Постанова у справі № 380/13144/25

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2026 року

м. Київ

справа 380/13144/25

адміністративне провадження К/990/4799/26 К/990/6644/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області, Фермерського господарства "Лагодів" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2026 року (головуючий суддя Судова-Хомюк Н.М., судді: Глушко І.В., Затолочний В.С.) у справі 380/13144/25 за позовом Першого заступника Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України, Державної інспекції архітектури та містобудування України, ОСОБА_1 до Бродівської міської ради Львівської області, Виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів: Фермерського господарства "Лагодів" про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправним та скасування наказу,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У червні 2025 року перший заступник керівника Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави (далі позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Бродівської міської ради Львівської області (далі відповідач-1), Виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області (далі відповідач-2), в якому просив:

визнати протиправним та нечинним рішення Бродівської міської ради від 23 січня 2025 року 1976 "Про затвердження детального плану території" (далі також рішення 1976);

визнати протиправним та скасувати наказ виконавчого комітету Бродівської міської ради від 28 січня 2025 року 09/04 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень на "Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області" (далі також наказ 09/04).

Ухвалою суду першої інстанції від 02 липня 2025 року відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі та призначено підготовче засідання; залучено Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, Державну інспекцію архітектури та містобудування України до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача; залучено Фермерське господарство "Лагодів" до участі в справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів.

Ухвалою суду першої інстанції від 22 липня 2025 року, яку занесено в протокол судового засідання, залучено до участі у справі ОСОБА_1 як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача.

Представником відповідача-2 та третьою особою - ФГ "Лагодів" у запереченні на відповідь на відзив було заявлено клопотання про залишення позову без розгляду в частині визнання протиправним та скасування наказу виконавчого комітету Бродівської міської ради від 28 січня 2025 року 09/04 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень на "Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області".

Вказані клопотання з покликанням на постанову Верховного Суду від 11 червня 2024 року у справі 380/9047/22 обґрунтовані тим, що на період воєнного стану Державна інспекція архітектури та містобудування України (далі також ДІАМ України) не уповноважена проводити планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю).

Водночас зауважено, що прокурор не наділений повноваженнями на період воєнного стану і без проведення уповноваженим органом перевірки, за результатами якої встановлено відповідні порушення, одразу звертатись до суду із скасуванням рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень.

Також третя особа на стороні відповідачів додатково вказує, що прокурором не наведено належних доказів і аргументів, які б опиралися на об`єктивні дані й ілюстрували, що дії відповідачів порушують чи зачіпають інтереси держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснюють або неналежно здійснюють свої повноваження.

Позивач у додаткових поясненнях вказує про відсутність відомостей про виявлені компетентними органами порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності щодо об`єкта будівництва на "Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області" за наслідками державного архітектурно-будівельного контролю або нагляду.

Позивач зазначає, що незаконно видані та затверджені виконавчим комітетом Бродівської міської ради Львівської області містобудівні умови та обмеження (далі також МУО) щодо забудови земельної ділянки с. Лагодів Бродівської територіальної громади створюють передумови для забудови на підставі спотвореної документації та сприяють нецільовому використанню землі комунальної власності.

Стверджує, що спірним наказом про затвердження МУО порушується інтерес громади як власника земельних ресурсів, оскільки призводить до фактичного відчуження права планувальної ініціативи від громади.

Вважає, що фактично звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності щодо забезпечення дотримання органом місцевого самоврядування вимог законодавства, зокрема у сфері містобудівної діяльності, під час реалізації наданих повноважень, що беззаперечно становить суспільний інтерес.

Наполягає на тому, що Золочівська окружна прокуратура звертається з цим позовом до суду на захист інтересів держави самостійно в порядку, визначеному частиною п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України), статті 23 Закону України "Про прокуратуру", у зв`язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а також здійснювати їх захист у судовому порядку.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року клопотання виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області від 26 липня 2025 року та клопотання третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів, від 27 липня 2025 року про залишення позову без розгляду в частині позовних вимог задоволено.

Позовну заяву в частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу виконавчого комітету Бродівської міської ради від 28 січня 2025 року 09/04 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень на "Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області" залишено без розгляду.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2026 року апеляційну скаргу Першого заступника Золочівської окружної прокуратури задоволено.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року про залишення позовної заяви без розгляду в частині позовних вимог у справі 380/13144/25 скасовано та направлено справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

02 лютого 2026 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області, в якій скаржник просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 23 лютого 2026 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

09 березня 2026 року від прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.

16 лютого 2026 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Фермерського господарства "Лагодів", у якій скаржник просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 23 лютого 2026 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Фермерського господарства "Лагодів".

10 березня 2026 року від прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу Фермерського господарства "Лагодів", у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення.

Ухвалою Верховного Суду від 15 травня 2026 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

Ухвалою Верховного Суду від 21 травня 2026 року справу призначено до розгляду в судовому засіданні.

Ухвалою суду від 06 липня 2026 року замінено Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України на правонаступника - Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України.

В судовому засіданні, заслухавши пояснення та клопотання сторін, ухвалою Суду, занесеною до журналу судового засідання, вирішено подальший розгляд справи здійснювати у порядку письмового провадження.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Залишаючи позов без розгляду в частині позовних вимог щодо протиправності наказу 09/04 про затвердження МУО, суд першої інстанції зазначив, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Оцінюючи доводи прокурора, суд першої інстанції зазначив, що правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17 лютого 2011 року 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що ДІАМ України є органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, які виникають у сфері державного архітектурно-будівельного нагляду та регламентовані положеннями, зокрема статті 41-1 Закону 3038-VI.

З огляду на зазначене, суд першої інстанції вважає покликання прокурора на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а також здійснювати їх захист у судовому порядку помилковим.

Водночас, за висновком суду, введення відповідного мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень відповідними органами.

Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що у означених спірних правовідносинах не встановлено обставин про те, що на об`єкті "Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області" здійснювались відповідні заходи державного архітектурно- будівельного контролю або нагляду, за результатом яких були б виявлені вчинені об`єктом нагляду порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

За висновком суду апеляційної інстанції, у цьому конкретному випадку у ДІАМ України не виникло право на звернення до суду з позовом про скасування наказу виконкому Бродівської міської ради щодо затвердження містобудівних умов і обмежень на вказаний об`єкт будівництва, на якій воно запроектоване, оскільки визначені у законодавстві умови для такого звернення ще не настали, а відповідно й у прокурора не може виникнути право на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

ВК Бродівської міської ради Львівської області в обґрунтування вимог касаційної скарги зазначив, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 11 червня 2024 року у справі 380/9047/22, та на який покликався суд першої інстанції.

З покликанням на пункт 2 постанови КМУ від 13 березня 2022 року "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" (далі також постанова КМУ 303) зауважує, що переважна частина доводів прокурора стосується передбаченої оскаржуваними МУО забудови навколо водного об`єкта озера, що створює негативний вплив на захист навколишнього природного середовища.

Відтак вважає, що ДІАМ України згідно пункту 2 постанови 303 не була обмежена законодавчо та нормативно провести позапланову перевірку за умови наявності рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері.

Наполягає на тому, що в постанові суду апеляційної інстанції відсутній висновок про те, що в межах спірних правовідносин належний державний орган відсутній або такий орган існує, проте не здійснює свої повноваження належним чином.

ФГ "Лагодів" у касаційній скарзі наполягає на тому, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального права та процесуального права.

З покликанням на постанову ВП ВС від 10 вересня 2025 року у справі 367/252/24 зазначає, що ухвали суду першої інстанції, які належать до переліку, визначеного процесуальними кодексами, після їх перегляду в апеляційному порядку можуть бути предметом касаційного оскарження незалежно від результату апеляційного перегляду.

Наполягає на тому, що звертаючись з таким позовом, прокурор фактично позбавив ФГ "Лагодів" можливості реалізувати свої права як замовника будівництва під час реалізації передбачених законом процедур державного архітектурно-будівельного нагляду.

Вважає, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, ухвалене з урахуванням висновку ВС від 11 червня 2024 року у справі 380/9047/22.

У відзивах на касаційні скарги прокурор зазначив, що постанова суду апеляційної інстанції, яка оскаржується, не є судовим рішенням, що відповідно до статті 328 КАС України може бути предметом касаційного оскарження.

Погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції та вважає, що суд першої інстанції зробив помилковий висновок та залишив позов без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 240 КАС України, покликаючись на відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором.

Вважає безпідставним покликання суду першої інстанції та скаржників на правову позицію Верховного Суду, сформовану у справі 380/9047/22, оскільки правовідносини не є релевантними.

Наполягає на тому, що у цьому конкретному випадку у ДІАМ України не виникло право на звернення до суду з позовом про скасування наказу 09/04 щодо затвердження МУО на об`єкт будівництва, на який воно запроектоване, оскільки визначені у законодавстві умови для такого звернення ще не настали, а відповідно й у прокурора не може виникнути право на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України.

В судовому засіданні представник відповідача Бродівської міської ради Львівської області підтримав доводи касаційної скарги, додатково зазначив, що прокурор не надав доказів належного звернення до ДІАМ щодо проведення перевірки та відповідно не мав права звертатись із вимогою про скасування наказу про затвердження МУО.

Представник позивача - Офісу Генерального Прокурора України підтримав доводи, зазначені у відзиві на касаційну скаргу. Наголосив на тому, що дві позовні вимоги до різних відповідачів прокурор подав в інтересах держави в цілому.

Зауважив, що ДІАМ не проводилась перевірка та про це зазначено у відповідях на запити прокурора. Водночас відсутня інформація чи звертався орган нагляду із запитами на проведення позапланової перевірки.

Прокурор вважає, що ДІАМ не виконує свої обов`язки належним чином.

Третя особа ( ОСОБА_1 ) просила відмовити в задоволенні касаційних скарг та підтримала доводи позивача.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, серед іншого, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Проте, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).

Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Зважаючи на доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, й беручи до уваги висновки судів попередніх інстанцій, колегія суддів вважає, що під час розгляду цієї справи у касаційному порядку належить надати відповідь на питання про те, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення до суду прокурора з цим позовом, чи наявні у спірних правовідносинах органи, уповноважені здійснювати захист таких інтересів у обраний прокурором спосіб (у судовому порядку) та чи дотримано прокурором порядок звернення до суду.

Відповідаючи на окреслені вище питання, колегія суддів звертає увагу на висновки Верховного Суду щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі 607/15052/16-ц наведено правову позицію про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Цей же висновок Велика Палата Верховного Суду наводила й у постанові від 26 червня 2019 року у справі 587/430/16-ц.

Подібний висновок щодо застосування норм права викладено Великою Палатою Верховного Суду й у постанові від 13 лютого 2019 року в адміністративній справі 826/13768/16, у якій Суд, погоджуючись із правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 25 квітня 2018 року у адміністративній справі 806/1000/17, зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

У цій же постанові наголошено, що перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Водночас підкреслено, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Також, за висновками щодо застосування норм права, які містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі 607/15052/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (аналогічна правова позиція викладена й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі 587/430/16-ц).

У постанові від 26 травня 2020 року у справі 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Підкреслювала, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Тому Велика Палата Верховного Суду констатувала, що за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28 вересня 2022 року у справі 483/448/20 також зауважила, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого - коло відповідачів.

Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі 263/2038/16-а.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у адміністративній справі 826/13768/16).

Отже, надаючи оцінку доводам, наведеним в обґрунтуванні наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій повинні були з`ясувати, зокрема, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення прокурора до суду та чи наявні у спірних правовідносинах органи, які уповноважені законом на захист цих інтересів у обраний прокурором спосіб, тобто шляхом подання відповідної позовної заяви.

Так, у пункті 298 постанови Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі 460/3890/20 зазначалось, що з урахуванням положень частини третьої статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно та з посиланням на відповідні норми права, визначає, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 3-рп/99).

У цьому ж Рішенні Конституційного Суду України виокремлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора до суду.

Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Подібна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі 320/10736/20, від 23 грудня 2021 у справі 0440/6596/18 та від 1 червня 2022 року у справі 260/1815/21, від 22 листопада 2023 року у справі 320/835/23.

В обґрунтування протиправності спірного наказу від 28 січня 2025 року 09/04 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень на "Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області" прокурор зазначає, що передбачена МУО забудова порушує режим використання земельної ділянки згідно встановлених обмежень (захисних та охоронних зон), що є незаконним будівництвом у прибережній захисній смузі та водоохоронній зоні усупереч вимогам статей 60,61 Земельного кодексу України та статей 87,88,89 Водного кодексу України.

Вважає, що відповідачем-2 незаконно та протиправно затверджені МУО, що видані усупереч вимог земельного та водного законодавства.

За змістом статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно із статтею 2 Закону 3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.

Згідно із частиною першою статті 41-1 Закону 3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону 3038-VI).

Такий механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року 698 (далі - Порядок 698), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Водночас право органу архітектурно - будівельного нагляду звертатись до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності прямо передбачено положеннями пункту 6 частини четвертої статті 41-1 Закону 3038-VI.

Зокрема, частина четверта статті 41-1 Закону 3038-VI, серед іншого передбачає, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право звертатися до адміністративного суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.

За змістом вищенаведених норм, повноваження вказаного вище центрального органу виконавчої влади, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду оскаржити до суду рішення, прийняте об`єктом нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, є беззаперечним.

Тотожна правова позиція за подібних правовідносин викладена у постанові Верховного Суду від 11 червня 2024 року у справі 380/9047/22, на яку покликається суд першої інстанції та скаржники, а також в постановах Верховного Суду від 29 листопада 2023 року у справі 120/2426/23, від 25 березня 2025 року у справі 460/23417/23, від 24 вересня 2025 року у справі 380/14428/24 та розширена в актуальній практиці - постанові Верховного Суду від 14 липня 2026 року у справі 580/10039/25.

Також Суд враховує, що відповідно до частини восьмої статті 29 Закону 3038-VI припинення дії містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом:

1) відкликання за заявою замовника;

2) скасування за рішенням адміністративного суду.

У разі скасування за рішенням адміністративного суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

Отже, містобудівні умови та обмеження не можуть бути самостійно скасовані вищезазначеним органом, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 року 1340 "Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду" (далі - постанова 1340), яка набрала чинності 30 грудня 2020 року, було утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (п.1) та затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування (п.2).

Відповідно до пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою 1340, основним завданням ДІАМ України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, серед іншого: здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності.

В світлі спірних правовідносин, колегія суддів зазначає, що пунктами 1 та 2 постанови Кабінету Міністрів України 303 Уряд постановив припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року 64 "Про введення воєнного стану в Україні".

За наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Ураховуючи вимоги Постанови КМУ 303, здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у період дії воєнного стану можливе на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України.

Такий правовий підхід відповідає висновкам Верховного Суду, сформульованими у постановах від 06 листопада 2024 року у справі 520/9243/22, від 16 січня 2025 року у справі 300/1209/24, від 20 січня 2025 року у справі 140/1046/24, від 28 квітня 2025 у справі 380/19138/22.

В судовому засіданні прокурор зазначив, що ДІАМ не проводилась перевірка та про це зазначено у відповідях на запити прокурора.

Проте, вживаючи заходи, передбачені частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор звернувся до суду в інтересах держави як самостійний позивач.

Колегія судів наголошує, що звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі ДІАМ за умови доведення бездіяльності є ефективним засобом захисту інтересів держави, що узгоджується із субсидіарним характером прокурорського представництва.

Тотожна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 18 грудня 2025 року у справі 380/5077/25 та від 28 січня 2026 року у справі 580/539/24, від 14 липня 2026 року у справі 580/10039/25.

Водночас у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі 905/1907/21 зазначено:

" 8.58. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.

Подібні висновки зроблені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі 912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі 911/2169/20 (підпункти 8.33-8.41)".

В адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Проте, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини 1 статті 240 КАС України).

За такого правового регулювання та встановлених обставин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо наявності підстав для залишення позову без розгляду, оскільки прокурор звернувся до суду в інтересах держави як самостійний позивач за наявності органу влади, наділеного повноваженнями в сфері спірних правовідносин звертатися до суду з позовом про скасування МУО, проте дійшов передчасного висновку про відсутність бездіяльності ДІАМ з покликанням на обмеження, встановлені Постановою КМУ 303.

Втім, суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, зазначаючи, що у цьому конкретному випадку у ДІАМ України не виникло право на звернення до суду з позовом про скасування спірного наказу, оскільки визначені у законодавстві умови для такого звернення ще не настали, а відповідно й у прокурора не може виникнути право на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України.

Верховний Суд наголошує, що настання умов звернення до суду ДІАМ має оцінюватись крізь призму належного виконання останнім прав та повноважень щодо здійснення архітектурного-будівельного нагляду із дотриманням вимог пункту 2 постанови КМУ 303, які за своїм змістом не перешкоджають проведенню перевірки за наявності підстав та звернення до відповідного органу (дотримання підстав та умов отримання дозволу на таку перевірку).

В постанові від 14 липня 2026 року у справі 580/10039/25 Верховний Суд розглядав, зокрема, питання права на звернення прокурора у наближених правовідносинах та встановив, що на виконання вимог постанови КМУ 303 ДІАМ України не звертався до центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах щодо ініціювання позапланових перевірок відповідно до пункту 2 цієї Постанови.

З урахуванням цих обставин у справі 580/10039/2 Верховний Суд зазначив таке:

Прокурор звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ України, обґрунтував своє право на звернення до суду першим виключним випадком невідповідністю рішення відповідача вимогам законодавства та неналежним здійсненням ДІАМ України своїх повноважень щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 41 постанови Суду).

Колегія суддів зазначає, що право прокурора звертатись із позовом про визнання протиправними та скасування МУО виникає за умови відмови органу нагляду дотримуватись вимог пункту 2 постанови КМУ 303, або за умови встановлення ДІАМ порушень містобудівного законодавства об`єктом такої перевірки та бездіяльністю щодо звернення до суду.

Такі умови звернення до суду прокурора передбачені законом та унеможливлюють підміну прокурором органу нагляду, водночас передбачають судовий контроль за дотриманням суб`єктами владних повноважень вимог законодавства крізь призму приписів частини 2 статті 2 КАС України.

Отже, прокурор в межах позовних вимог щодо скасування МУО не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва як самостійний позивач та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.

Також колегія суддів критично оцінює доводи прокурора про те, що постанова суду апеляційної інстанції не є предметом касаційного перегляду, оскільки ВП ВС у постанові від 10 вересня 2025 року у справі 367/252/24 відступила від висновків, сформульованих об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі 380/970/24, та констатувала, що ухвали суду першої інстанції, перелік яких міститься у пункті 2 частини першої статті 389 ЦПК України, частині другій статті 328 КАС України, пункті 2 частини першої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) після їх перегляду в апеляційному порядку є предметом касаційного оскарження незалежно від результату їх перегляду судом апеляційної інстанції.

Згідно із положеннями статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції необхідно скасувати, а рішення суду першої інстанції змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

Касаційні скарги Виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області, Фермерського господарства "Лагодів" задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2026 року у справі 380/13144/25 скасувати.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року у справі 380/13144/25 змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В решті ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року у справі 380/13144/25 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і не оскаржується.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа