2024 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, через систему "Електронний суд", надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України, у якій скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15.02.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2024 і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

5. Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15.02.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2024 у справі 380/22261/23 за позовом Заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" про визнання протиправними дій та витребувано справу з Львівського окружного адміністративного суду.

6. Ухвалою Верховного Суду від 03.07.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15.02.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2024 у справі 380/22261/23 за позовом Заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" про визнання протиправними дій.

7. Ухвалою Верховного Суду від 20.05.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

8. Ухвалою Верховного Суду від 21.05.2026 справу призначено до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні з викликом осіб.

9. В судовому засіданні 07.07.2026 після надання пояснень учасниками справи ухвалено подальший розгляд справи здійснювати у письмовому провадженні.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Позов обґрунтований тим, що ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" у 2018 році отримало спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону. Нормативною підставою для отримання спеціального дозволу став підпункт 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 615 (далі - Порядок 615).

11. Проте на час прийняття рішення про надання дозволу без проведення аукціону у підприємства не було визначених Порядком 615 підстав для отримання спеціального дозволу.

12. З цих підстав прокурор вважав, що Товариство не мало правових підстав для отримання дозволу поза аукціоном.

13. Із покликанням на приписи статті 19 Кодексу України про надра та Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 865 (далі - Положення 865), позивач наголосив, що юридична особа або фізична особа є надрокористувачем з моменту надання їй спеціального дозволу на користування надрами та до моменту закінчення терміну дії або припинення такого дозволу.

14. Водночас станом на 29.11.2018 ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" не володіло спеціальним дозволом на користування надрами, отже не було надрокористувачем.

15. Прокурор зазначає, що прийняття ДКЗ на розгляд матеріалів початкової геолого-економічної оцінки перспективних ресурсів вуглеводнів від юридичної особи, яка не є надрокористувачем - ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ", здійснено попри вимоги законодавства, у зв`язку з чим такі дії повинні визнаватися протиправними та рішення прийняте в формі протоколу від 29.11.2018 4602 підлягає скасуванню. На думку позивача, оскільки вказаний протокол ДКЗ затверджено із порушенням вимог законодавства, він не може засвідчувати право ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" на отримання поза конкурсом спеціального дозволу на користування надрами.

16. Також в обґрунтування позиції щодо обов`язкової наявності спеціального дозволу на користування надрами під час подання на розгляд ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки прокурор покликався на Методичні рекомендації щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд ДКЗ матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних і неметалічних корисних копалин, затверджені наказом ДКЗ від 21.07.2015 293 (далі - Методичні рекомендації 293), згідно яких матеріали геолого-економічних оцінок розвіданих родовищ подаються в ДКЗ користувачами надр, що мають спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.

17. Державна служба геології та надр України подала відзив на позов, у якому зазначила таке.

18. Щодо державної реєстрації ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" робіт з геолого-економічної оцінки Небилівської площі, вчиненої за державним реєстраційним номером У-18-324/1, зазначає, що згідно з пунктом 1.4 Порядку державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.06.2013 263 (далі - Порядок 263) державній реєстрації підлягають роботи і дослідження, пов`язані із геологічним вивченням надр (далі також - РДГВН), що проводяться на основі: діючого спеціального дозволу на користування надрами; затвердженого в установленому порядку пооб`єктного плану виконавця РДГВН; висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку.

19. З цих підстав вважає помилковими висновки позивача, що державна реєстрація РДГВН проводиться виключно на основі діючого спеціального дозволу на користування надрами.

20. Наголошує, що TOB "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" подано заяву на реєстрацію переліку робіт з геологічного вивчення надр Небилівської площі з пакетом документів від 20.09.2018.

21. Зазначає, що Порядком 263 встановлено вичерпний перелік для відмови у реєстрації РДГВН, з якого не вбачалося підстав для відмови у реєстрації заяви ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ".

22. Стверджує, що надані документи відповідали вимогам Порядку 263, тому вказані роботи були зареєстровані Держгеонадра за номером У-18-324/1.

23. Вказує, що за наявної державної реєстрації в Держгеонадра робіт та досліджень з геологічного вивчення надр за формою 3-гр, ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" мало підстави для проведення геолого-економічної переоцінки запасів родовища як виду РДГВН та подальшого звернення до ДКЗ для державної експертизи матеріалів геолого-економічної оцінки (далі також - ГЕО).

24. Щодо визнання протиправним та скасування наказу від 27.12.2018 521 та спеціального дозволу на користування надрами від 29.12.2018 4962 вказує, що ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" 03.12.2018 було подано заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з повним пакетом документів згідно Порядку 615. На виконання вказаного Держгеонадра було отримано рішення Івано-Франківської обласної ради від 21.12.2018 1040-26/2018 та лист Мінприроди від 26.12.2018 5/4-11/14024-18, якими погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" Небилівської площі Івано-Франківської області.

25. Як наслідок, 27.12.2018 відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку 615 прийнято наказ 521 про надання спеціальних дозволів на користування надрами, зокрема, ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ", який було опубліковано на офіційному сайті Держгеонадра протягом 5 днів з моменту прийняття (пункт 25 Порядку 615). Наголошує, що у Держгеонадра не було підстав для відмови в наданні спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ", оскільки відмова у видачі документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, не допускається.

26. Щодо підстав для звернення прокурора до суду відмічає, що у разі дійсного допущення Державною службою геології та надр України порушень інтересів держави, вимог Кодексу України про надра, Порядку 615, в частині незаконної видачі спеціального дозволу на користування надрами, захист інтересів держави здійснюється Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України та Кабінетом Міністрів України, як органів, що координують діяльність Держгеонадра. Посилання прокурором у позовній заяві, що на даний час відсутній державний орган, який фактично здійснює нагляд за законністю видачі спеціальних дозволів на користування надрами, окрім Державної служби геології та надр України, не відповідає дійсності.

27. Державною комісією України по запасах корисних копалин також подано відзив на позовну заяву, мотивований тим, що пункт 1.4 Порядку 263 містив (у редакції станом на дату оскаржуваного протоколу ДКЗ) три різні окремі підстави для реєстрації РДГВН: діючий спеціальний дозвіл на користування надрами; затверджений в установленому порядку пооб`єктний план виконавця РДГВН; висновок щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затверджений в установленому порядку.

28. Пунктом 1.7 Порядку 263 визначено чіткий перелік документів, які подає виконавець РДГВН для відповідної реєстрації: перелік РДГВН; копія документа, на основі якого проводяться РДГВН (спеціальний дозвіл на користування надрами, пооб`єктний план геологорозвідувальних робіт, геологічне (технічне) завдання, висновок щодо доцільності розподілу запасів тощо); ситуаційний план або картограма з контурами площ чи району проведення РДГВН (залежно від виду робіт та площі їх проведення).

29. У сукупності пунктів 1.4, 1.7 Порядку 263 документом, на основі якого проводяться РДГВН можуть бути: спеціальний дозвіл на користування надрами; пооб`єктний план геологорозвідувальних робіт; геологічне (технічне) завдання; висновок щодо доцільності розподілу запасів тощо.

30. ДКЗ наголошує на неприпустимості об`єднання в єдину підставу реєстрації РДГВН вказаних у пункті 1.4 Порядку 263 документів, а тому реєстрація РДГВН проводиться не лише на підставі діючого спеціального дозволу.

31. Апелюючи нормами Кодексу України про надра (частина друга статті 16) та Порядку 615 (пункти 2, 4, 8) зауважує, що без аукціону надаються спеціальні дозволи на користування надрами, якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження у подальшому запасів. Зазначає, що законодавець висуває вимогу наявності спеціального дозволу з геологічного вивчення при здійсненні апробації до заявника нафтогазоносних надр лише після набрання чинності 28.12.2018 постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2018 1131.

32. Окрім цього вказує, що Методичні рекомендації щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд ДКЗ матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних і неметалічних корисних копалин не можуть застосовуватись до вуглеводневих корисних копалин, оскільки прийняті на врегулювання питання змісту, оформлення матеріалів геолого-економічної оцінки саме металічних та неметалічних корисних копалин. Крім того Методичні рекомендації за своєю правовою природою носять рекомендаційний, інформаційний, роз`яснювальний характер та прийняті після скасування рішення про державну реєстрацію Інструкції про зміст, оформлення і порядок подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних і неметалічних корисних копалин.

33. ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" так само подано відзив на позовну заяву, за змістом якого для забезпечення досягнення мети прийняття Порядку 263 державній реєстрації підлягають роботи і дослідження з геологічного вивчення надр, які тільки планує проводити заявник, тобто отримання заявником зареєстрованої форми 3-гр є підставою для проведення в майбутньому цих робіт.

34. Враховуючи наявність в Порядку 263 посилання на статтю 13 Кодексу України про надра, для визначення кола осіб, які мають право звертатись до Держгеонадра за реєстрацією форми 3-гр, таким заявником може бути будь-яка особа без спеціального статусу. Законодавець визначив альтернативний перелік документів, що є підставою для звернення до Держгеонадра з метою отримання реєстрації робіт і досліджень, в якому спеціальний дозвіл на користування надрами є не єдиною та виключною підставою для проведення державної реєстрації робіт і досліджень.

35. Зазначає, що ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" на підставі договору від 27.08.2018 246, укладеного з Українським державним геологорозвідувальним інститутом (УкрДГРІ), виступив замовником послуг зі складання експертного висновку щодо розподілу нафтогазоносних об`єктів в межах Небилівської площі (Рожняківський та Богородчанський райони Івано-Франківської області). Результатом надання послуг, який був переданий ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ", став "Експертний висновок щодо розподілу нафтогазоносних об`єктів в межах Небилівської площі (Рожняківський та Богородчанський райони Івано-Франківської області)". Відповідно до пунктів 1.4 та 1.7 Порядку 263 висновок щодо розподілу нафтогазоносних надр є підставою для проведення державної реєстрації робіт та досліджень з геологічного вивчення надр за формою 3-гр. Таким чином, враховуючи вищевикладені доводи з посиланням на відповідні положення Порядку 263 та Закону України від 12.07.2001 2665-ІІІ "Про нафту і газ" (далі - Закон "Про нафту і газ"), ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" при зверненні до ДКЗ для державної реєстрації робіт з оцінки запасів нафти і газу не потребувало, на думку представника товариства, наявності спеціального дозволу на користування надрами, а тому таке звернення та подальше проведення ДКЗ державної реєстрації робіт відбулось з дотриманням вимог положень Порядку 263.

36. Додає, що вважає безпідставними доводи позивача щодо протиправності його дій та дій ДКЗ щодо проведення розгляду матеріалів початкової геолого-економічної оцінки запасів Небилівської площі, складених не на підставі результатів проведеного ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" геологічного вивчення надр, а на підставі придбаної заявником геологічної інформації, зважаючи на положення Інструкції із застосування Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр до геолого-економічного вивчення ресурсів перспективних ділянок та запасів родовищ нафти і газу, затвердженої наказом ДКЗ від 10.07.1998 46 (надалі - Інструкція 46).

37. В протоколі ДКЗ від 29.11.2018 4602 зазначено, що комісією здійснюється розгляд матеріалів початкової геолого-економічної оцінки перспективних ресурсів вуглеводнів Небилівської площі Івано-Франківської області. Відповідно до пункту 3.2 Інструкції 46 початкова геолого-економічна оцінка (ГЕО-3) є одним з трьох рівнів (найнижчим) геолого-економічної оцінки, які мають одну мету, але різняться за своєю детальністю. ГЕО-3 провадиться для обґрунтування доцільності пошукових робіт на об`єктах, що підготовлені до глибокого буріння на підставі попередньо розвіданих запасів і кількісної оцінки перспективних ресурсів вуглеводнів окремих об`єктів ліцензійної ділянки, яка є перспективною для відкриття нових родовищ, та надається у формі техніко-економічних міркувань (ТЕМ) про можливе їх промислове значення. Оцінка економічної ефективності інвестицій у геологорозвідувальні роботи і подальше освоєння передбачуваних родовищ нафти і газу обґрунтовується техніко-економічними розрахунками на підставі доведеної аналогії окремих укрупнених вихідних параметрів з відомими родовищами.

38. Таким чином, діючою на час проведення оцінки запасів Інструкцією 46 передбачено, що для складання ГЕО-3 якраз і використовуються дані, отримані не в результаті геологічного вивчення родовища, на якому затверджуються запаси, а геологічна інформація, отримана в результаті вивчення аналогічних родовищ. Тобто, для складання ГЕО-3 не вимагається від заявника проводити геологічне вивчення надр, яке потребує наявності спеціального дозволу на користування надрами, що є додатковим доказом відсутності у ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" обов`язку мати спеціальний дозвіл на користування надрами на дату звернення до ДКЗ з метою проведення оцінки запасів.

39. Підсумовує, що права особи, яка звертається до ДКЗ для розгляду матеріалів початкової геолого-економічної оцінки (ГЕО) ресурсів вуглеводнів з метою визначення їх можливого промислового значення та, в залежності від результатів оцінки, з можливістю в майбутньому претендувати на отримання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами без проведення аукціону в контексті положень Порядків 263 та 615 є не чітко визначеними та такими, що дозволяють їх множинне трактування, а тому, відповідно, не дають чіткої уяви особі про конкретні законні дії, яка вона має вчинити для досягнення бажаного результату.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

40. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" за договором купівлі-продажу права на користування геологічною інформацією від 03.09.2018 103/11, укладеним з Державною службою геології та надр України, було придбано геологічний звіт - "Отчет о сейсмических исследованиях МОВ многократными схемами наблюдений с опробованием площадных систем в пределах Бориславско-Покутской зоны Предкарпатского прогиба Ясеновецкой площади", ЗУГРЕ "Укргеофізика", 1978 рік, автор Симоненко О.Ф., Смоголюк І.Ф. , інв. 41667.

41. Також ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" подано на розгляд до ДКЗ матеріали початкової геолого-економічної оцінки перспективних ресурсів вуглеводнів Небилівської площі Івано-Франківської області, за результатом яких оформлено протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 29.11.2018 4602.

42. Цим протоколом, серед іншого, визнано перспективні ресурси нафти та розчиненого газу Небилівської нафтогазоносної площі підготовленими до геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки з подальшим видобуванням вуглеводнів (промислова розробка) на умовах геолого-економічного ризику користувача надр, та апробовано поточні й початкові станом на 01.01.2018 перспективні ресурси нафти Небилівської площі.

43. 03.12.2018 ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" звернулось із заявою 1 до Державної служби геології та надр України відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку 615 про отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим випробуванням нафти, газу (промислова розробка) Небилівської площі, розташованої на території Рожнятівського та Богородчанського районів Івано-Франківської області.

44. До заяви від 03.12.2018 1, зокрема, додано:

1) Пояснювальну записку з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр із зазначенням мети її геологічного вивчення, потужності підприємства;

2) Каталог географічних координат кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі;

3) Завірена ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" копія протоколу ДКЗ 4602;

4) Графічні матеріали:

- оглядова карта (масштаб 1:500 000);

- ситуаційний план з нанесеними межами площі геологічного вивчення та географічними координатами її кутових точок;

- оглядова геологічна карта з лініями проєктних геологічних розрізів;

- геологічні розрізи;

5) ОВД (оцінка впливу на довкілля) повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля 201811152166.

45. Державна служба геології та надр України звернулась із листом від 21.12.2018 24596/03/12-18 з приводу надання погодження щодо отримання ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища вуглеводнів із подальшим видобуванням нафти й газу (промислова розробка родовища) газу природного, конденсату, нафти Небилівської площі, розташованої на території Рожнятівського та Богородчанського районів Івано-Франківської області.

46. Рішенням Івано-Франківської обласної ради від 21.12.2018 1040-26/2018 "Про погодження надання ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" у користування ділянки надр" вирішено погодити надання ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" у користування ділянки надр з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) газу природного, конденсату, нафти Небилівської площі, розташованої на території Рожнятівського та Богородчанського районів Івано-Франківської області.

47. Після цього наказом Державної служби геології та надр України від 27.12.2018 521 надано ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" на 20 років спеціальний дозвіл на користування надрами від 29.12.2018 4962 з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища вуглеводнів із подальшим видобуванням нафти й газу (промислова розробка родовища).

48. Вважаючи протокол ДКЗ від 29.11.2018 4602, наказ Держгеонадра від 27.12.2018 521 та спеціальний дозвіл на користування надрами від 29.12.2018 4962 протиправними, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

49. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15.02.2024, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2024, позов задоволено.

50. За висновками судів попередніх інстанцій на момент подання документів до ДКЗ ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" не мало спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.

51. Разом з тим проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин є одним з етапів у процедурі надання спеціальних дозволів на користування надрами з метою їх видобування.

52. До того ж матеріали геолого-економічної оцінки можуть бути затверджені ДКЗ лише у разі, якщо останні подані користувачами надр, що мають спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.

53. За висновками судів, ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ", не будучи користувачем надр, не мало права на подання до ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки, а ДКЗ була зобов`язана їх повернути замовнику, однак прийняла ці документи до розгляду і постановила, зокрема, визнати перспективні ресурси нафти та розчиненого газу Небилівської нафтогазоносної площі підготовленими до геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки з подальшим видобуванням вуглеводнів (промислова розробка) на умовах геолого-економічного ризику користувача надр, та апробувати поточні й початкові станом на 01.01.2018 перспективні ресурси нафти Небилівської площі, чим допустила порушення вимог пунктів 9, 16, 24 Положення 865, й прийняла рішення, оформлене спірним протоколом, яке, за таких обставин, не відповідає вимогам законодавства.

54. Щодо наявності у позивача повноважень на подання вказаного адміністративного позову судами зазначено, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у сфері дотримання вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України від 14.10.2014 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон "Про прокуратуру").

55. Щодо пропуску позивачем строку звернення до суду судами зауважено, що про порушення Державною комісією України по запасах корисних копалин вимог Положення 865 прокурору стало відомо після отримання постанови про надання дозволу на розголошення відомостей досудового розслідування від 08.09.2023, винесеної процесуальним керівником Офісу Генерального прокурора Кучером І.В., та матеріалів, які містяться у кримінальному провадженні 62019100000001655 від 07.11.2019.

56. У зв`язку з чим прокурор, звернувшись до суду із позовною заявою 21.09.2023, не пропустив тримісячного строку звернення до суду, з дня виявлення відповідних порушень, встановленого КАС України.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

57. В обґрунтування касаційної скарги ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, а саме: від 16.05.2024 у справі 460/12886/23, від 13.02.2024 у справі 340/3868/23, від 01.05.2023 у справі 640/26257/21.

58. Мотивує власну позицію ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" тим, що оскаржувані в судовому порядку індивідуальні акти були оприлюднені в офіційному порядку в 2019-2020 роках, а підстави для твердження про порушення закону при видачі спеціальних дозволів на користування надрами у органів досудового розслідування та прокуратури як процесуального керівника були ще станом на лютий 2020 року.

59. Так, до пояснень ДКЗ від 08.04.2024 295/06-ВС була додана копія запиту Офісу Генерального прокурора від 01.06.2021, адресованого Держгеонадра з проханням надати інформацію з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави. Серед запитуваної інформації було надання переліку надрокористувачів, які отримали спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону за результатами апробації запасів корисних копалин без спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі досліднопромислової розробки.

60. Держгеонадра листом від 17.06.2021 надало відповідь, в тому числі перелік надрокористувачів, які отримали спеціальний дозвіл на користування надрами на запитуваних Офісом Генерального прокурора умовах. Пізніше 31.08.2021 Офіс Генерального прокурора отриману інформацію окремим листом-орієнтуванням з додатками скерував на адресу обласних прокуратур з метою вжиття заходів на захист інтересів держави у сфері охорони і раціонального використання надр.

61. Таким чином, безпосередньо Івано-Франківська обласна прокуратура щонайпізніше 01.09.2021 вже була обізнана, що ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" отримало спеціальний дозвіл від 29.12.2018 4962 на користування надрами без проведення аукціону за результатом процедури апробації запасів, при цьому попередньо не мало іншого спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення надр, в тому числі дослідно-промислової розробки.

62. Втім з цим позовом позивач звернувся до суду лише у 2023 році, що свідчить про пропуск останнім строку звернення до суду.

63. Щодо суті спору ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" зазначає, що, по-перше, термін "запаси корисних копалин" та "ресурси корисних копалин" не є синонімами, а вибір терміну для вживання залежить від того чи є родовище відкритим чи ні.

64. В пункті 4 Порядку 615 мова йде про два види родовищ: невідкриті родовища (коли робиться посилання на прогнозні (перспективні) ресурси) та відкриті родовища (коли є посилання на розвідані запаси), оцінка запасів або ресурсів яких є підставою для отримання спеціального дозволу на користування надрами в окремих випадках.

65. У протоколі від 29.11.2018 4602 Небилівська площа зазначена саме як перспективна, а відповідно до матеріалів геолого-економічної оцінки ДКЗ робило оцінку перспективних ресурсів вуглеводнів.

66. Таким чином, висновок суду апеляційної інстанції, що процедура отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин неможлива без попереднього проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку звужує зміст пункту 4 Порядку 615 та не має відношення до обставин даної справи, оскільки предметом поточної справи є перспективні ресурси, а не розвідані запаси.

67. По-друге, посилання судів обох інстанцій на Методичні рекомендації 293 для підтвердження їх висновків щодо складу матеріалів ГЕО, які ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" мало б подати до ДКЗ, необґрунтовано застосовано в даній справі, оскільки ці Методичні рекомендації регулюють вимоги до складу матеріалів ГЕО інших груп корисних копалин, не горючих. А пункт 13.3, на який посилаються суди обох інстанцій для висновку про необхідність наявності у заявника спеціального дозволу на користування надрами, відноситься до ситуації подачі матеріалів ГЕО розвіданих родовищ, до виду яких Небилівська площа не відноситься.

68. По-третє, наявні в матеріалах справи докази прямо підтверджують відсутність детальної розвідки Небилівської площі, а обсяг проведеного геологічного вивчення надр площі унеможливлює її віднесення до розвіданих.

69. По-четверте, судами фактично підтверджено, що у випадках, передбачених підпунктом 1 пункту 8 Порядку 615, отриманню спеціального дозволу на користування надрами на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промисловою розробкою родовищ) передує звернення заявника до ДКЗ для проведення державної експертизи та оцінки запасів.

70. Висновок суду апеляційної інстанції про те, що матеріали ГЕО можуть бути затверджені ДКЗ лише у випадку надання їх для розгляду власником спеціального дозволу на користування надрами, як зазначалося вище, не може відноситись до обставин поточної справи.

71. Таке твердження ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" пов`язано з тим, що у даній справі ДКЗ за результатом розгляду матеріалів ГЕО прийняло рішення про апробацію, а не затвердження запасів корисних копалин, що є іншим видом рішення, яке приймається ДКЗ відносно запасів корисних копалин розвіданих родовищ, призначених для проєктування й будівництва нових, продовження терміну роботи діючих гірничодобувних і переробних підприємств.

72. Також у своїх відзивах жоден з відповідачів не наполягав на тому, що матеріали ГЕО є підставою для отримання спеціального дозволу на користування надрами. З посиланням на підпункт 1 пункту 8 Порядку 615 відповідачі зазначали, що підставою для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону є здійснення заявником геологічного вивчення ділянки надр та підрахунку запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, або здійснення заявником за власні кошти апробації в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

73. Також ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" посилається на неврахування судами попередніх інстанцій висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 22.03.2023 у справі 806/2202/18, від 16.04.2020 у справі 826/6766/18, від 15.10.2019 у справі 826/7627/18.

74. ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" наголошує, що:

отримало в ДКЗ державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр (форма 3-гр) на такий вид робіт як "початкова геолого-економічна оцінка запасів вуглеводнів Небилівської площі Івано-Франківської області";

за власний рахунок провело апробацію, а саме: придбало геологічну інформацію, на підставі якої була складена геолого-економічна оцінка запасів; замовило безпосереднє складання ГЕО; оплатило проведення державної експертизи та оцінки запасів (відповідні докази, долучені прокурором до позовної зави);

скаржник претендував на отримання спеціального дозволу з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ).

75. Державна служба геології та надр України також в обґрунтування касаційної скарги покликається на те, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, а саме: від 21.10.2020 у справі 640/21997/18, від 03.12.2021 у справі 640/4277/18, від 11.04.2024 у справі 640/36342/21, від 16.05.2024 у справі 460/12886/23, від 20.05.2024 у справі 240/21812/23, від 20.05.2024 у справі 240/21531/23, від 21.05.2024 у справі 240/25181/23, від 21.05.2024 у справі 240/8829/23, від 29.05.2024 у справі 240/22190/23, від 05.06.2024 у справі 240/24589/23.

76. Зазначає, що Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля), яке підконтрольне Кабінету Міністрів України, є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який має спрямовуючі та контрольні повноваження щодо Держгеонадра та Державної комісії України по запасах корисних копалин, та відповідно має повноваження на здійснення захисту інтересів держави у випадку порушення природоохоронного законодавства, що спростовує позицію позивача про відсутність компетентних органів, уповноважених на захист інтересів держави у цьому спорі, та, як наслідок, свідчить про відсутність підстав для звернення Заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури до суду з цим позовом.

77. Позивачем також не було надано доказів звернення до Кабінету Міністрів України та Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України як до органів державної влади, у яких є повноваження на здійснення захисту інтересів держави.

78. До того ж, на переконання Держгеонадра, позивач пропустив встановлений законом строк звернення до адміністративного суду. Причини ж пропуску строку звернення до суду, наведені позивачем, не є поважними, адже він дізнався про наявність оскаржуваного наказу та спеціального дозволу на користування надрами (що є публічною інформацією) ще у 2021 році, тож мав можливість подавати запити до відповідних органів, в тому числі до Держгеонадра.

79. Отримання позивачем від відповідачів оскаржуваних дозвільних документів на користування надрами ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" не змінює момент, з якого прокурор повинен був дізнатись чи фактично дізнався про нібито порушення інтересів Держави, а свідчить лише про час, коли позивач почав вчиняти дії щодо реалізації свого права на отримання інформації, і ця дата не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду в даному випадку.

80. Щодо державної реєстрації за ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" робіт з геолого-економічної оцінки Небилівської площі Держгеонадра наголошує на помилковості висновків позивача, що державна реєстрація РДГВН проводиться виключно на основі діючого спеціального дозволу на користування надрами.

81. Поданий ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" пакет документів відповідав вимогам Порядку 263, тому відповідні роботи були зареєстровані Держгеонадра за номером У-18-324/1.

82. Щодо скасування протоколу ДКЗ скаржник зауважує, що остання не мала підстав для відмови ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" у прийнятті до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки і проведенні державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин у зв`язку з тим, що роботи були зареєстровані Держгеонадра.

83. Враховуючи державну реєстрацію в Держгеонадра робіт та досліджень з геологічного вивчення надр за формою 3-гр, ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" мало підстави для проведення геолого-економічної переоцінки запасів родовища як виду РДГВН та подальшого звернення до ДКЗ для державної експертизи матеріалів ГЕО.

84. Щодо визнання протиправними та скасування наказу в частині надання спеціального дозволу на користування надрами та власне самого дозволу Держгеонадра вказує, що без проведення аукціону дозвіл може надаватись, зокрема, у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

85. Надання спеціального дозволу на користування надрами від 29.12.2018 4962 обумовлено апробацією запасів вуглеводнів Небилівської площі Івано-Франківської області в ДКЗ з подальшим зобов`язанням надрокористувача здійснити детальну геолого-економічну оцінку запасів вуглеводнів Небилівської площі.

86. ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" 03.12.2018 було подано заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з повним пакетом документів згідно пункту 8 Порядку 615.

87. Держгеонадра своєю чергою було отримано рішення Івано-Франківської обласної ради від 21.12.2018 1040-26/2018 та лист Мінприроди від 26.12.2018 5/4-11/14024-18, якими погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" Небилівської площі Івано-Франківської області.

88. Враховуючи викладене, Держгеонадра було дотримано всіх вимог законодавства у сфері надрокористування щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами, в тому числі Порядку 615, а також не було підстав для відмови ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" в наданні спеціального дозволу на користування надрами.

89. Івано-Франківською обласною прокуратурою подано відзив на касаційну скаргу Держгеонадра, мотивований тим, що прокурор здійснює представництво інтересів держави у цій справі у зв`язку з відсутністю уповноваженого органу, оскільки позов пред`явлено з метою усунення помилки, допущеної Держгеонадра при видачі спеціального дозволу на користування надрами від 29.12.2018 4962 на підставі протоколу ДКЗ від 29.11.2018 4602.

90. Щодо пропуску строку звернення до суду позивач зазначає, що встановлення порушень, які стали підставою для звернення до суду, стали відомі обласній прокуратурі лише після 08.09.2023, тобто після дати надання дозволу на розголошення відомостей досудового розслідування з метою встановлення підстав для представлення інтересів держави. Держгеонадра та ДКЗ в свою чергу не надано доказів того, що прокурор володів усім пакетом документів до 08.09.2023.

91. Щодо суті справи наголошує, що ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" на час подання документів до ДКЗ не було надрокористувачем та не мало спеціального дозволу на надрокористування у розумінні вимог закону, а відтак не могло подавати відповідні документи для отримання протоколу апробації.

92. Оскільки ж вказаний протокол ДКЗ затверджено із порушенням вимог законодавства, він не може засвідчувати право ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" на отримання поза конкурсом спеціального дозволу на користування надрами.

93. ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" також подано відзив на касаційну скаргу Держгеонадра, в якому повністю підтримує вимоги скаржника та доводи, якими він обґрунтовує свої вимоги.

94. ДКЗ зі свого боку подано відзив на касаційну скаргу ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ", в якому заявник поділяє позицію скаржника та вважає, що рішення судів попередніх інстанцій мають бути скасовані, а у задоволенні позову прокуратури відмовлено.

95. Зауважує, що наявність реєстрації робіт Держгеонадра, визначення виконавця РДГВН користувачем надр надає право ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" виконати геолого-економічну оцінку та подати до ДКЗ її результати (належним чином оформлені матеріали геолого-економічної оцінки) для проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, а ДКЗ не мала підстав для відмови у прийнятті до розгляду наданих матеріалів і проведенні державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.

96. Івано-Франківською обласною прокуратурою також подано відзив на касаційну скаргу ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ", мотивований фактично тими ж підставами, що і відзив на касаційну скаргу Держгеонадра.

97. У судовому засіданні при розгляді справи в касаційній інстанції представник позивача - прокурор додатково до відзиву зазначила, що відповідачу 3 виданий дозвіл на нафтогазоносне родовище терміном дії - 20 років.

98. Стверджує, що перший дозвіл видається на геологічне вивчення надр на термін до 5 років за умови відсутності інформації про родовище, тобто воно не має бути розвіданим.

99. Вказує, що за приписами статті 17 Закону "Про нафту і газ" із терміном на 20 років видається наступний дозвіл, який має поглинати період дії попереднього дозволу.

100. Оскільки фактично відповідачу 3 виданий дозвіл на 20 років, то, на її переконання, він надає право на геологічне вивчення із подальшим видобутком.

101. Вважає також, що без проведення аукціону лише на підставі проведеної апробації дозвіл на користування надрами не видається.

102. Щодо термінів звернення до суду представник прокуратури пояснила, що це пов`язано виключно із отриманням необхідної інформації за результатами кримінального провадження щодо підстав отримання дозволу. Були опрацьовані ці документи та було встановлено, що видача дозволу без аукціону не відповідає вимогам закону.

103. Представник відповідача 3 в судовому засіданні додатково до доводів касаційної скарги наголосила, що строк на звернення до суду у прокурора розпочався з 17.06.2021 - з моменту отримання Офісом Генерального прокурора інформації від Державної служби геології та надр України щодо всіх надрокористувачів, які отримали спеціальний дозвіл за процедурою апробації поза аукціоном. Оскільки після цього прокуратура не робила додаткових запитів, то отриманої інформації було достатньо для вирішення питання про звернення до суду.

104. По суті спору представник відповідача 3 наголосила, що згідно із протоколом ДКЗ родовище, на яке отриманий дозвіл, відноситься до перспективних, було проведено лише невелике дослідження та не було пробурено жодної свердловини на момент отримання дозволу, була лише апробація у 2018 році. Також була документація 1976-1978 років про геологічне дослідження, яке робилося орієнтовно 100 років тому. На противагу твердженню прокурора стверджує, що це був єдиний дозвіл на родовище та не може існувати двох паралельних дозволів.

105. Це був єдиний дозвіл на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку з подальшим промисловим видобуванням. Вважає, що законодавством не передбачено двох паралельних спецдозволів. Також чинним законодавством не передбачено такої умови анулювання спеціального дозволу, як видача іншого спеціального дозволу.

106. Інші учасники в судове засідання не з`явились, про день та час розгляду справи були повідомлені, поважних причин неявки не надали, тому суд розглядав справу без їх участі.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

107. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах й дотримання процесуальних норм, виходить з наступного.

108. Щодо права прокурора на звернення до суду з цим позовом та строку звернення до суду Верховний Суд зазначає таке.

109. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

110. З цього приводу у Рішенні від 05.06.2019 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень / функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

111. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

112. У Законі "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

113. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

114. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

115. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

116. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 3-рп/99).

117. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону "Про прокуратуру".

118. Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

119. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі 815/724/15, від 28.01.2021 у справі 380/3398/20, від 05.10.2021 у справі 380/2266/21, від 02.12.2021 у справі 320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі 0440/6596/18.

120. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

121. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

122. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

123. Звертаючись до суду з цим позовом Заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури наголошував на відсутності компетентних органів, уповноважених на захист інтересів держави у цьому спорі.

124. Так, відповідно до статті 5 Закону України від 04.11.1999 1216-XIV "Про державну геологічну службу України" (далі - Закон 1216-XIV) державну геологічну службу України складають: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр; державні підприємства, установи та організації, які входять до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

125. Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення 1174).

126. Пунктом 1 Положення 1174 передбачено, що Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

127. Згідно з пунктом 3 Положення 1174 основними завданнями Держгеонадр є:

1) реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр;

2) внесення на розгляд Міністра екології та природних ресурсів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

128. В контексті предмету спору на підставі підпунктів 3, 9, 12, 20, 21, 24 пункту 4 Положення 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань:

- веде державний облік родовищ, запасів і проявів корисних копалин; державний баланс запасів корисних копалин;

- видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами);

- здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням, зокрема, за: веденням обліку видобування нафти, газу та супутніх компонентів; виконанням рішень Державної комісії по запасах корисних копалин надрокористувачами;

- організовує проведення державної експертизи звітів з геологічного вивчення надр;

- організовує проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів;

- затверджує в установленому порядку геолого-економічну оцінку запасів нафти і газу та супутніх компонентів.

129. Своєю чергою із посиланням на статтю 7 Закону 1216-XIV постановою Кабінету Міністрів України від 10.11.2000 1689 затверджено Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин (далі - Положення 1689).

130. Згідно із пунктом 1 цього Положення Державна комісія України по запасах корисних копалин є установою, що діє при Держгеонадра і провадить науково-технічну діяльність, пов`язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин.

131. За приписами пункту 4 Положення 1689 ДКЗ відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

проводить експертизу геологічної інформації з обчислення запасів корисних копалин і затверджує їх обсяги, визначаючи відповідно до Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр їх кількість, якість, рівень промислового значення, ступінь геологічного та техніко-економічного вивчення і підготовленість до промислового освоєння;

визначає на підставі поданих матеріалів, що містять геолого-економічну оцінку запасів родовищ корисних копалин, якість і достовірність виконаних геологорозвідувальних робіт, робіт з вивчення якісних і кількісних показників мінеральної сировини, гідрогеологічних, інженерно-геологічних, технологічних, екологічних та інших спеціальних досліджень, готує висновки щодо ступеня виконання геологічного (технічного) завдання на розвідку запасів корисних копалин, а також рекомендації щодо усунення недоліків, включаючи проведення додаткових геологорозвідувальних робіт.

132. Відповідно до пункту 8 Положення 1689 для погодженого вирішення питань, пов`язаних з проведенням державної експертизи геологічної інформації розвіданих родовищ, оцінки кількості та якості корисних копалин, стану підготовки їх до промислового освоєння, у ДКЗ утворюється колегія у складі голови ДКЗ (голова колегії) та керівників структурних підрозділів Комісії.

133. У касаційній скарзі Держгеонадра наполягає на відсутності у прокурора права на звернення до суду з цим позовом у якості позивача.

134. В свою чергу прокурор наполягає на відсутності суб`єкта владних повноважень, який має право на звернення до суду з відповідним позовом.

135. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі 240/401/19 відступив від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 16.06.2021 у справі 240/4936/18, та інших, де його застосовано, стосовно наявності в органів виконавчої влади повноважень на звернення до суду із позовом про оскарження рішень, дій чи бездіяльності ДКЗ чи органу місцевого самоврядування та відсутності у зв`язку з цим у прокурора повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

136. Водночас у постанові від 01.12.2022 у справі 240/3448/19 за подібних правовідносин, Верховний Суд дійшов таких висновків:

"109. Також Суд зазначає, що зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів, що виконують функції контролю за дотриманням встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (ДКЗ України або Житомирської обласної ради). При цьому, прокурор зазначав, що органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вищезазначеними органами встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування дій та рішень ДКЗ або відповідної ради у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, а волевиявлення цих органів при виконанні своїх функцій, зокрема, щодо державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, прийняття до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодження видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів, не відповідає чинному законодавству. Отже, самостійне звернення прокурора з цим позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави.

110. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави - ДКЗ та Житомирська ОР набувають статусу відповідача.

111. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.07.2022 у справі 910/5201/19 та постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі 240/401/19.

112. На цій підставі Суд доходить висновку, що спеціальним законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право будь-якого державного органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

113. Суд також враховує, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону "Про прокуратуру".

137. За такого правового регулювання та враховуючи правову позицію Верховного Суду у подібних правовідносинах, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону "Про прокуратуру".

138. Щодо посилання скаржників на пропуск строку звернення до суду з цим позовом колегія суддів зазначає таке.

139. Так, у випадку звернення прокурора з позовом в інтересах держави положення частини другої статті 122 КАС України (для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня виникнення відповідних підстав) слід застосовувати з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 23 Закону "Про прокуратуру", які серед іншого, вимагають від прокурора обґрунтування у суді наявності підстав для відповідного представництва, зокрема, відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, з метою встановлення яких прокурор має право, в тому числі, витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом тощо.

140. У такому разі відлік строку звернення з позовом має починатися не з моменту прийняття суб`єктом владних повноважень рішення чи вчинення дій, що можуть бути оскаржені в адміністративному судочинстві, а з моменту, коли прокурору стало відомо про порушення інтересів держави чи суспільства, що потребують судового захисту.

141. Такий підхід забезпечує реальність і ефективність здійснення конституційних функцій прокуратури (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону "Про прокуратуру"), а також відповідає принципу доступу до правосуддя.

142. Тож, початок перебігу строку для звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності рішення суб`єкта владних повноважень.

143. Таке тлумачення відповідає конституційній функції прокуратури (стаття 131-1 Конституції України), положенням статті 23 Закону "Про прокуратуру", принципу доступу до правосуддя та гарантує ефективність захисту публічного інтересу у справах, пов`язаних, зокрема з використанням природних ресурсів та охороною довкілля (постанова Верховного Суду від 26.11.2025 у справі 460/18562/23).

144. За такого правового регулювання, Заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури звернувся до суду з цим позовом в межах тримісячного строку, встановленого частиною другою статті 122 КАС України, про що свідчать долучені до матеріалів позову докази, оцінку яким судом першої інстанції було надано під час розгляду клопотання представника ДКЗ про залишення без розгляду позовної заяви, мотивованого пропуском позивачем тримісячного строку звернення до адміністративного суду.

145. Також при оцінці доводів скаржників щодо пропуску строку звернення до суду колегія суддів враховує, що ухвалою суду першої інстанції від 28.11.2023, прийнятою за результатами оцінки встановлених обставин, було відмовлено у задоволенні клопотання представника ДКЗ про залишення без розгляду позовної заяви, мотивованого пропуском позивачем тримісячного строку звернення до адміністративного суду.

146. Водночас скаржником протягом розгляду справи не спростовані обставини, враховані судом першої інстанції при прийнятті рішення від 28.11.2023.

147. Отже, у Верховного Суду відсутні визначені процесуальним законом підстави для перегляду рішення суду першої інстанції з питань залишення позовної заяви без розгляду.

148. Щодо суті справи колегія суддів, з урахуванням встановлених судами попередніх інстанцій обставин зазначає таке.

149. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

150. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

151. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

152. Так, при оцінці позовних вимог про визнання протиправними дій щодо розгляду матеріалів початкової геолого-економічної оцінки перспективних ресурсів вуглеводнів Небилівської площі та скасування рішення засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, оформленого протоколом, колегія суддів зазначає наступне.

153. Частина перша статті 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

154. Як зазначено вище, відповідно до пункту 3 Положення 1174 основними завданнями Держгеонадра є у тому числі реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

155. Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами.

156. Отже, саме на Держгеонадра покладено обов`язок із видачі спеціального дозволу на користування надрами.

157. За приписами статей 2, 3 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

158. Гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.

159. Підпунктом 6 пункту 4 Положення 1174 передбачено, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань здійснює державну реєстрацію та веде облік робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр.

160. Відповідно до Порядку 263 державна реєстрація робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр - офіційне свідчення про доцільність здійснення певних видів і обсягів робіт, які спрямовані на збільшення повноти геологічної, гідрогеологічної, інженерно-геологічної, геофізичної, еколого-геологічної та геохімічної вивченості надр.

161. Статтею 39 Кодексу України про надра передбачено, що роботи і дослідження, пов`язані з геологічним вивченням надр, підлягають обов`язковій державній реєстрації та обліку з метою узагальнення і максимального використання результатів вивчення надр, а також запобігання дублюванню зазначених робіт. Державну реєстрацію та облік робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Порядок розпорядження геологічною інформацією встановлюється Кабінетом Міністрів України.

162. Так, пунктом 1.1 Порядку 263 передбачено, що цей Порядок установлює єдину процедуру державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, з метою запобігання їх дублюванню при подальшому вивченні геологічної будови надр, виявленні та оцінці запасів і якості корисних копалин, дослідженні екологічного стану геологічного середовища, з`ясуванні гірничотехнічних, гідрогеологічних та інших умов розробки родовищ корисних копалин і використання надр для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин. Державна реєстрація РДГВН - офіційне свідчення про доцільність здійснення певних видів і обсягів робіт, які спрямовані на збільшення повноти геологічної, гідрогеологічної, інженерно-геологічної, геофізичної, еколого-геологічної та геохімічної вивченості надр.

163. Згідно із пунктом 1.2 дія цього Порядку регулює відносини, що виникають під час здійснення господарської діяльності з геологічного вивчення, у тому числі на стадії дослідно-промислової розробки, яка провадиться на ділянках надр, і поширюється на суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які мають намір проводити роботи і дослідження з геологічного вивчення надр у межах території України та її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони.

164. Для цілей цього Порядку виконавцями РДГВН вважаються користувачі надр, визначені статтею 13 Кодексу України про надра.

165. Відповідно до пункту 1.3 Порядку 263 державну реєстрацію РДГВН здійснює Державна служба геології та надр України відповідно до вимог цього Порядку шляхом проставлення відтиску штампа на переліку об`єктів робіт та досліджень з геологічного вивчення надр за формою 3-гр згідно з додатком до цього Порядку та внесення запису в журнал державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр.

166. За приписами пунктів 1.4, 1.5 Порядку 263 державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі:

діючого спеціального дозволу на користування надрами;

затвердженого в установленому порядку пооб`єктного плану виконавця РДГВН;

висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку .

167. Реєстрації підлягають такі види РДГВН як, зокрема, геологорозвідувальні роботи на тверді корисні копалини, у тому числі: геологознімальні роботи масштабу 1:50000 (1:25000) із загальними пошуками і випереджаючими підготовчими дослідженнями, пошукові та пошуково-оцінювальні роботи, попередня і детальна розвідка, геолого-економічна оцінка, дорозвідка родовищ, що розробляються, і тих, що не освоєні промисловістю; перерахування запасів раніше розвіданих родовищ.

168. Відповідно до пунктів 1.7, 3.1 Порядку 263 для проведення державної реєстрації виконавець РДГВН направляє заяву, до якої додаються такі документи:

Перелік РДГВН;

копія документа, на основі якого проводяться РДГВН (спеціальний дозвіл на користування надрами, пооб`єктний план геологорозвідувальних робіт, геологічне (технічне) завдання, висновок щодо доцільності розподілу запасів тощо);

ситуаційний план або картограма з контурами площ чи району проведення РДГВН (залежно від виду робіт та площі їх проведення).

169. Заява з доданими документами відповідно до пункту 1.7 розділу І цього Порядку опрацьовуються з метою встановлення за реєстраційними документами РДГВН минулих років й картограмами геологічної, геофізичної, гідрогеологічної та інших видів вивченості факту відсутності дублювання поданих робіт та їх відповідності вимогам цього Порядку.

170. У пункті 3.5. Порядку 263 зазначено, що у державній реєстрації РДГВН може бути відмовлено у разі:

невідповідності поданих документів вимогам пункту 1.7 розділу І цього Порядку;

визнання поданих РДГВН такими, що раніше виконані або знаходяться в стадії виконання іншими надрокористувачами (дублювання робіт);

неподання виконавцем РДГВН звітних матеріалів про результати завершення зареєстрованих РДГВН.

171. Колегія суддів звертає увагу, що геологічне вивчення, як вид надрокористування на підставі спеціального дозволу на користування надрами, слід відрізняти від робіт та досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, які зареєстровані ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" Держгеонадрами за номером У-18-324/1 у відповідності до Порядку 263.

172. Державна реєстрація РДГВН є результатом перевірки поданих для такої реєстрації матеріалів у межах процедури, визначеної Порядком 263. Водночас сам факт проведення такої реєстрації не звільняє суд від перевірки правової підстави виконання відповідних робіт, змісту поданих документів та юридичних наслідків реєстрації для подальшого звернення до ДКЗ й одержання спеціального дозволу без проведення аукціону.

173. Державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі, зокрема, висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку.

174. Для проведення державної реєстрації виконавець РДГВН направляє заяву, до якої додаються документи передбачені пунктом 1.7 Порядку 263.

175. У разі невідповідності поданих документів вимогам вказаного пункту у державній реєстрації РДГВН може бути відмовлено.

176. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" за договором купівлі-продажу права на користування геологічною інформацією від 03.09.2018 103/11, укладеним з Держгеонадра, було придбано геологічний звіт - "Отчет о сейсмических исследованиях МОВ многократными схемами наблюдений с опробованием площадных систем в пределах Бориславско-Покутской зоны Предкарпатского прогиба Ясеновецкой площади", ЗУГРЕ "Укргеофізика", 1978 рік, автор Симоненко О.Ф. , Смоголюк І.Ф. , інв. 41667.

177. Застосування наведеної альтернативної підстави державної реєстрації потребувало встановлення судами, чи стосувався поданий ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" документ саме розподілу раніше затверджених запасів відповідного родовища або ділянки, чи був він затверджений у встановленому порядку та чи охоплював за змістом роботи, зареєстровані за формою 3-гр. Саме лише найменування документа як висновку щодо розподілу нафтогазоносних об`єктів не є достатнім для висновку про його відповідність пункту 1.4 Порядку 263.

178. Також ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" подано на розгляд до ДКЗ матеріали початкової геолого-економічної оцінки перспективних ресурсів вуглеводнів Небилівської площі Івано-Франківської області, за результатом яких оформлено протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 29.11.2018 4602.

179. Вказаним протоколом, серед іншого, визнано перспективні ресурси нафти та розчиненого газу Небилівської нафтогазоносної площі підготовленими до геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки з подальшим видобуванням вуглеводнів (промислова розробка) на умовах геолого-економічного ризику користувача надр, та апробовано поточні й початкові станом на 01.01.2018 перспективні ресурси нафти Небилівської площі.

180. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що Небилівська площа Івано-Франківської області є розвіданою та згідно з підпунктом 13.3 пункту 13 Методичних рекомендацій 293 матеріали геолого-економічних оцінок розвіданих родовищ подаються в ДКЗ користувачами надр, що мають спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.

181. Водночас для правильного застосування норм матеріального права судам належало встановити фактичний і нормативний статус Небилівської площі, вид та рівень проведеної геолого-економічної оцінки, зміст і юридичні наслідки протоколу ДКЗ від 29.11.2018 4602, а також правову підставу участі ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" у відповідних процедурах.

182. При цьому суди мали перевірити як довід відповідачів про відмінність правового регулювання перспективних ресурсів вуглеводнів від регулювання розвіданих запасів металічних і неметалічних корисних копалин, так і довід прокурора про те, що проведення відповідних робіт та подання їх результатів до ДКЗ особою, яка не мала спеціального дозволу, не відповідало вимогам законодавства про надра.

183. Сам факт того, що Методичні рекомендації 293 за назвою стосуються металічних і неметалічних корисних копалин, не є достатнім ні для їх автоматичного застосування до спірних відносин, ні для висновку про відсутність нормативних вимог до суб`єкта подання матеріалів щодо перспективних ресурсів вуглеводнів. Суди мали встановити нормативний акт, який у спірний період визначав суб`єктний склад, умови та порядок подання таких матеріалів.

184. Відсутність спеціальної заборони сама собою не підтверджує наявності права юридичної особи брати участь у процедурі користування надрами, оскільки відповідні правовідносини мають оцінюватися з урахуванням статті 19 Конституції України, положень Кодексу України про надра, Закону "Про нафту і газ" та принципу конкурентного доступу до надр.

185. Водночас сама лише відсутність у заявника спеціального дозволу не є достатньою для остаточного вирішення спору без установлення того, чи вимагався такий дозвіл саме для виконання відповідного виду робіт, подання матеріалів початкової геолого-економічної оцінки та проведення їх апробації ДКЗ за нормативним регулюванням, чинним на час виникнення спірних правовідносин.

186. Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу в частині надання спеціального дозволу на користування надрами та визнання недійсним самого дозволу на користування надрами колегія суддів зазначає наступне.

187. Згідно з частиною другою статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

188. Закон "Про нафту і газ" визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності нафтогазової галузі України та регулює відносини, пов`язані з особливостями користування нафтогазоносними надрами, видобутком, транспортуванням, зберіганням та використанням нафти, газу та продуктів їх переробки з метою забезпечення енергетичної безпеки України, розвитку конкурентних відносин у нафтогазовій галузі, захисту прав усіх суб`єктів відносин, що виникають у зв`язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, переробкою нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, споживачів нафти і газу та працівників галузі.

189. Згідно із статтею 14 Закону "Про нафту і газ" спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

190. Отже, приписи статті 16 Кодексу України про надра та статті 14 Закону "Про нафту і газ" визначають, що за загальним правилом спеціальні дозволи на користування надрами надаються за результатами аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України.

191. Питання обов`язковості проведення аукціону для отримання дозволу є одним із ключових у цій справі.

192. Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджено, як зазначено вище, Порядком 615.

193. Згідно з пунктом 1 Порядку 615 останній регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.

194. Відповідно до пункту 2 Порядку 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

195. Пунктом 3 Порядку 615 визначено, що на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл.

196. За змістом пункту 5 Порядку 615 дозволи надаються, зокрема, на такі види користування надрами:

геологічне вивчення родовищ корисних копалин;

геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення;

видобування корисних копалин;

геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) тощо.

197. Статтею 13 Закону "Про нафту і газ" передбачено, що на користування нафтогазоносними надрами надаються такі види спеціальних дозволів:

на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ;

на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промисловою розробкою родовищ);

на видобування нафти і газу (промислову розробку родовищ) тощо.

198. Наведені положення розрізняють види користування нафтогазоносними надрами та відповідні види спеціальних дозволів, що має бути враховано при встановленні юридичного змісту дозволу, виданого ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ", і нормативних передумов його одержання.

199. В судовому засіданні в суді касаційної інстанції представник відповідача 3 стверджувала, що спірне родовище є перспективним та відносно нього не було проведено повного комплексу досліджень.

200. Представник позивача щодо виду дозволу покликався на строк дії останнього 20 років, який передбачений для видобутку, а не геологічного вивчення або дослідно-промислової розробки.

201. Втім стаття 17 Закону "Про нафту і газ", на яку покликався позивач, визначає, зокрема, такі строки дії спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами:

геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ на суші - не більш як на 5 років, на континентальному шельфі та у межах виключної (морської) економічної зони України - 10 років;

видобутку нафти і газу (промислової розробки родовищ) на суші - не більш як на 20 років, на континентальному шельфі та у межах виключної (морської) економічної зони України - не більш як на 30 років;

геологічного вивчення нафтогазоносних надр з подальшою промисловою розробкою виявлених родовищ - на строк, що охоплював би період дії окремих спеціальних дозволів на геологічне вивчення нафтогазоносних надр і на видобування нафти і газу (промислову розробку родовищ), але не більш як на 20 років на суші і не більш як на 30 років на континентальному шельфі та в межах виключної (морської) економічної зони України.

202. Отже, Закон "Про нафту і газ" та Порядок 615 визначають види користування та терміни користування, які, зокрема, мають значення для вирішення цієї справи.

203. Водночас згідно з підпунктом 1 пункту 8 Порядку 615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

204. У постанові Верховного Суду від 16.04.2020 у справі 826/6766/18 підсумовано, що підпункт 1 пункту 8 Порядку 615 передбачає дві самостійні виключні підстави надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав.

205. Перша підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:

а) заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ;

б) заявник подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

206. Друга підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:

а) заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ та

б) за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

207. Такий висновок випливає зі змісту підпункту 1 пункту 8 Порядку 615, за яким підстава для надання спеціального дозволу без проведення аукціону виникає лише за умови сукупного дотримання встановлених цією нормою вимог.

208. Водночас установлення факту фінансування заявником придбання геологічної інформації, підготовки матеріалів та проведення їх експертизи саме собою не є достатнім для висновку про виконання вимоги щодо здійснення ним апробації у розумінні підпункту 1 пункту 8 Порядку 615. Суди мають з`ясувати, чи була така апробація проведена належним суб`єктом, на належній правовій підставі та з дотриманням нормативних вимог, чинних на момент її проведення.

209. Така правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 18.09.2020 у справі 280/4380/19.

210. Зокрема, судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.12.2018 ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" звернулось із заявою 1 до Державної служби геології та надр України відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку 615 про отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим випробуванням нафти, газу (промислова розробка) Небилівської площі, розташованої на території Рожнятівського та Богородчанського районів Івано-Франківської області.

211. До заяви від 03.12.2018 1, зокрема, додано:

1) Пояснювальну записку з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр із зазначенням мети її геологічного вивчення, потужності підприємства;

2) Каталог географічних координат кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі;

3) Завірена ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" копія протоколу ДКЗ 4602;

4) Графічні матеріали:

- оглядова карта (масштаб 1:500 000);

- ситуаційний план з нанесеними межами площі геологічного вивчення та географічними координатами її кутових точок;

- оглядова геологічна карта з лініями проєктних геологічних розрізів;

- геологічні розрізи;

5) ОВД (оцінка впливу на довкілля) повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля 201811152166.

212. Державна служба геології та надр України звернулась із листом від 21.12.2018 24596/03/12-18 з приводу надання погодження щодо отримання ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища вуглеводнів із подальшим видобуванням нафти й газу (промислова розробка родовища) газу природного, конденсату, нафти Небилівської площі, розташованої на території Рожнятівського та Богородчанського районів Івано-Франківської області.

213. Рішенням Івано-Франківської обласної ради від 21.12.2018 1040-26/2018 "Про погодження надання ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" у користування ділянки надр" вирішено погодити надання ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" у користування ділянки надр з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) газу природного, конденсату, нафти Небилівської площі, розташованої на території Рожнятівського та Богородчанського районів Івано-Франківської області.

214. Після цього наказом Державної служби геології та надр України від 27.12.2018 521 надано ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" на 20 років спеціальний дозвіл на користування надрами від 29.12.2018 4962 з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища вуглеводнів із подальшим видобуванням нафти й газу (промислова розробка родовища).

215. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин є одним з етапів у процедурі надання спеціальних дозволів на користування надрами з метою їх видобування.

216. Водночас суди не встановили, чи були предметом апробації перспективні ресурси або розвідані запаси, та не визначили юридичного значення відповідної кваліфікації для застосування підпункту 1 пункту 8 Порядку 615.

217. Разом із цим суди не перевірили довід прокурора про те, що можливість апробації перспективних ресурсів сама собою не звільняла заявника від обов`язку мати визначену законодавством правову підставу для виконання відповідних робіт і подання їх результатів до ДКЗ.

218. Не встановлено також, чи відповідав вид і строк наданого дозволу змісту заяви, матеріалам апробації та умовам тієї виключної підстави одержання дозволу без аукціону, на яку посилалися Держгеонадра і ТОВ "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ".

219. Наведені обставини мають оцінюватися у взаємному зв`язку, оскільки правомірність кожного попереднього етапу процедури могла впливати на законність прийнятого за її результатами наказу та виданого спеціального дозволу.

220. Отже, суди попередніх інстанцій не встановили сукупності істотних обставин, необхідних для визначення правового режиму спірних відносин: фактичного статусу Небилівської площі; виду оцінених геологічних об`єктів; змісту та юридичних наслідків протоколу ДКЗ від 29.11.2018 4602; нормативних вимог до суб`єкта подання матеріалів; правової підстави реєстрації РДГВН та умов застосування підпункту 1 пункту 8 Порядку 615.

221. Зокрема, належало встановити, на підставі якого передбаченого законодавством документа були зареєстровані відповідні РДГВН; чи відповідав цей документ вимогам пунктів 1.4 і 1.7 Порядку 263; які юридичні наслідки мала реєстрація за формою 3-гр; чи вимагався спеціальний дозвіл для виконання відповідних робіт і подання їх результатів до ДКЗ; а також чи були дотримані всі передбачені законом умови надання дозволу без проведення аукціону.

222. Так, за змістом частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

223. Без дослідження та з`ясування наведених вище обставин, ухвалені у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими відповідно до вимог статті 242 КАС України.

224. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі зобов`язує адміністративний суд визначити обставини, які мають значення для вирішення спору, дослідити відповідні докази та, за необхідності, вжити передбачених процесуальним законом заходів для їх повного з`ясування.

225. Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

226. Під час нового розгляду суду належить відповідно до статей 73- 90 КАС України дослідити докази щодо обставин, визначених у цій постанові, надати оцінку істотним аргументам учасників справи та навести мотиви прийняття або відхилення доводів, які можуть вплинути на вирішення спору.

227. Визначаючи обставини, які не отримали належної оцінки, Верховний Суд не встановлює їх наявності чи відсутності, не визначає достовірності або переваги окремих доказів та не висловлює висновку щодо законності спірних рішень і спеціального дозволу.

228. Суд першої інстанції має самостійно надати правову оцінку встановленим обставинам з урахуванням нормативного регулювання, чинного на час виникнення спірних правовідносин, та мотивів цієї постанови щодо необхідності їх повного з`ясування.

229. Направлення справи на новий розгляд не свідчить про обґрунтованість чи необґрунтованість позовних вимог або заперечень відповідачів по суті спору.

230. Верховний Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов`язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 цієї Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 18.07.2006 у справі "Проніна проти України", заява 63566/00, пункт 23). Тому за наведених підстав, якими Верховний Суд обґрунтував своє рішення, не вбачається необхідним давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у справі.

231. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справ.

232. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15.02.2024 та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2024 підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "ГАЗ-ІНВЕСТ АКТИВ" та Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15.02.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2024 у справі 380/22261/23 скасувати.

Справу 380/22261/23 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа