Постанова у справі № 9901/177/21

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2026 року

м. Київ

справа 9901/177/21

провадження 11-377заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Погрібного С. О.

судді-доповідача Губської О. А.,

суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Ємця А. А., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В ., Мартинюк Н. М., Пількова К. М., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Ткача І. В., Уркевича В. Ю.,

за участю:

секретаря судового засідання Дехтяренко О. В.,

представника позивача Гойдик Т. Л.,

представника відповідача Саввіна С. С.,

представника СБУ Осипова Д. О.,

розглянула у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Глобал Гео Інвест , в інтересах якого діє адвокат Гойдик Тетяна Леонідівна, на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2025 року (судді Бучик А. Ю., Берназюк Я. О., Коваленко Н. В., Рибачук А. І., Чиркін С. М.) в адміністративній справі 9901/177/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Глобал Гео Інвест до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 25 березня 2021 року 123/2021 в частині,

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог, позиція учасників справи

1. ТОВ Глобал Гео Інвест (далі - позивач) звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Ради національної безпеки і оборони України(далі - РНБО), Служби безпеки України (далі - СБУ), в якому просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України 123/2021 від 25 березня 2021 року Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) (далі - Указ 123/2021) у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо цього товариства (пункт 11 додатка до рішення).

2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що Указ 123/2021 є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки введені проти нього санкції є протиправними та істотно порушують його права та інтереси, охоронювані законом. Указ 123/2021 не відповідає критеріям законності, прозорості, обґрунтованості та іншим вимогам, які передбачені для акта суб`єкта владних повноважень, а також передбачає непропорційне втручання у права та інтереси позивача. На переконання позивача, рішення про застосування до нього санкцій не ґрунтується на встановлених Законом України від 14 серпня 2014 року 1644-VII Про санкції (далі - Закон 1644-VII) підставах, прийняте поза законодавчою процедурою, а в його основі - свавільне застосування закону, що суперечить рішенням Конституційного Суду України та Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). Прийняте рішення суперечить статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та не містить умов для застосування санкцій. Позивач переконаний, що застосування санкцій саме до нього законом не передбачено, не обумовлено інтересами суспільства, не є співмірним вчиненому порушенню, якого водночас позивач не допускав.

3. Вказує, що у тексті Указу 123/2021 та рішенні РНБО немає посилань на будь-які конкретні обставини, які б свідчили про наявність достатніх та обґрунтованих підстав для застосування санкцій, а також дозволили б позивачу зрозуміти суть порушень, які ним могли бути допущені, а також на відповідні докази, які підтверджують існування таких порушень.

4. Зазначає, що, застосовуючи обмежувальні заходи (санкції), відповідний суб`єкт владних повноважень повинен чітко зазначити підставу для ухвалення рішення, яке обмежує права, свободи чи інтереси особи, навести обставини, які підтверджують її існування, а також вказати на докази, які підтверджують відповідні висновки.

5. Вказує, що кінцевим бенефіціарним власником позивача є громадянин України, а структура його власності не передбачає жодного контролю з боку іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента. Тому позивач не може бути суб`єктом накладення персональних санкцій з огляду на критерій приналежності до такої групи, як юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента .

6. Позивач вважає, що Закон 1644-VII загалом не допускає можливості його застосування до позивача як юридичної особи, яка зареєстрована та провадить свою діяльність в Україні.

7. Зазначає, що обмежувальні заходи (санкції), які підлягають застосуванню до позивача, не є передбачуваними та юридично визначеними, оскільки неможливо зрозуміти, чи запроваджуються вони у вигляді анулювання або ж зупинення ліцензій та інших дозволів; які саме застосовуються обмеження щодо позивача відносно транзиту ресурсів, польотів та перевезень - обмеження, часткове чи повне припинення; яка саме заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів застосовується - повна або часткова.

8. Вважає, що у випадку, якщо запровадження обмежувальних заходів (санкцій) до позивача дійсно пов`язується з нібито заниженою у минулому вартістю спеціального дозволу, то фактично санкції до позивача застосовуються не за його дії, а за дії органів державної влади, які в минулому визначали плату (збір) за видачу спеціального дозволу.

ТОВ Глобал Гео Інвест має право на користування надрами на підставі спеціального дозволу від 12 квітня 2013 року 4358, який первинно був оформлений за плату, розмір якої визначався компетентним органом державної влади (первісно спеціальний дозвіл був виданий ТОВ Голден Деррік і за його отримання було сплачено кошти у розмірі 247 700,00 грн збору за сам дозвіл та 153 214,35 грн за право використання геологічної інформації), а тому позивач не повинен зазнавати негативних наслідків, якщо сьогодні такі дії органу влади розглядаються як помилкові.

9. Зазначає, що обсяг та характер обмежувальних заходів (санкцій), які підлягають застосуванню до позивача, їхній безстроковий характер свідчить, що їх реалізація призведе до неможливості здійснювати позивачу будь-яку господарську діяльність, зокрема неможливості укладати будь-які угоди з іншими особами, виконувати свої фінансові зобов`язання перед ними, отримувати будь-які інші дозволи чи ліцензії, тобто фактично застосованими санкціями повністю нівелюється можливість позивача як юридичної особи набувати та реалізовувати будь-які права та обов`язки, необхідні для ведення господарської діяльності. Фактично застосованими обмежувальними заходами (санкціями) нівелюється будь-яка реальна можливість позивача бути учасником господарських правовідносин, що безумовно вимагає перевірки законності та обґрунтованості рішення, яким такі санкції були застосовані.

10. Позивач покликається на те, що на момент звернення до суду вже зазнає негативних наслідків, адже 29 березня 2021 року Державна служба геології та надр України на офіційному вебсайті розмістила наказ від 26 березня 2021 року 228 Про анулювання спеціальних дозволів на користування надрами , в пункті 3 додатка зазначається про анулювання дозволу позивача 4358.

11. Представник відповідача просив відмовити в задоволенні позову, стверджуючи, що Указ 123/2021 в оспорюваній частині прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

12. На обґрунтування відзиву представник відповідача, зокрема, зазначив, що чинне законодавство не містить положень, які б установлювали обов`язок вказувати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні РНБО або указі Президента України про введення такого рішення в дію. Санкції до позивача застосувала РНБО за результатом розгляду пропозицій СБУ, які РНБО розглянула та підтримала, про що прийнято відповідне рішення. У подальшому, після надходження в установленому порядку на ім`я глави держави відповідних матеріалів (рішення з додатками, проєкту Указу та пояснювальної записки до нього), Президент України в межах реалізації своїх повноважень видав оскаржуваний Указ, яким увів у дію рішення РНБО.

13. Наголошує, що застосування санкцій до позивача рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом 123/2021, ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності, а також здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону 1644-VII.

14. Представник третьої особи - СБУ просив у задоволенні позову відмовити.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

15. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2025 року в задоволенні позову відмовлено.

16. Судове рішення мотивоване тим, що системний аналіз норм Закону 1644-VІІ свідчить про те, що основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону. Отже, законодавчі приписи дають підстави вважати, що санкції можуть бути застосовані як до громадян України, так і до юридичних осіб - резидентів.

17. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Президент України у спосіб видання Указу 123/2021 реалізував владні управлінські функції в межах власних конституційних повноважень.

18. У цьому аспекті суд першої інстанції наголосив, що відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у пропозиціях СБУ в листі від 19 березня 2021 року, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію. РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективності, а також дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону 1644-VII.

19. Покликаючись на правові висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 січня 2021 року у справі 9901/405/19 та у постанові від 06 липня 2023 року у справі 9901/635/18, суд першої інстанції зазначив, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. Уводячи в дію рішення РНБО про такі санкції, Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій.

20. СБУ надала належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення нею пропозиції для прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ Глобал Гео Інвест . Також на вимогу суду СБУ надала документи, які містили інформацію, що становить державну таємницю, а також інформацію з обмеженим доступом з грифом Для службового користування .

21. Пропозиція СБУ застосувати щодо позивача санкції обґрунтована тим, що протиправне переоформлення та перереєстрація майнових активів національного підприємства України (ПАТ НАК Надра України ), а також невикористання спеціальних дозволів на користування надрами (розробка за ними не здійснюється, видобуток не проводиться, податки не сплачуються) призвело до блокування видобутку значного обсягу корисних копалин загальнодержавного значення, що свідчить про свідоме завданням майнових втрат для держави та створення перешкод для сталого економічного розвитку України.

22. Отже, підставами для застосування санкцій у цьому випадку слугувало фактичне невикористання спеціальних дозволів на користування надрами, нездійснення позивачем господарської діяльності з видобутку корисних копалин внаслідок приналежності його до групи юридичних осіб, які могли забезпечувати можливість переоформлення спецдозволів на користування надрами без урахування частки держави та подальше блокування видобутку корисних копалин загальнодержавного значення. Наявність такої змови та причетність до неї службових осіб є предметом розслідування в межах відповідних кримінальних проваджень.

23. Зазначив, що покликання позивача на те, що дії з видачі та переоформлення дозволу на користування надрами відповідали вимогам чинного на той час законодавства є безпідставним і не свідчить про протиправність оскаржуваного Указу, оскільки підставою для застосування санкцій були не порушення під час оформлення дозволу на користування надрами, а створення потенційної загрози національним інтересам, експропріації чи обмеження права власності, завдання державі майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку України. Крім того, у зв`язку із застосуванням санкцій оформлений на позивача дозвіл на користування надрами анульовано, а обставини та дії причетних осіб, які слугували підставою для застосування відповідачем щодо позивача та інших юридичних осіб оскаржуваним Указом санкцій, є також предметом розслідування в межах кримінальних проваджень, у яких на підставі зібраних доказів буде досліджено діяльність юридичних осіб включно з позивачем, їх засновників, керівників та підписантів та прийнято відповідне рішення.

24. Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що досліджені у цій справі документи (матеріали) підтверджують наявність передбачених законом достатніх правових підстав для застосування санкцій до позивача відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VІІ і вказують на дотримання встановленого цим Законом порядку застосування санкцій, пропозицію стосовно яких подано належним суб`єктом (СБУ) за об`єктивного фактичного існування обставин для цього.

25. Крім того, суд вказав, що види санкцій, які були застосовані до ТОВ Глобал Гео Інвест Указом Президента України від 25 березня 2021 року 123/2021, та їх кількість, визначалися безпосередньо органом застосування, який відповідно до абзацу четвертого преамбули Закону 1644-VII задля невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України використовує всі передбачені законом заходи з метою захисту цих інтересів, у тому числі і щодо недопущення завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, а також щодо запобігання порушенню прав, свобод та законних інтересів громадян України. При цьому всі види санкцій, які були застосовані до позивача Указом Президента України від 21 березня 2021 року 123/2021, відповідають видам санкцій, що передбачені статтею 4 Закону 1644-VII.

26. Суд першої інстанції також зазначив, що судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій. Обов`язок щодо такої оцінки покладений на спеціально уповноважені органи, зокрема СБУ та РНБО. У справі, яка розглядається, рішення про застосування санкцій до позивача РНБО прийняла за пропозицією саме СБУ.

27. Вирішуючи питання пропорційності застосованих заходів, суд першої інстанції зазначив, що прийняте відносно позивача рішення є втручанням держави у його право на мирне володіння майном, проте таке втручання держави у вказане право ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону 1644-VІІ. При цьому втручання у право на мирне володіння майном позивача не позбавляє його права власності, таке втручання, на переконання суду, є пропорційним легітимній меті та не становить надмірного тягаря для позивача.

28. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ 123/2021.

29. Ураховуючи встановлені компетентними органами дії позивача та їх оцінку в контексті національних інтересів, колегія суддів визнала пропорційними застосовані обмежувальні заходи.

30. Отже, за встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних відносин суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідач прийняв оскаржуваний Указ 123/2021 у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), а саме пункту 11 додатка до рішення РНБО, щодо ТОВ Глобал Гео Інвест на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Президент реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, підстави для задоволення позову відсутні.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

31. Не погодившись із таким судовим рішенням, ТОВ Глобал Гео Інвест , в інтересах якого діє адвокат Гойдик Т. Л., подало апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначило, що суд першої інстанції ухвалив рішення з неправильним застосуванням норм матеріального та порушенням норм процесуального права за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які визнав встановленими, а тому просить рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2025 року скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

32. Так, апелянт переконує, що суд першої інстанції неправильно застосував статті 106, 124 Конституції України, статтю 3 Закону 1644-VIІ, статтю 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини , статтю 6 Конвенції, не врахував практику ЄСПЛ та порушив статті 1, 2, 5-11, 72-77, 79, 80, 90, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), статті 5, 6 Закону України Про судоустрій і статус суддів .

33. Загалом на обґрунтування апеляційної скарги ТОВ Глобал Гео Інвест з огляду на мотиви, якими були обґрунтовані вимоги позовної заяви, зокрема, зазначає, що позивач не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до частини другої статті 1 Закону 1644-VII. Наголошує на відсутності підстав для застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до частини першої статті 3 Закону 1644-VII.

34. На думку апелянта, суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні неправильно оцінив роль Президента України як незалежного суб`єкта владних повноважень, рішення якого мало б бути оцінене за критеріями, визначеними у статті 2 КАС України, натомість як документи, надані СБУ як ініціатором застосування санкцій, так і прийняте РНБО рішення повинні були бути оцінені судом не як окремі рішення, а лише в контексті їх оцінки відповідачем під час видання Указу 123/2021 як рішення суб`єкта владних повноважень. Саме на Президента України як голову РНБО та гаранта національної безпеки і оборони покладено обов`язок перевірити як відомості, викладені ініціатором у пропозиціях щодо застосування санкцій, так і наявність об`єктивних підстав для їх застосування шляхом або введення рішення РНБО в дію указом, або невидання відповідного указу.

Апелянт наполягає, що суд першої інстанції мав би перевірити Указ 123/2021 в оспорюваній частині не лише на предмет наявності у Президента України повноважень на видання такого акта й дотримання процедури його прийняття, але й дослідити питання запровадження обмежувальних заходів (санкцій) по суті, встановити, чи були у Президента України достатні фактичні підстави для їх запровадження, тобто провести повну перевірку акта суб`єкта владних повноважень на відповідність мінімальним критеріям, закріпленим у статті 2 КАС України.

35. Переконує, що суд фактично самоусунувся від аналізу наявності у Президента України дискреції (власного розсуду) під час видання Указу 123/2021, намагаючись перенести ключову роль із застосування санкцій з відповідача на третіх осіб - РНБО та СБУ, і відповідно заперечив можливість здійснення судового контролю саме за оскаржуваним Указом; по суті, суд ухилився від здійснення правосуддя, що призводить до позбавлення права позивача на судовий захист.

36. Звертає увагу на те, що розгляд справи тривав майже чотири роки, протягом яких суд витребував різні документи, а в підсумку констатував про наявність деяких із цих доказів без обґрунтування, через нібито обмеженість судового контролю.

37. На противагу висновку суду першої інстанції про те, що суд не може повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у зв`язку з обмеженістю судового контролю, наполягає, що такий висновок суперечить Конституції України та рішенням Конституційного Суду України, нормам КАС України щодо обов`язку суду перевіряти рішення суб`єктів владних повноважень і не обмежує таку перевірку тільки способом та процедурою прийняття оскаржуваного рішення, що позбавляє позивача права захистити свої права та законні інтереси. Отже, суд першої інстанції, як уважає скаржник, не виконав основний обов`язок щодо справедливого, своєчасного і повного розгляду справи, чим порушив право позивача на захист його прав та інтересів.

38. У продовження наведених доводів стверджує, що в оскаржуваному судовому рішенні суд першої інстанції презюмував наявність підстав для застосування санкцій до позивача, не оцінивши та відхиливши докази й аргументи, викладені в позовній заяві. Водночас усупереч принципам рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом та змагальності сторін суд першої інстанції не оцінив критично докази, які були долучені СБУ до матеріалів справи, а прийняв їх як беззаперечний доказ наявності фактичних підстав для застосування до позивача санкцій.

39. Скаржник також зазначає, що суд без належного обґрунтування поклався на відомості кримінальних проваджень, у яких ані позивач, ані його посадові особи не мають процесуального статусу, не встановивши зв`язку між обставинами таких проваджень та діяльністю позивача. На переконання апелянта, наведені у рішенні посилання на кримінальні провадження не підтверджують причетності позивача до протиправної діяльності, а сам факт здійснення досудового розслідування не може слугувати належним доказом наявності підстав для застосування санкцій.

40. Окремо апелянт посилається на те, що судом не надано оцінки доводам щодо суперечностей у доказах, поданих СБУ, зокрема щодо різних номерів кримінальних проваджень, на які були посилання в документах з обмеженим доступом, а також щодо доказового значення матеріалів, долучених СБУ до справи із пропуском процесуальних строків. На думку скаржника, суд задовольнив відповідні клопотання СБУ та прийняв додаткові докази без належного з`ясування їх зв`язку з предметом спору та без оцінки заперечень позивача.

41. Крім того, апелянт стверджує, що суд не дослідив належним чином фактичні підстави застосування санкцій, які протягом розгляду справи неодноразово змінювалися у поясненнях СБУ. Зокрема, як зазначає скаржник, різні версії обґрунтування санкцій стосувалися: відчуження частки НАК Надра України у статутному капіталі ТОВ Іст Юроуп Петролеум за нібито заниженою вартістю; незаконного отримання та подальшого переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами; а також блокування видобутку корисних копалин через невикористання відповідних спецдозволів. На переконання апелянта, жодна із зазначених версій не була підтверджена належними та допустимими доказами, а наведені ним заперечення по суті судом не розглядалися.

42. Скаржник також вважає помилковими висновки суду щодо незаконності переоформлення спеціального дозволу на користування надрами 4358 від 12 квітня 2013 року, оскільки відповідні зміни, за його твердженням, були внесені Державною службою геології та надр України у порядку та на підставах, прямо передбачених законодавством, що діяло на момент прийняття відповідних рішень. При цьому апелянт наголошує, що участь держави через НАК Надра України у корпоративній структурі надрокористувача зберігалася на момент прийняття рішення про переоформлення спеціального дозволу.

43. На думку апелянта, суд також не врахував надані ним докази фактичного виконання програми робіт за спеціальним дозволом та безпідставно погодився з твердженням про блокування видобутку корисних копалин. Скаржник зазначає, що відповідно до умов спеціального дозволу та затвердженої програми робіт стадія промислового видобутку була запланована на більш пізній період, а до моменту анулювання дозволу товариство здійснювало підготовчі геологорозвідувальні роботи та несло відповідні витрати.

44. Також апелянт звертає увагу на внутрішню суперечливість мотивувальної частини рішення, в якій суд одночасно посилається на нібито незаконне переоформлення спеціальних дозволів як на одну з підстав застосування санкцій та водночас зазначає, що підставою санкцій були не порушення під час оформлення дозволів, а створення потенційної загрози національним інтересам держави. На переконання скаржника, такі висновки свідчать про відсутність належно встановлених фактичних підстав застосування санкцій та невизначеність мотивів судового рішення.

45. У зв`язку з наведеним апелянт вважає, що суд першої інстанції не виконав покладений на нього обов`язок щодо повного, всебічного та об`єктивного дослідження доказів, не перевірив належним чином обґрунтованість підстав застосування санкцій, не надав оцінки істотним доводам позивача та дійшов передчасного висновку про правомірність оскаржуваного рішення.

46. Автор скарги зазначає ще про порушення судом принципу вмотивованості судового рішення, проявом якого є те, що суд першої інстанції в описовій частині оскаржуваного рішення не навів усі підстави звернення позивача до суду, а належної оцінки і аналізу підстав позову (зокрема, мотивів їх відхилення) не зроблено. Також суд не проаналізував і не аргументував наявність / відсутність порушення принципу пропорційності, а лише в цій частині зробив покликання на загальні норми права (як національні, так і міжнародні).

47. Апелянт стверджує, що суд першої інстанції неправильно витлумачив його посилання на судові рішення у справі 826/8596/14, помилково ототожнивши їх із доводами про законність первинного отримання спеціального дозволу. За твердженням скаржника, відповідні судові рішення наводилися виключно для підтвердження того, що внаслідок тривалого судового спору щодо анулювання спеціального дозволу надрокористувач був позбавлений можливості здійснювати діяльність за таким дозволом. Також апелянт вважає суперечливою позицію суб`єктів владних повноважень, які одночасно ставлять під сумнів законність набуття права користування надрами та посилаються на невикористання такого права як на підставу застосування санкцій.

48. Суд не надав належної оцінки пропорційності застосованих до позивача санкцій та фактично не перевірив, чи відповідають вони характеру його діяльності, наявним активам і заявленим підставам їх запровадження. Із 17 застосованих санкцій значна частина не має жодного очевидного зв`язку з діяльністю товариства або взагалі не може бути реалізована щодо нього через відсутність відповідних активів чи правовідносин (зокрема, щодо суден, повітряних суден, операцій із цінними паперами, інвестицій в іноземні держави, оборонних закупівель, передачі прав інтелектуальної власності тощо). При цьому суд обмежився загальними посиланнями на законодавство та інтереси національної безпеки, не встановивши, яким чином кожна із застосованих санкцій сприяє досягненню заявленої мети та чому менш обтяжливі заходи були б недостатніми.

Крім того, застосовані санкції мають безстроковий характер і фактично паралізували господарську діяльність позивача, призвівши до блокування активів, неможливості виконання фінансових зобов`язань, анулювання спеціального дозволу на користування надрами та втрати можливості здійснювати основний вид діяльності. Водночас матеріали справи не містять належних доказів того, що діяльність товариства створювала реальну чи потенційну загрозу національній безпеці, а суд не проаналізував доводи позивача про відсутність зв`язку між підставами застосування санкцій та їх обсягом. За таких обставин висновок суду про пропорційність санкцій є необґрунтованим, оскільки застосовані обмеження створюють для позивача надмірний тягар і не відповідають вимогам справедливого балансу між публічними та приватними інтересами.

49. Вважає, що суд внаслідок ухилення від здійснення своїх функцій щодо повного, законного, своєчасного та об`єктивного розгляду справи в оскаржуваному рішенні взагалі не відобразив та не обґрунтував встановлені обставини з посиланням на докази, на підставі яких надані позивачем докази не просто не відхилені з вказівкою на мотиви їх відхилення, а взагалі не проаналізовані (переважна більшість із них навіть не зазначені в мотивувальній частині). Суд не мотивував відхилення кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову, що демонструє наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення як незаконного та необґрунтованого.

50. Вказує, що суд першої інстанції не надав належної оцінки доводам позивача щодо невизначеності змісту застосованих санкцій та їх невідповідності принципу правової визначеності. Зокрема, рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом, до позивача застосовано санкції у формулюваннях обмеження, часткове чи повне припинення , анулювання або зупинення ліцензій , повна або часткова заборона , які не дозволяють встановити, який саме вид обмеження фактично застосовано. З тексту рішення неможливо зрозуміти, чи підлягають ліцензії анулюванню чи лише зупиненню, чи застосовується повна чи часткова заборона, а також який саме обсяг обмежень встановлено щодо позивача. За таких обставин особа не може передбачити правові наслідки застосування до неї санкцій, що суперечить принципу юридичної визначеності як складової верховенства права.

Крім того, до переліку санкцій включено пункт інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом . Незважаючи на доводи позивача про те, що таке формулювання фактично допускає можливість застосування невизначеного та невичерпного переліку обмежувальних заходів, суд обмежився твердженням про його безпредметність , не пояснивши, яким чином включення до правозастосовного акта санкції без визначеного змісту узгоджується з вимогами законності та правової визначеності. При цьому суд не навів мотивів відхилення наведених позивачем аргументів та не здійснив їх належної оцінки, чим порушив вимоги статей 242 та 246 КАС України.

51. Суд не застосовував однаковий підхід до всіх учасників процесу, не зважив на те, що відповідач не надав жодних доказів на підтвердження існування фактичних підстав для застосування санкцій до позивача, не оцінив усі долучені СБУ докази в сукупності з іншими доказами, наявними в матеріалах справи, на відповідність критеріям, передбаченим статтями 72-77 та 90 КАС України, а презюмував у мотивувальній частині рішення, що всі долучені СБУ докази мають беззаперечну доказову силу для суду, і, як наслідок, виніс незаконне та необґрунтоване рішення, яке підлягає скасуванню.

52. Скаржник вважає, що суд першої інстанції допустив істотні порушення принципів рівності учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін, а також правил доказування та оцінки доказів, установлених КАС України.

На обґрунтування цих доводів скаржник зазначає, що всупереч вимогам процесуального закону обов`язок доказування правомірності оскаржуваного Указу фактично був покладений не на відповідача як суб`єкта владних повноважень, а на позивача. На його переконання, відповідач не надав належних доказів існування фактичних підстав для застосування санкцій та не навів обґрунтованих заперечень проти позову, тоді як суд безпідставно врахував відзив відповідача під час ухвалення рішення.

Скаржник також стверджує, що суд поклав в основу рішення докази та пояснення, подані переважно СБУ, у тому числі після спливу встановлених процесуальних строків, не надавши належної оцінки поважності причин їх несвоєчасного подання та не забезпечивши сторонам рівних процесуальних можливостей щодо їх спростування. Крім того, на думку скаржника, суд не вжив належних заходів реагування стосовно процесуальної поведінки РНБО, яка, будучи залученою до участі у справі, не надала витребуваних доказів та пояснень.

53. Окремо скаржник ставить під сумнів належність представництва інтересів Президента України у справі посадовими особами Офісу Президента України в порядку самопредставництва, вважаючи, що такі особи не були наділені відповідними процесуальними повноваженнями для участі у справі.

54. Узагальнюючи наведене, скаржник вважає, що суд не забезпечив дотримання принципів рівності сторін та змагальності, неправильно застосував правила розподілу обов`язку доказування, без належної оцінки прийняв та врахував докази, подані третіми особами, що призвело до ухвалення незаконного та необґрунтованого рішення.

55. З огляду на викладене суд ухилився від повного, об`єктивного розгляду справи, чим порушив статтю 6 Конвенції та позбавив позивача права на справедливий судовий розгляд його справи незалежним і безстороннім судом.

56. Крім того, твердить що суд першої інстанції порушив статтю 10 КАС України щодо гласності судового процесу у співвідношенні з принципом доступу до правосуддя, передбаченим статтями 5, 6 КАС України, оскільки на час ухвалення рішення у цій справі у справі були матеріали, які містять службову інформацію. Зазначає, що ТОВ Глобал Гео Інвест невідомо, чи існує врегульований механізм відтворення учасником процесу в апеляційній скарзі своєї позиції щодо частини рішення суду, яке містить службову інформацію, в спеціальному атестованому залі судових засідань у приміщенні суду першої інстанції з одночасною передачею відтвореної інформації уповноваженим на її отримання і працівникам суду. Неврегульованість цього питання призводить до значного обмеження прав позивача у відтворенні своєї позиції в апеляційній скарзі та до зловживання суб`єктами владних повноважень щодо надання доказів з присвоєнням їм грифа Для службового користування (навіть якщо за своїм змістом жодної закритої інформації вказані докази не містять) з метою обмеження прав інших учасників процесу в питанні оскарження рішень, в яких фігурують матеріали, які містять службову інформацію.

Позиція інших учасників справи

57. Президент України у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2025 року - без змін.

58. Посилається на те, що чинне законодавство України не містить положень, які б встановлювали обов`язок вказувати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні РНБО або указі Президента України про введення такого рішення в дію. Чинним законодавством чітко встановлено, що Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, СБУ відповідно до статті 5 Закону 1644-VІІ вносять пропозиції РНБО щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виключно за наявності достатніх підстав.

59. Санкції до позивача застосовано РНБО за результатами розгляду пропозицій СБУ. РНБО розглянула та підтримала відповідні пропозиції. У подальшому, після надходження в установленому порядку на ім`я глави держави відповідних матеріалів, Президент України в межах реалізації приписів Конституції України, Закону 1644-VІІ видав Указ 123/2021.

60. Отже, як зазначає відповідач, цей Указ прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.

61. Посилається на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 13 січня 2021 року у справі 9901/405/19 (провадження 11-203заі20), згідно з якою судовий контроль за рішенням Президента України про введення в дію рішення РНБО є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

62. При цьому суд першої інстанції встановив відсутність порушення меж дискреції Президентом України при вирішенні питання достатності підстав для введення санкцій щодо позивача.

63. Зазначає, що застосування санкцій до позивача рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом, ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті, ефективності, правової визначеності, а також здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону 1644-VІІ. Втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці.

64. Санкції застосовуються в тому обсязі, який, за оцінкою відповідних органів, забезпечить належний захист від реальних та/або потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України співмірно з тими загрозами, які зумовлює особа, до якої застосовуються санкції.

65. СБУ у відзиві на апеляційну скаргу зазначає, що підставою для включення ТОВ Глобал Гео Інвест до санкційного списку слугувала зібрана СБУ з різних джерел інформація (підтверджена відповідними документальними доказами), яка свідчила про існування об`єктивних обставин, що в сукупності за своїми зовнішніми ознаками та проявами давала переконливі підстави говорити про причетність та участь позивача в діяльності, яка становила реальні або потенційні загрози національним інтересам.

66. Твердить про те, що зміст та обсяг зібраних СБУ даних давав достатні та переконливі підстави для відповідного реагування з боку СБУ та РНБО в інтересах національної безпеки України. Застосовані до позивача санкції мають легітимну мету, а втручання в його права з боку держави у такий спосіб зумовлено передусім обов`язком захистити національні інтереси і було необхідним та цілком адекватним актом реагування на виявлені неправомірні дії з боку позивача.

67. Зазначає, що Президент України діяв на реалізацію своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно. Оцінка зазначених факторів, ризиків, які становлять загрозу державності, фокусувалася не на доведенні достеменно будь-чиєї вини, а на існуванні самої можливості (імовірності) причетності певної особи (чи осіб, інших суб`єктів) до дій, які в розумінні, зокрема, пункту 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VІІ є підставою для застосування санкцій.

68. Вважає, що оскаржуваний Указ видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції

69. 02 липня 2007 року було зареєстровано ТОВ Ґолден Деррік , засновниками якого виступили ПАТ НАК Надра України та австрійська компанія Ліфо Інвест ГМБГ .

70. Протягом 2012-2013 років на підставі наказів Державної служби геології та надр України ТОВ Ґолден Деррік надано 19 дозволів на користування надрами України без проведення аукціонів. Надання ТОВ Ґолден Деррік зазначених дозволів без проведення аукціонів стало можливим завдяки участі держави у його статутному капіталі.

71. Відповідно до наказу Держгеонадра України від 12 квітня 2013 року ТОВ Голден Деррік було видано спеціальний дозвіл на користування надрами 4358, який строком на 20 років надав товариству право здійснювати пошук і розвідку вуглеводнів у кам`яновугільних відкладах, у разі відкриття родовища - дослідно-промислову розробку, геолого-економічну оцінку і затвердження запасів ДКЗ України, промислову розробку, у родовищі Північно-Перещепинська площа Новомосковського району Дніпропетровської області.

72. Наказом Державної служби геології та надр України 78 від 18 березня 2014 року Про скасування наказів щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами скасовано накази, на підставі яких ТОВ Ґолден Деррік вирішено надати фактично не видані дозволи на користування надрами.

73. Наказом Державної служби геології та надр України Про анулювання дії спеціальних дозволів на користування надрами 79 від 18 березня 2014 року анульовано вже видані ТОВ Ґолден Деррік дозволи на користування надрами.

74. Накази 78 та 79 були оскаржені в судовому порядку і судовими рішеннями у справі 826/8596/14 скасовані, у зв`язку із чим ТОВ Ґолден Деррік фактично отримало 19 спеціальних дозволів на користування надрами України.

75. Протягом 2015-2017 років ТОВ Ґолден Деррік виступило засновником ряду юридичних осіб: ТОВ ДЛК Інвест , ТОВ ПСК Інвест , ТОВ ППК Інвест , ТОВ НДК Інвест , ТОВ ГЛК Інвест , ТОВ ЗВС Інвест , ТОВ ДЛС Інвест , ТОВ БНК Інвест , ТОВ БРК Інвест , ТОВ КЛК Інвест , ТОВ ПЗК Інвест , ТОВ ІСК Інвест , ТОВ ПСП Інвест , ТОВ ВЛС Інвест , ТОВ БСР Інвест , ТОВ ПНК Інвест , ТОВ ЛДК Інвест , ТОВ РНК Інвест , ТОВ ФСР Інвест .

76. 26 жовтня 2017 року на позачергових загальних зборах учасників ТОВ Ґолден Деррік вирішено змінити найменування товариства з ТОВ Ґолден Деррік на ТОВ Іст Юроуп Петролеум .

77. Наказом від 26 листопада 2018 року 446 Державна служба геології та надр України внесла зміни до спеціального дозволу 4358 щодо надрокористувача, замінивши ТОВ Голден Деррік на ТОВ ППК Інвест .

78. У грудні 2018 року ТОВ ППК Інвест виступило одним із засновників ТОВ Глобал Гео Інвест із часткою у розмірі 60 % статутного капіталу. Інший засновник - ТОВ Авант Трейд Лімітед та ТОВ Діоніс Лайн . Кінцевий бенефіціарний власник - громадянин України ОСОБА_1 .

79. ТОВ Глобал Гео Інвест зареєстровано як юридичну особу 05 грудня 2018 року, видами економічної діяльності є: розвідувальне буріння; добування сирої нафти; добування природного газу; будівництво інших споруд; діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах; торгівля газом через місцеві трубопроводи.

80. Наказом від 22 грудня 2018 року 510 Державна служба геології та надр України внесла зміни до спецдозволу 4358 - надрокористувачем стало ТОВ Глобал Гео Інвест .

81. 19 березня 2021 року СБУ звернулася до РНБО з пропозицією про застосування санкцій до низки юридичних осіб, серед яких було і ТОВ Глобал Гео Інвест , у зв`язку з виявленням фактів протиправної діяльності на шкоду інтересам держави.

82. Рішенням РНБО від 19 березня 2021 року Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) (далі - Рішення) застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до юридичних осіб згідно з додатком.

83. Згідно з пунктом 11 додатка до рішення РНБО від 19 березня 2021 року до ТОВ Глобал Гео Інвест безстроково були застосовані такі обмежувальні заходи:

1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;

2) обмеження торговельних операцій;

3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України;

4) запобігання виведенню капіталів за межі України;

5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;

6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;

9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України;

10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;

11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;

12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;

13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;

14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;

15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;

16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;

17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

84. 25 березня 2021 року Президент України видав Указ 123/2021 Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) , яким увів у дію зазначене Рішення.

85. Не погоджуючись із Указом 123/2021, вважаючи, що такий не відповідає критеріям законності, обґрунтованості та іншим вимогам, які передбачені до акта суб`єкта владних повноважень, а також передбачає непропорційне втручання у права та інтереси позивача, які фактично рівнозначні повному припиненню його діяльності, позивач оскаржив його в судовому порядку.

Рух апеляційної скарги

86. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 15 жовтня 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ТОВ Глобал Гео Інвест на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2025 року, а ухвалою від 11 березня 2026 року призначила справу до розгляду у судовому засіданні.

87. 22 червня 2026 року представниця ТОВ Глобал Гео Інвест Гойдик Т. Л. через підсистему Електронний суд подала до Великої Палати Верховного Суду клопотання, в якому просила врахувати викладену в ньому інформацію.

88. Представниця позивача зазначила, що 15 липня 2024 року суд першої інстанції ухвалив задовольнити клопотання СБУ про поновлення процесуального строку, долучеив до матеріалів справи, зокрема, повідомлення про підозру ОСОБА_2., клопотання про накладення арешту на майно та звіт про незалежну оцінку частки НАК Надра України у статутному капіталі ТОВ Іст Юроуп Петролеум .

89. Також стверджує, що після ухвалення рішення судом першої інстанції вона встановила нові обставини, які свідчать про необхідність перевірки актуальності та доказового значення згаданих матеріалів. На підтвердження цього представниця позивач послалася на судові рішення у кримінальному провадженні щодо ОСОБА_2 , з яких убачається, що кримінальне провадження, в межах якого останньому було повідомлено про підозру, надалі було виділене в окреме провадження у зв`язку з відсутністю його зв`язку з основним кримінальним провадженням 42014000000000367.

Крім того, представниця позивача зазначила, що вироком суду від 26 листопада 2024 року ОСОБА_2 виправдано у зв`язку з недоведеністю вчинення кримінального правопорушення, а ухвалою суду апеляційної інстанції цей вирок залишено без змін.

90. На обґрунтування своїх доводів також послалася на обставини, встановлені у зазначеному кримінальному провадженні під час дослідження звіту про незалежну оцінку частки НАК Надра України та рецензії Фонду державного майна України. За твердженням апелянта, показання рецензента свідчать про наявність окремих методологічних недоліків у звіті оцінювача, які, однак, не вплинули на визначену у звіті вартість майна, що, на думку позивача, ставить під сумнів висновки щодо заниження вартості відчуженого активу та заподіяння державі збитків.

91. Окремо представниця позивача звернула увагу суду на лист Державного бюро розслідувань від 14 січня 2026 року, відповідно до якого кримінальне провадження 42014000000000367 закрито 21 листопада 2025 року на підставі пункту 2 частини першої статті 284 Кримінального процесуального кодексу України у зв`язку з відсутністю в діянні складу кримінального правопорушення.

92. На її думку, наведені обставини свідчать про істотну зміну фактичного та правового підґрунтя тих відомостей, які були використані ініціатором застосування санкцій як обґрунтування необхідності їх запровадження, а тому потребують самостійної оцінки судом під час перевірки законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення.

93. Також представниця позивача зазначила, що ця інформація була відома або могла бути відома СБУ як органу, на який покладено функції моніторингу ефективності санкційних заходів, однак відповідні відомості не були доведені до відома суду під час розгляду справи.

94. У зв`язку з наведеним представниця позивача просила суд апеляційної інстанції врахувати зазначені обставини при перевірці правильності висновків суду першої інстанції та надати оцінку актуальності, належності й допустимості доказів, покладених в основу оскаржуваного судового рішення.

95. Крім того, просила витребувати у третьої особи - СБУ лист ДБР від 14 січня 2026 року 10-2-01-02-895 та обґрунтування підстав неподання вказаного доказу з моменту його отримання для прийняття обґрунтованого та мотивованого рішення у справі 9901/177/21.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

96. Велика Палата Верховного Суду, заслухавши суддю-доповідача, аргументи учасників справи, перевіривши доводи, якими апелянт обґрунтовує вимоги своєї скарги, дослідивши матеріали справи в аспекті встановлених обставин, базує свої висновки на таких міркуваннях.

97. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

98. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень (частина перша статті 5 КАС України).

99. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

100. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Конституційні засади повноважень Президента України та РНБО

101. Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (стаття 102 Конституції України).

102. Позаяк Президент України є органом державної влади, то це означає, що глава держави зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не тільки Конституцією, але й законами України.

103. На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.

104. РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Персональний склад РНБО формує Президент України. До складу РНБО за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова СБУ, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях РНБО може брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом (стаття 107 Конституції України).

105. Правові засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 05 березня 1998 року 183/98-ВР Про Раду національної безпеки і оборони України (далі - Закон 183/98-ВР).

106. Рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів та вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади (частини перша, третя та четверта статті 10 Закону 183/98-ВР).

Правове регулювання застосування санкцій

107. З метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції) (частина перша статті 1 Закону 1644-VII).

108. Підстави та принципи застосування санкцій встановлені у статті 3 Закону 1644-VII. Згідно із частиною першою зазначеної статті підставами для застосування санкцій є: 1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод; 2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй; 3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу; 4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.

109. Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3 Закону 1644-VII).

110. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя статті 3 Закону 1644-VII).

111. Види санкцій, порядок їх застосування, скасування та внесення до них змін визначені статтями 4 та 5 Закону 1644-VII.

112. Пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ (частина перша статті 5 Закону 1644-VII).

113. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), встановлених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частина третя статті 5 Закону 1644-VII).

114. Відповідно до частин шостої та сьомої зазначеної статті рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що ухвалив рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті. Рішення про скасування санкцій ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.

Характер правового регулювання та роль Президента України в механізмі застосування санкцій

115. Отже, Закон 1644-VII є регулятивним правовим актом, який встановлює (запроваджує) низку обмежень демократичних прав і свобод певних суб`єктів у разі загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету й територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

116. Як випливає зі змісту наведених вище його приписів, цей Закон дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

117. Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон 1644-VII установлює, що рішення щодо застосування певного виду санкцій ухвалюється РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

118. У цьому сенсі Закон 1644-VII досить чітко й передбачувано визначає підстави, умови та мету застосування санкцій.

Щодо автономного характеру обмежувальних заходів (санкцій)

119. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що санкції відповідно до Закону 1644-VII за своєю правовою природою не є видом юридичної відповідальності. Вони є обмежувальними заходами держави, спрямованими на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України від реальних чи потенційних загроз.

120. Підставою для застосування санкцій є не вчинення особою протиправного діяння у розумінні кримінального, адміністративного чи іншого охоронного законодавства, а наявність обставин, які створюють реальні та/або потенційні загрози для Української держави у розумінні статті 3 Закону 1644-VII. Тому встановлення вини особи, доведення складу правопорушення чи дотримання процесуальних гарантій, властивих провадженням у справах про правову відповідальність, не є передумовою для застосування санкцій.

121. Звідси випливає принцип автономності санкцій щодо інших правових інститутів. Застосування санкцій не залежить від попереднього або наступного притягнення особи до кримінальної, адміністративної, цивільної, дисциплінарної чи іншої відповідальності. Так само й факт непритягнення особи до жодного з видів правової відповідальності, відсутність обвинувального вироку, постанови про адміністративне правопорушення чи інших актів охоронного характеру не виключає застосування до неї санкцій, якщо встановлено наявність загроз у розумінні статті 3 Закону 1644-VII.

122. До того ж застосування санкцій до особи не зумовлює автоматично її притягнення до будь-якого виду правової відповідальності та не є преюдиційним фактом для встановлення складу правопорушення в інших провадженнях.

123. Зазначений висновок узгоджується з усталеною правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, сформульованою, зокрема, у постанові від 27 серпня 2024 року у справі 800/162/16, відповідно до якої санкції є інструментом захисту національної безпеки, а не мірою юридичної відповідальності у значенні негативної реакції держави на правопорушення.

124. У постанові від 06 липня 2023 року у справі 9901/376/21 Велика Палата Верховного Суду вже сформулювала висновок про те, що санкції, передбачені Законом 1644-VIІ, не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність.

Стандарти судового перегляду санкційних рішень за практикою ЄСПЛ

125. Перш ніж звернутися до оцінки обґрунтованості застосування санкцій до позивача, Велика Палата Верховного Суду вважає за неодмінне визначити межі та обсяг судового перегляду у справах цієї категорії з урахуванням стандартів Конвенції та практики ЄСПЛ.

126. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі ТОВ М.С.Л. проти України (заява 18049/18), у якому ЄСПЛ виснував про порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у зв`язку із застосуванням санкцій за Законом 1644-VII. Хоча це рішення стосувалося іншої особи та інших фактичних обставин, воно містить важливі правові висновки щодо вимог до судового перегляду у справах про санкції, які Велика Палата Верховного Суду має враховувати під час здійснення правосуддя.

127. У зазначеному рішенні ЄСПЛ визнав, що широкі формулювання підстав для застосування санкцій, встановлені статтею 3 Закону 1644-VII, можуть бути виправданими в контексті надзвичайних загроз національній безпеці та територіальній цілісності, з якими стикнулася Україна з 2014 року. ЄСПЛ погодився з тим, що приписи цього Закону повинні були охопити різні форми дій, які становили загрозу національній безпеці, а тому було певною мірою неминучим, що ці приписи були сформульовані в термінах, які не є дуже точними і є радше загальними (пункт 96 рішення).

128. Водночас ЄСПЛ наголосив, що Закон 1644-VII слугує лише загальною правовою основою для накладення обмежень, а його приписи підлягають практичному тлумаченню та застосуванню окремими рішеннями РНБО та Президента України (пункт 97 рішення). У зв`язку із цим ЄСПЛ звернув увагу на необхідність індивідуалізованого обґрунтування рішень про застосування санкцій до конкретної особи.

129. ЄСПЛ зауважив, що хоча за конкретних обставин могло бути прийнятним, щоб оскаржувані рішення не включали всіх фактичних та правових деталей, які призвели до накладення санкцій, було важливо, щоб особа мала можливість з`ясувати суть причин їх накладення та підготувати свою правову аргументацію (пункт 98 рішення).

130. Головним висновком ЄСПЛ у справі ТОВ М.С.Л. проти України стало те, що, незважаючи на дискреційні повноваження РНБО та Президента України в питаннях національної безпеки, судовий перегляд не може обмежуватися винятково перевіркою дотримання процедури та формальних вимог законодавства. ЄСПЛ наголосив, що суди зобов`язані перевіряти, чи базується рішення про санкції на достатньому фактичному підґрунті, та оцінювати достовірність і достатність доказів, наданих органами безпеки (пункти 102-108 рішення).

131. ЄСПЛ підкреслив, що, на відміну від справ, які стосуються санкцій, встановлених резолюціями Ради Безпеки ООН, оскаржувані санкції за Законом 1644-VII є суто внутрішніми заходами, накладеними рішеннями українських органів влади в межах їхньої компетенції. У цьому сенсі їх правова природа не відрізняється від будь-якого іншого індивідуального акта чи адміністративного наказу, який регулярно видається відповідними органами влади у звичайному здійсненні їхніх повноважень (пункт 106 рішення).

132. ЄСПЛ також зауважив, що ні в Конституції України, ані в будь-якому іншому приписі національного законодавства не було нічого, що б прямо перешкоджало українським судам перевіряти підстави звинувачень або оцінювати достовірність інформації, наданої СБУ на підтримку цих звинувачень (пункт 107 рішення).

133. ЄСПЛ окремо наголосив на тому, що обсяг судового перегляду, здійснюваного Верховним Судом відповідно до Закону 1644-VII у подібних справах, свідчить, що за умови його доступності без надмірної затримки такий засіб правового захисту може, у принципі, відповідати вимогам статті 13 Конвенції. Відповідно висновки ЄСПЛ стосувалися винятково обставин конкретної справи і не ставили під сумнів ефективність проваджень у Верховному Суді у подібних справах загалом (пункт 120 рішення).

134. Велика Палата Верховного Суду водночас зауважує, що у справі ТОВ М.С.Л. проти України ЄСПЛ установив порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції, проте не встановив порушення статті 6 Конвенції щодо права на справедливий судовий розгляд.

135. Велика Палата Верховного Суду додатково враховує практику ЄСПЛ у справі Кіркоров проти Литви (Kirkorov v. Lithuania, заява 12174/22, ухвала щодо прийнятності від 19 березня 2024 року), яка стосувалася оскарження заявником - громадянином російської федерації та Республіки Болгарія - заборони на в`їзд до Литовської Республіки строком на п`ять років, накладеної з міркувань захисту національної безпеки та громадського порядку у зв`язку з його діяльністю як інструмента м`якої сили російської федерації.

136. ЄСПЛ визнав скаргу заявника за статтею 10 Конвенції явно необґрунтованою. Виснував, що оцінка литовською владою діяльності заявника як такої, що становить реальну й актуальну загрозу національній безпеці та громадському порядку, не була свавільною чи безпідставною, а заборона на в`їзд переслідувала легітимну мету і була пропорційною (пункти 63, 66, 67 рішення).

137. ЄСПЛ окремо наголосив, що визначення національних інтересів традиційно належить до внутрішнього ядра державного суверенітету, а тому ЄСПЛ не повинен підміняти держав - учасниць Конвенції у цій сфері (пункт 60 рішення). Водночас ЄСПЛ підтвердив, що навіть за широкої дискреції виконавчої влади у визначенні загроз національній безпеці незалежний орган або суд має реагувати у випадках, коли застосування цього поняття не має розумної підстави у фактах або розкриває тлумачення, яке є незаконним, суперечить здоровому глузду чи є свавільним (пункт 64 рішення).

138. ЄСПЛ також підтримав підхід литовських судів, згідно з яким оцінка загрози, що походить від іноземця, здійснюється з точки зору майбутньої загрози, а певна проєкція є неминучою; такий процес, проте, має ґрунтуватися на встановлених фактах, зокрема на попередніх діях особи та їх характері (пункт 63 рішення). Цей висновок безпосередньо узгоджується зі стандартом превентивного характеру санкцій, сформульованим у статті 3 Закону 1644-VII та у цій постанові.

139. Зазначені висновки ЄСПЛ підтверджують легітимність обмежувальних заходів, які запроваджуються державою - членом Ради Європи стосовно осіб, діяльність яких створює загрозу національній безпеці у зв`язку зі збройною агресією російської федерації, та узгоджуються з правовою позицією, викладеною ЄСПЛ у справі ТОВ М.С.Л. проти України .

Правова позиція Великої Палати Верховного Суду щодо обсягу судового перегляду у справах про санкції

140. Велика Палата Верховного Суду, враховуючи наведені висновки ЄСПЛ, а також конституційні засади здійснення правосуддя в Україні, формулює такі правові позиції щодо обсягу судового перегляду у справах про оскарження рішень РНБО та указів Президента України про застосування санкцій.

141. Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Цей конституційний припис не визначає жодних винятків і поширюється на всі рішення суб`єктів владних повноважень, зокрема й ті, що ухвалюються в межах дискреційних повноважень у сфері національної безпеки.

142. Водночас принцип розподілу влади, закріплений у статті 6 Конституції України, визначає, що законодавча, виконавча та судова влада здійснюються окремими органами в межах установлених Конституцією повноважень і відповідно до законів України. Це означає, що суд не може підміняти собою Президента України та РНБО у здійсненні їхніх конституційних повноважень щодо забезпечення національної безпеки та ухвалення рішень у цій сфері.

143. Велика Палата Верховного Суду базує свою правову позицію на тому, що РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, а також Президент України як гарант державного суверенітету та територіальної цілісності наділені певним обсягом дискреційних повноважень під час оцінки загроз національній безпеці та ухвалення рішень про застосування санкцій відповідно до Закону 1644-VII.

144. Така дискреція зумовлена специфікою діяльності у сфері національної безпеки, необхідністю оперативного реагування на загрози, складністю та багатофакторністю оцінки ризиків для держави. Водночас, як наголосив ЄСПЛ, жодна дискреція не може бути юридично безмежною, і правовладдя вимагає, щоб будь-яка дискреція не була настільки необмеженою, щоб стати потенційно свавільною.

145. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що наявність дискреційних повноважень у суб`єкта владних повноважень не звільняє суд від обов`язку здійснювати судовий перегляд за рішеннями такого суб`єкта. Питання полягає не в тому, чи здійснюється такий перегляд, а в його обсязі та характері.

146. Згідно з Рекомендацією R(80)2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року дискреційним є повноваження, яке адміністративний орган, ухвалюючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.

147. Комітет Міністрів Ради Європи сформулював принципи, які слугують змістовними гарантіями ухвалення справедливого рішення. Здійснюючи дискреційні повноваження, адміністративний орган: переслідує лише ту мету, задля якої його наділено такими повноваженнями; дотримується принципу об`єктивності й безсторонності, враховуючи лише ті чинники, які стосуються конкретної справи; дотримується принципу рівності перед законом, не допускаючи несправедливої дискримінації; забезпечує належну рівновагу між несприятливими наслідками, які можуть настати через його рішення для прав, свобод чи інтересів осіб, та переслідуваною метою; ухвалює своє рішення в межах строку, прийнятного з огляду на питання, яке вирішується; забезпечує послідовне застосування загальних адміністративних приписів з одночасним врахуванням конкретних обставин кожної справи.

148. У пункті 2.4 Рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року 3-рп/2016 ідеться про те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), одним з елементів якого є правова визначеність приписів законів та інших нормативно-правових актів.

149. З конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці, неминуче призводить до свавілля (Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року 5-рп/2005).

150. Твердження Конституційного Суду України ґрунтуються на тому, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень в ухваленні рішень, однак у такому випадку має бути механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості в особи передбачати дії цих органів.

151. У пункті 89 рішення від 16 жовтня 2025 року у справі ТОВ М.С.Л. проти України ЄСПЛ зазначив, що принцип законності також передбачає певну якість застосовних положень національного законодавства. Правові норми, на яких ґрунтується втручання, повинні бути достатньо доступними, точними та передбачуваними у своєму застосуванні. Зокрема, норма є передбачуваною , коли вона забезпечує захід захисту від свавільного втручання органів державної влади. Будь-яке втручання у мирне володіння майном, таким чином, має супроводжуватися процесуальними гарантіями, які надають відповідній фізичній чи юридичній особі обґрунтовану можливість звернутися зі своєю справою до компетентних органів державної влади для ефективного оскарження заходів, які становлять втручання у права, гарантовані цим положенням. Під час оцінки дотримання цієї умови потрібно здійснити комплексний розгляд відповідних судових та адміністративних процедур (рішення від 11 грудня 2018 року у справі Лекіч проти Словенії [ВП] (Lekic v. Slovenia) [GC], заява 36480/07, пункт 95, з подальшими посиланнями на практику ЄСПЛ).

152. До того ж у національному праві має бути засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади в права, гарантовані Конвенцією. Визначення дискреційних повноважень, якими наділені органи державної влади у сфері основоположних прав, у спосіб, що фактично робить ці повноваження необмеженими, суперечило б принципу правовладдя. Відповідно закон має чітко визначати межі повноважень компетентних органів та однозначно визначати спосіб їх здійснення, беручи до уваги легітимну мету засобу, який розглядається, щоб гарантувати особі адекватний захист від свавільного втручання.

153. Згідно з практикою ЄСПЛ надання правової дискреції органам влади у виді необмежених повноважень є несумісним з принципом правовладдя, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення від 02 листопада 2006 року у справі Волохи проти України , від 02 серпня 1984 року у справі Мелоун проти Сполученого Королівства ).

154. Правовладдя вимагає, щоб будь-яка дискреція не була настільки необмеженою, щоб стати потенційно свавільною. Жодна дискреція не може бути юридично безмежною.

Стандарти судового перегляду у справах про санкції

155. Узагальнюючи наведені вище конституційні засади, приписи національного законодавства та стандарти Конвенції, Велика Палата Верховного Суду формулює таку правову позицію щодо обсягу судового перегляду у справах про оскарження рішень щодо застосування санкцій згідно із Законом 1644-VII.

156. Судовий перегляд у справах про застосування санкцій має бути достатнім для запобігання свавіллю, однак не може підміняти собою дискреційні повноваження РНБО та Президента України у сфері національної безпеки. Суд не може замінити власною оцінкою ризиків для національної безпеки ту оцінку, що здійснена відповідними конституційними органами.

157. Водночас судовий перегляд не може обмежуватися винятково формальною перевіркою дотримання процедури ухвалення рішення та наявності повноважень у відповідних органів. Такий підхід не відповідав би конституційному принципу поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір (частина третя статті 124 Конституції України) та не забезпечував би ефективного захисту прав особи від свавільного втручання.

158. Велика Палата Верховного Суду базує свою правову позицію на тому, що судовий перегляд у справах про санкції має включати перевірку таких аспектів:

1) процедурний аспект - чи дотримано процедуру ухвалення рішення про застосування санкцій, встановлену Конституцією України та Законом 1644-VII; чи мали відповідні органи повноваження на ухвалення такого рішення; чи введено рішення РНБО в дію відповідним указом Президента України;

2) фактична основа - чи базується рішення про застосування санкцій на достатньому фактичному підґрунті; чи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про наявність обставин, що становлять підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону 1644-VII;

3) правова кваліфікація - чи підпадають встановлені фактичні обставини під підстави для застосування санкцій, визначені статтею 3 Закону 1644-VII; чи правильно застосовано норми матеріального права;

4) пропорційність - чи є застосовані санкції пропорційними меті, на досягнення якої вони спрямовані; чи дотримано належного балансу між несприятливими наслідками для прав особи та легітимною метою застосування санкцій з урахуванням повноважень РНБО та Президента України;

5) відсутність свавілля - чи не є рішення про застосування санкцій явно необґрунтованим, дискримінаційним або таким, що ухвалене з іншою метою, аніж встановлена законом.

159. Під час здійснення такого перегляду суд має враховувати специфіку сфери національної безпеки. Водночас наявність інформації з обмеженим доступом не звільняє суд від обов`язку перевірити, чи містять ці матеріали достатню фактичну інформацію, яка з відповідним ступенем переконливості обґрунтовує застосування санкцій, а також чи відповідає ступінь такого втручання у права особи вимогам необхідності в демократичному суспільстві.

160. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що обсяг судового перегляду, визначений у цій постанові, не означає, що суд має переоцінювати кожен висновок СБУ, РНБО чи Президента України або перевіряти доцільність ухвалених ними рішень. Роль суду полягає у перевірці того, чи не є рішення про застосування санкцій свавільним, чи базується воно на достатній фактичній основі та чи відповідає вимогам закону. Остаточну відповідальність за оцінку ризиків для національної безпеки несуть РНБО та Президент України, однак ця відповідальність має реалізовуватися в межах правового поля та з можливістю судового перегляду, іншими словами, відповідати принципу правовладдя.

161. Такий підхід до судового перегляду відповідає як конституційним засадам здійснення правосуддя в Україні, так і стандартам Конвенції, викладеним у рішенні ЄСПЛ у справі ТОВ М.С.Л. проти України , та забезпечує належний баланс між необхідністю ефективного захисту національної безпеки і прав особи.

162. Так, у постанові від 28 квітня 2026 року у справі 990/224/23 Велика Палата Верховного Суду конкретизувала раніше сформульовану правову позицію, викладену, зокрема, у постановах від 13 січня 2021 року у справі 9901/405/19 та від 27 серпня 2024 року у справі 800/162/16, щодо обсягу судового перегляду указів Президента України про введення в дію рішень РНБО про застосування персональних санкцій.

163. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оцінка Президентом України рівня та істотності загроз національній безпеці належить до сфери його конституційної дискреції та не може підмінятися власною оцінкою суду. Разом із тим судовий контроль у таких справах не обмежується виключно перевіркою дотримання процедури застосування санкцій та меж дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень.

164. Конкретизуючи попередній підхід з урахуванням правових висновків ЄСПЛ, викладених у рішенні у справі ТОВ М.С.Л. проти України , Велика Палата Верховного Суду наголосила, що національний суд повинен перевіряти також наявність у матеріалах справи достатньої фактичної основи (sufficient factual basis), здатної обґрунтовано підтвердити висновок про існування реальної або потенційної загрози, передбаченої статтею 3 Закону України Про санкції . При цьому така перевірка не означає здійснення судом власної оцінки доцільності застосування санкцій або підміну дискреційних повноважень Президента України, а спрямована на встановлення того, чи ґрунтувалося відповідне рішення на фактичних даних, які могли об`єктивно слугувати підставою для його ухвалення.

165. Отже, після конкретизації правової позиції Великої Палати Верховного Суду судовий перегляд у справах про оскарження рішень щодо застосування персональних санкцій охоплює не лише перевірку процедури їх запровадження та дотримання меж дискреції, а й оцінку наявності достатньої фактичної основи для висновку про існування загрози національній безпеці, водночас без втручання суду у здійснення суб`єктом владних повноважень його конституційних дискреційних повноважень.

Застосування сформульованих стандартів до обставин цієї справи

166. Керуючись викладеними вище стандартами судового перегляду, Велика Палата Верховного Суду переходить до оцінки обґрунтованості застосування санкцій до позивача відповідно до оскаржуваного Указу 123/2021.

(1) Перевірка процедурних аспектів

167. Велика Палата Верховного Суду встановила, що процедура ухвалення оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача відповідала вимогам Конституції України та Закону 1644-VII.

168. Пропозиції щодо застосування санкцій внесла СБУ - орган, уповноважений на це частиною першою статті 5 Закону 1644-VII. РНБО розглянула ці пропозиції та ухвалила рішення від 19 березня 2021 року про застосування персональних санкцій до позивача. Це рішення увів в дію Президент України Указом 123/2021 від 25 березня 2021 року, який опубліковано у газеті Урядовий кур`єр 06 квітня 2021 року та який набрав чинності із цього моменту.

169. Отже, формальні вимоги щодо процедури застосування санкцій дотримано. Водночас, як зазначено вище, судовий перегляд не може обмежуватися лише перевіркою процедурних аспектів і має охоплювати оцінку фактичної основи та правової обґрунтованості рішення про застосування санкцій.

(2) Перевірка фактичної основи для застосування санкцій

170. Як установив суд першої інстанції, СБУ внесла пропозиції щодо застосування санкцій до ТОВ Глобал Гео Інвест на розгляд РНБО.

171. Наявна в СБУ інформація, зібрана з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів, стала підставою для висновків компетентних органів щодо застосування санкцій.

172. Пропозиція СБУ застосувати щодо позивача санкції обґрунтована тим, що протиправне переоформлення та перереєстрація майнових активів національного підприємства України (ПАТ НАК Надра України ), а також невикористання спеціальних дозволів на користування надрами (розробка за ними не здійснюється, видобуток не проводиться, податки не сплачуються) призвело до блокування видобутку значного обсягу корисних копалин загальнодержавного значення, що свідчить про свідоме завданням майнових втрат для держави та створення перешкод для сталого економічного розвитку України.

173. У ході судового розгляду цієї справи ухвалою від 27 травня 2021 року суд першої інстанції витребував від СБУ та РНБО документи, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ для прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача, та документи, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ Глобал Гео Інвест , які були внесені до РНБО.

174. На підтвердження існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозицій РНБО про застосування санкцій до позивача, СБУ надала документи, які містили інформацію, що становить державну таємницю, копії документів, що містили пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача, які були внесені до РНБО.

175. 25 лютого 2022 року у зв`язку з виникненням реальної загрози захоплення матеріальних носіїв секретної інформації (МНСІ) та відсутністю можливості їх вивезення в безпечне місце МНСІ, які були на зберіганні у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), було знищено відповідно до вимог законодавства, про що у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду є відповідні підтверджуючі документи (акт про знищення секретних документів від 14 квітня 2022 року 57/ВС-35ДСК).

176. Згодом СБУ надала суду першої інстанції докази, які підтверджують наявність підстав для застосування санкцій до ТОВ Глобал Гео Інвест , та містять інформацію з обмеженим доступом з грифом Для службового користування .

Документи, які містять інформацію, що становить державну таємницю, після їх знищення повторно суду не надавалися.

177. Велика Палата Верховного Суду констатує, що представник позивача отримав допуск до матеріалів справи, які містять інформацію з обмеженим доступом. Ці матеріали, надані СБУ, стали підставою для застосування санкцій до позивача та були доступні для ознайомлення. Отож позивачу забезпечено можливість ознайомитися з фактичним обґрунтуванням оскаржуваного Указу.

178. Зазначені документи містять інформацію про те, що саме ці обставини були наведені СБУ в пропозиціях, скерованих до РНБО, та утворюють фактичну основу для застосування санкцій до позивача.

179. Велика Палата Верховного Суду дослідила ці матеріали, зокрема лист СБУ до РНБО щодо внесення пропозицій про застосування санкцій від 19 березня 2021 року 8/5/2-2592дск та довідку щодо підстав застосування санкцій до ТОВ Глобал Гео Інвест від 19 серпня 2022 року 5/7/4/2-10485дск, що містять інформацію з обмеженим доступом і мають гриф Для службового користування .

180. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

181. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

182. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

183. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

184. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

185. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

186. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

187. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

188. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

189. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

190. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

191. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

192. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

193. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

194. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

195. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]

196. Окрім того, під час розгляду справи СБУ надала суду інформацію про те, що Головним слідчим управлінням Державного бюро розслідувань проводиться досудове розслідування у кримінальному провадженні 42014000000000367 від 08 травня 2014 року, зареєстроване в Єдиному реєстрі досудових розслідувань за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною п`ятою статті 191, частиною першою статті 255, частиною третьою статті 358, частиною другою статті 364, частиною другою статті 15, частиною другою статті 364, частиною першою статті 366, частиною другою статті 367 Кримінального кодексу України.

197. 23 жовтня 2020 року з матеріалами провадження 42014000000000367 об`єднано матеріали провадження 62019000000000544 від 24 квітня 2019 року, зареєстрованого в Єдиному реєстрі досудових розслідувань за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною п`ятою статті 191, частиною першою статті 255 Кримінального кодексу України. Об`єднаному провадженню залишено 42014000000000367.

198. У межах зазначених кримінальних проваджень розслідуються обставини видачі Держгеонадра ТОВ Ґолден Деррік 19 спецдозволів на користування надрами, в тому числі переоформленого на позивача, відчуження частки держави в ТОВ Іст Юроуп Петролеум , незаконного заволодіння державними активами в нафтогазодобувній галузі шляхом безпідставного отримання підконтрольними юридичними особами спецдозволів на користування надрами.

199. Також в рамках цих кримінальних проваджень встановлено осіб, можливо причетних до їх вчинення, серед яких голова правління НАК Надра України , інші службові особи та менеджери державних органів та юридичних осіб.

200. Так, під час розгляду справи СБУ надала суду документи, отримані в ході ознайомлення з матеріалами кримінального провадження 42014000000000367 від 24 квітня 2019 року, які підтверджують відомості, викладені у вказаній вище довідці та листі СБУ, а саме:

- клопотання про накладення арешту на майно від 24 вересня 2020 року разом із додатками (т. 3, а. с. 126-250, т. 4, а. с. 1-25);

- повідомлення про підозру ОСОБА_2 від 26 серпня 2022 року (т. 3, а. с. 72-82);

- звіт ГР 5/12 про незалежну оцінку частки Національної акціонерної компанії Надра України (33 %) в статутному капіталі ТОВ Іст Юроуп Петролеум (юридична адреса: Україна, 03057, м. Київ, вул. Западинська, 13А, код ЄДРПОУ 35251246) станом на 30 листопада 2018 року (т. 3, а. с. 85-125).

201. Щодо клопотання Офісу Генерального прокурора від 24 вересня 2020 року про накладення арешту на майно Велика Палата Верховного Суду враховує, що воно подано в межах кримінального провадження та містить не лише виклад позиції сторони обвинувачення, а й значний обсяг письмових матеріалів, які слугували підставою для звернення прокурора до суду із відповідним клопотанням.

Із зазначених матеріалів убачається, що органом досудового розслідування перевірялися обставини набуття ТОВ Голден Деррік та пов`язаними з ним суб`єктами господарювання спеціальних дозволів на користування надрами загальнодержавного значення без проведення аукціонів.

При цьому наведені в клопотанні відомості стосувалися не питання сплати вартості геологічної інформації, яке було предметом розгляду в адміністративних справах щодо наказів Держгеонадр у 2014-2016 роках, а принципово іншого аспекту - дотримання передбаченої законом процедури отримання спеціальних дозволів на користування надрами.

Зокрема, матеріали кримінального провадження свідчили про можливе неправомірне застосування підпункту 13 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, який допускав надання дозволів без проведення аукціону лише суб`єктам державного сектору економіки або господарським товариствам, у статутному капіталі яких не менш як 25 відсотків належить державі.

Зі змісту аудиторського звіту від 05 липня 2018 року 07-22/2, який є додатком до цього клопотання, який містить висновки щодо дотримання законодавства під час видачі спеціальних дозволів на користування надрами, убачається, що аудиторами було встановлено ознаки порушення нормативно визначеної процедури отримання спеціальних дозволів без проведення аукціону, а також поставлено під сумнів відповідність ТОВ Голден Деррік критеріям суб`єкта господарювання, який мав право скористатися передбаченим законодавством винятком із загального правила проведення аукціонів.

Велика Палата Верховного Суду з цього приводу зазначає, що сама по собі наявність документально підтверджених відомостей про можливе незаконне отримання спеціальних дозволів на користування надрами загальнодержавного значення вже створювала підстави для висновку про існування потенційної загрози економічній та енергетичній безпеці України, а тому могла бути врахована РНБО та Президентом України при вирішенні питання про застосування санкцій.

Суд зазначає, що надра належать до об`єктів права власності Українського народу та становлять стратегічний ресурс держави. Відтак будь-які обґрунтовані відомості про можливе неправомірне отримання прав на користування такими ресурсами об`єктивно стосуються сфери економічної та енергетичної безпеки держави.

Саме тому викладені у клопотанні прокурора обставини могли бути обґрунтовано сприйняті СБУ як такі, що свідчать про наявність потенційної загрози національним інтересам України у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII.

202. Окремого значення Велика Палата Верховного Суду надає повідомленню про підозру ОСОБА_2 від 26 серпня 2022 року та пов`язаним із ним матеріалам щодо оцінки частки НАК Надра України у статутному капіталі ТОВ Іст Юроуп Петролеум .

Із цих матеріалів убачається, що під час відчуження державної частки в товаристві за основу було взято звіт про оцінку майна від 05 грудня 2018 року ГР 5/12.

Водночас рецензією Фонду державного майна України від 20 травня 2020 року встановлено, що зазначений звіт не відповідає вимогам законодавства про оцінку майна, є неякісним та не може використовуватися для прийняття рішень щодо відчуження державних активів.

Крім того, згідно з повідомленням про підозру орган досудового розслідування дійшов висновку про можливе умисне складення завідомо неправдивого офіційного документа, який був використаний для продажу державної частки за значно заниженою вартістю.

203. У цьому випадку сукупність рецензії Фонду державного майна України, матеріалів кримінального провадження та відомостей про можливе заниження вартості державної частки у підприємстві, що володіло спеціальними дозволами на користування надрами, свідчила про ризик втрати державного контролю над стратегічними активами та завдання істотної шкоди економічним інтересам України.

204. Вказані обставини справи у сукупності свідчать про наявність достатньої фактичної основи для застосування санкцій до позивача відповідно до статті 3 Закону 1644-VII.

205. Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апелянта у клопотанні від 22 червня 2026 року про те, що подальше виправдання ОСОБА_2 у кримінальному провадженні та закриття кримінального провадження 42014000000000367 нівелюють доказове значення матеріалів, які були покладені в основу висновків про наявність підстав для застосування санкцій.

206. Насамперед Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що предметом розгляду у цій справі є правомірність Указу Президента України від 25 березня 2021 року 123/2021 на момент його прийняття.

207. Отже, при здійсненні судового контролю Велика Палата Верховного Суду має встановити, чи існувала на час прийняття рішення РНБО достатня фактична основа для висновку про наявність загроз національній безпеці, економічній безпеці або національним інтересам України, а не оцінювати подальший розвиток подій у кримінальних провадженнях, які відбулися через декілька років після застосування санкцій. Санкції, передбачені Законом 1644-VII, не є заходом кримінальної відповідальності та не залежать від наявності обвинувального вироку щодо конкретної особи.

208. Для застосування санкцій закон не вимагає встановлення винуватості особи у вчиненні кримінального правопорушення поза розумним сумнівом або ухвалення обвинувального вироку судом. Достатньою є наявність відомостей, які об`єктивно можуть свідчити про існування загрози національним інтересам, економічній чи енергетичній безпеці держави.

209. Тому сам по собі факт подальшого виправдання ОСОБА_2 у кримінальному провадженні за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366 Кримінального кодексу України, не спростовує обставин, які були відомі компетентним державним органам станом на березень 2021 року та враховувалися ними під час оцінки ризиків для національної безпеки.

210. Більше того, як убачається з матеріалів справи, повідомлення про підозру ОСОБА_2 було долучено не як самостійну та виключну підставу застосування санкцій, а як один із доказів, що підтверджував наявність сумнівів щодо законності відчуження державної частки та достовірності оцінки її вартості.

211. Аналогічно Велика Палата Верховного Суду не може погодитися з доводами апелянта про втрату значення рецензії Фонду державного майна України.

212. Зміст рецензії від 20 травня 2020 року свідчить про те, що звіт про оцінку майна ГР 5/12 не відповідає вимогам нормативно-правових актів з оцінки майна, має суттєві недоліки та не може використовуватися для прийняття управлінських рішень щодо відчуження державного майна.

213. Саме ці висновки рецензії були враховані уповноваженими державними органами під час оцінки ризиків для економічних інтересів держави.

214. Посилання апелянта на окремі показання свідка у кримінальному провадженні щодо того, що виправлення окремої формули не вплинуло на кінцеву суму оцінки, не спростовує встановленого рецензією факту невідповідності звіту вимогам законодавства та не усуває тих ризиків, які об`єктивно вбачалися державними органами на момент прийняття рішення про застосування санкцій.

215. Так само не можуть бути прийняті доводи апелянта щодо закриття кримінального провадження 42014000000000367 у 2025 році.

216. Суд зазначає, що закриття кримінального провадження є процесуальним рішенням органу досудового розслідування або прокурора, яке саме по собі не свідчить про недостовірність усіх фактичних відомостей, що містилися у матеріалах цього провадження та були відомі державним органам на момент застосування санкцій.

217. Більше того, навіть за відсутності кримінально-правових наслідків окремі встановлені під час розслідування обставини можуть зберігати значення для оцінки ризиків у сфері національної безпеки, економічної безпеки та захисту стратегічних ресурсів держави.

218. Велика Палата Верховного Суду також враховує, що висновки про наявність загроз національній безпеці, економічній безпеці або національним інтересам України у цій справі ґрунтуються не на одному окремому доказі, а на сукупності відомостей, отриманих із різних джерел, зокрема матеріалів кримінального провадження, аудиторського звіту, рецензії Фонду державного майна України, відомостей щодо порядку отримання спеціальних дозволів на користування надрами та обставин відчуження державних активів.

219. Отже, навіть виключення або переоцінка окремих доказів, на які посилається апелянт, не спростовує загального висновку про наявність у державних органів достатньої фактичної основи для оцінки діяльності позивача як такої, що могла створювати загрозу економічній та енергетичній безпеці України.

220. За таких обставин наведені у клопотанні апелянта доводи не спростовують висновків суду щодо наявності станом на березень 2021 року достатніх підстав для застосування до ТОВ Глобал Гео Інвест персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону 1644-VII та не дають підстав для іншої оцінки законності оскаржуваного Указу Президента України.

221. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що згідно зі статтями 1, 2 Закону 2229-XII на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.

222. Завданнями СБУ також є попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

223. Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону 2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.

224. Відповідно до такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена потрібним обсягом повноважень, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону 1644-VII.

225. Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано вище в цій постанові, Велика Палата Верховного Суду встановила, що СБУ зібрала інформацію про позивача з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів відповідно до своїх повноважень, визначених Законом 2229-XII.

226. Ця інформація була належно задокументована та надана на розгляд РНБО у формі обґрунтованих пропозицій про застосування санкцій. Велика Палата Верховного Суду не встановила підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.

227. Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок щодо наявності обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.

(3) Перевірка правової кваліфікації та відповідності підстав статті 3 Закону 1644-VII

228. Велика Палата Верховного Суду встановила, що обставини, зібрані СБУ та покладені в основу рішення РНБО про застосування санкцій до позивача, підпадають під підстави, визначені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII.

229. Згідно із цим приписом підставою для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

230. Як установлено матеріалами справи [пункти 180-195 цієї постанови], діяльність позивача створювала потенційні загрози національній безпеці України. Ці обставини у сукупності дозволяють дійти обґрунтованого висновку про наявність підстав для застосування санкцій, встановлених статтею 3 Закону 1644-VII.

231. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що поняття потенційні загрози у розумінні статті 3 Закону 1644-VII не вимагає встановлення факту вчинення особою діяння, кваліфікованого як правопорушення. Достатньо обґрунтованого висновку про те, що діяльність особи, її зв`язки чи інші обставини створюють ризик для національної безпеки, який потребує реагування з боку держави.

232. Такий підхід відповідає визначенню санкцій як автономного інструменту захисту національної безпеки, висновки щодо правової природи якого Велика Палата Верховного Суду виклала вище у цій постанові.

233. Водночас Велика Палата Верховного Суду підкреслює, що автономність санкцій не означає можливості їх свавільного застосування. Висновок про наявність загроз має ґрунтуватися на конкретних фактичних обставинах, які з достатнім ступенем переконливості свідчать про такий ризик.

234. У цій справі такі обставини встановлено і належно задокументовано в матеріалах, зібраних СБУ. Тому Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що правова кваліфікація дій позивача як таких, що створюють потенційні загрози національній безпеці у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII, є правильною.

(4) Оцінка пропорційності застосованих санкцій

235. Апелянт зазначав, що оцінка пропорційності застосованих до нього санкцій здійснена судом першої інстанції без урахування конкретних обставин справи та наданих ним доказів.

236. Велика Палата Верховного Суду переходить до оцінки пропорційності застосованих до позивача санкцій.

237. Відповідно до пункту 8 частини другої статті 2 КАС України суди перевіряють, чи ухвалено рішення суб`єктів владних повноважень пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

238. Санкції як економічні обмежувальні заходи є такими обмеженнями, які переважно полягають у втручанні в право власності особи. Водночас застосовані до позивача санкції не позбавляють його права власності на майно, а лише обмежують можливість реалізації цього права в Україні.

Стандарти ЄСПЛ щодо втручання у право власності

239. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на стандарти Конвенції щодо втручання у право на мирне володіння майном, закріплене у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

240. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що сформульована у першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, наведена в другому абзаці, визнає право договірних держав, зокрема, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (рішення ЄСПЛ у справі East / West Alliance Limited проти України від 23 січня 2014 року).

241. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту цієї статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

242. Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:

- втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві;

- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;

- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

243. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий, і, навпаки, встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримано всіх трьох критеріїв.

Законність втручання

244. Велика Палата Верховного Суду встановила, що втручання у право власності позивача у формі застосування санкцій ґрунтується на національному законодавстві, а саме на Конституції України, Законі 1644-VII, Законі 183/98-ВР, рішенні РНБО від 19 березня 2021 року та Указі Президента України 123/2021.

245. Як зазначено у постанові вище, процедура ухвалення оскаржуваного рішення відповідала вимогам законодавства, а фактичні підстави для застосування санкцій було належно встановлено, тому втручання у право власності позивача є законним у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Легітимна мета втручання

246. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій переслідувало легітимну мету забезпечення контролю за використанням майна відповідно до загальних інтересів, зокрема захисту національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності України в умовах збройної агресії проти держави, що прямо відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

247. У пункті 48 ухвали від 19 листопада 2024 року про прийнятність заяви 11575/24 Юрія Миколайовича Борзих проти України ЄСПЛ зауважив, що, розглядаючи питання про те, чи існує нагальна соціальна потреба у втручанні в права, гарантовані Конвенцією, ЄСПЛ повинен враховувати контекст відповідної Високої Договірної Сторони ( Zdanoka проти Латвії [GC], 58278/00, пункт 121, ECHR 2006-IV, та Valiullina та інші проти Латвії , 56928/19 та 2 інші, пункти 200 та 204, 14 вересня 2023 року). Фактор часу також має значення ( Vajnai проти Угорщини , заява 33629/06, пункт 49).

248. Відповідно до частини сьомої статті 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.

249. У постанові від 24 лютого 2021 року у справі 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за потрібне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.

250. Крім того, Велика Палата Верховного Суду наголошує, що в умовах збройної агресії поняття загроза національній безпеці набуває особливого, розширеного значення. Воно охоплює не лише безпосередню підтримку військових дій противника, але й будь-яку діяльність, яка може сприяти економічному, фінансовому чи політичному посиленню держави-агресора або осіб, пов`язаних з нею, що в підсумку може бути використано для продовження агресії.

Контекст збройної агресії російської федерації проти України та легітимність мети застосування санкцій

251. Для з`ясування легітимності мети застосування санкцій до позивача Велика Палата Верховного Суду вважає за неодмінне проаналізувати той виняткової ваги контекст, у якому відбувається застосування Закону 1644-VII, а саме збройну агресію російської федерації проти України.

252. Україна залишається об`єктом збройної агресії з боку рф, яку остання здійснює, зокрема, і через підтримку та забезпечення масштабних терористичних атак [абзац перший затвердженого постановою від 27 січня 2015 року 129-VIII Звернення Верховної Ради України до Організації Об`єднаних Націй (далі - ООН), Європейського Парламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, національних парламентів держав світу про визнання російської федерації державою-агресором (далі - Звернення)].

253. Із 20 лютого 2014 року тривають силові дії рф (перша фаза збройної агресії), які є актами збройної агресії відповідно до пунктів а , b , c , d та g статті 3 Резолюції 3314 (ХХIХ) Генеральної Асамблеї ООН Визначення агресії від 14 грудня 1974 року [абзац сімнадцятий пункту 1 схваленої постановою від 21 квітня 2015 року 337-VIII Заяви Верховної Ради України Про відсіч збройній агресії російської федерації та подолання її наслідків (далі - Заява)]. Беручи до уваги Статут ООН і Резолюцію Генеральної Асамблеї ООН 3314 Визначення агресії від 14 грудня 1974 року, Верховна Рада України визнала рф державою-агресором (абзац шостий Звернення).

254. У квітні 2014 року розпочалася друга фаза збройної агресії рф проти України, коли контрольовані, керовані і фінансовані спецслужбами рф озброєні бандитські формування проголосили створення донецької народної республіки (07 квітня 2014 року) та луганської народної республіки (27 квітня 2014 року) (абзац п`ятий пункту 1 Заяви).

255. Третя фаза збройної агресії рф розпочалася 27 серпня 2014 року масовим вторгненням на територію Донецької та Луганської областей регулярних підрозділів збройних сил рф (абзац чотирнадцятий пункту 1 Заяви).

256. Наслідком збройної агресії рф проти України стала нелегітимна воєнна окупація і подальша незаконна анексія території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя - невід`ємної складової державної території України, воєнна окупація значної частини державної території України у Донецькій та Луганській областях (абзац перший пункту 3 Заяви). Своїми протиправними діями рф заподіяла також нематеріальну шкоду Україні, порушуючи права громадян України, зокрема право на життя, в Автономній Республіці Крим і місті Севастополі, у Донецькій та Луганській областях. Жертвами збройної агресії рф стало мирне населення, зокрема жінки та діти (абзаци четвертий і п`ятий пункту 3 Заяви).

257. 24 лютого 2022 року розпочалася та триває наступна фаза збройної агресії рф проти України - повномасштабне вторгнення агресора на нашу суверенну територію. Дії рф призвели до безпрецедентної гуманітарної кризи, загибелі десятків тисяч цивільних осіб та військовослужбовців, руйнування критичної інфраструктури та масового переміщення населення.

258. Генеральна Асамблея ООН 02 березня 2022 року визнала збройну агресію рф проти України у Резолюції ES-11/1 Агресія проти України . Вона вимагає від рф негайного припинення застосування сили проти України, утримання від погроз чи застосування сили проти будь-якої держави ООН, повного та безумовного виведення збройних сил з території України у межах її міжнародно-визнаних кордонів, а також забезпечення повного захисту цивільних осіб, включаючи гуманітарний персонал, журналістів та осіб, які перебувають у вразливому становищі, у тому числі жінок і дітей.

259. Міжнародний суд ООН 16 березня 2022 року у міждержавній справі України проти росії ухвалив рішення про вжиття тимчасових заходів, згідно з яким визначив, що рф має негайно зупинити воєнні дії, які вона розпочала на території України 24 лютого 2022 року.

260. Верховна Рада України 14 квітня 2022 року визнала дії, вчинені збройними силами рф та її політичним і військовим керівництвом під час останньої фази збройної агресії проти України, яка розпочалася 24 лютого 2022 року, геноцидом Українського народу (пункт 1 Заяви Верховної Ради України Про вчинення російською федерацією геноциду в Україні , схваленої Постановою Верховної Ради України 2188-IX).

261. Парламентська Асамблея Ради Європи 27 квітня 2022 року ухвалила резолюцію 2433 Наслідки продовження агресії російської федерації проти України: роль і відповідь Ради Європи . Визнала, що агресія рф проти України є безпрецедентним актом як сама собою, так і за її далекосяжними наслідками, бо провокує найважчу гуманітарну кризу в Європі з найбільшою кількістю жертв, наймасштабнішим внутрішнім і зовнішнім переміщенням населення з часів Другої світової війни.

262. Європейський Парламент у резолюції від 23 листопада 2022 року визнав російську федерацію державою-спонсором тероризму та державою, яка використовує засоби тероризму. Парламентська Асамблея Ради Європи у резолюції 2463 (2022) від 13 жовтня 2022 року також визнала поточний режим в російській федерації терористичним.

263. ЄСПЛ у рішенні щодо прийнятності звернення від 30 листопада 2022 року у справі Україна та Нідерланди проти росії (Ukraine and the Netherlands v. russia, заяви 8019/16, 43800/14 та 28525/20) встановив, що з квітня 2014 року винятково завдяки військовій присутності російська федерація здійснювала ефективний контроль над окремими районами Донецької та Луганської областей через свої збройні сили.

264. Резолюцією ES-11/6 від 23 лютого 2023 року Принципи Статуту Організації Об`єднаних Націй, що лежать в основі всеосяжного, справедливого і тривалого миру в Україні Генеральна Асамблея ООН підтвердила свою прихильність суверенітету, незалежності, єдності та територіальній цілісності України в межах її міжнародно визнаних кордонів, що включають її територіальні води, та наголосила на необхідності досягнення якнайшвидше всеосяжного, справедливого та тривалого миру в Україні відповідно до принципів Статуту ООН.

265. Міжнародний кримінальний суд 17 березня 2023 року видав ордери на арешт президента російської федерації та уповноваженої з прав дитини при президентові російської федерації за підозрою у вчиненні військових злочинів - незаконного депортування населення (дітей) та незаконного переміщення населення (дітей) з окупованих районів України до російської федерації.

266. Збройна агресія російської федерації проти України становить грубе порушення основоположних принципів міжнародного права, закріплених у Статуті ООН, зокрема принципу незастосування сили або загрози силою проти територіальної цілісності чи політичної незалежності будь-якої держави (пункт 4 статті 2 Статуту ООН) та принципу мирного вирішення міжнародних спорів (пункт 3 статті 2 Статуту ООН).

267. Резолюцією 3314 (XXIX) від 14 грудня 1974 року Визначення агресії Генеральна Асамблея ООН встановила, що агресією є застосування збройної сили державою проти суверенітету, територіальної цілісності або політичної незалежності іншої держави. Стаття 3 цієї резолюції визначає, що актом агресії, незалежно від оголошення війни, є, зокрема, вторгнення або напад збройних сил держави на територію іншої держави, будь-яка військова окупація або будь-яка анексія із застосуванням сили території іншої держави чи частини її.

268. Відповідно до статті 51 Статуту ООН Україна має невід`ємне право на індивідуальну самооборону у відповідь на збройний напад з боку російської федерації. Це право включає вжиття всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, територіальної цілісності та суверенітету держави.

Санкції як інструмент захисту національної безпеки в умовах збройної агресії

269. У контексті збройної агресії з боку російської федерації застосування Україною санкцій відповідно до Закону 1644-VII є одним з інструментів реалізації права на самооборону та захисту національних інтересів держави.

270. Санкції спрямовані на запобігання використанню економічного потенціалу, ресурсів, фінансових активів осіб, які можуть становити загрозу національній безпеці, на підтримку агресії проти України, фінансування тероризму, підривної діяльності або іншої діяльності, що загрожує суверенітету, територіальній цілісності та незалежності України.

271. Як зазначено в преамбулі Закону 1644-VII, цей Закон прийнято з огляду на потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод .

272. У зв`язку із цим ЄСПЛ належним чином враховує загальний контекст, у якому було ухвалено Закон України Про санкції (рішення у справі Хлаїфія та інші проти Італії [ВП] (Khlaifia and Others v. Italy) [GC], заява 16483/12, пункт 185, від 15 грудня 2016 року). Зокрема, на той момент держава-відповідач зіткнулася з безпрецедентними загрозами її національній безпеці та територіальній цілісності (пункти 5-7), які часто виходили за межі стандартних парадигм звичайної злочинної діяльності чи звичайного збройного конфлікту. Ці загрози вимагали швидкої реакції від органів державної влади України, яку самі лише традиційні кримінальні провадження забезпечити не могли. Закон України Про санкції , як наголошено в його преамбулі (пункт 9), був спеціально розроблений для вирішення цих невідкладних потреб безпеки (пункт 95 рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі ТОВ М.С.Л. проти України ).

273. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що міжнародна спільнота визнала право України застосовувати санкції як засіб захисту від агресії. Країни Європейського Союзу, Сполучені Штати Америки, Велика Британія, Канада, Австралія, Японія та багато інших держав запровадили власні санкції проти російської федерації, її посадових осіб, компаній та осіб, які підтримують або сприяють агресії росії проти України.

274. Рада Європейського Союзу з 2014 року ухвалила численні рішення та регламенти про запровадження обмежувальних заходів (санкцій) у відповідь на дії російської федерації, що підривають або загрожують територіальній цілісності, суверенітету та незалежності України.

275. Сполучені Штати Америки через Міністерство фінансів (Office of Foreign Assets Control) також застосували масштабні санкції проти тисяч російських осіб та організацій, а також осіб, які сприяють обходу санкцій або підтримують російську військову машину.

276. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що у разі збройної агресії держава-жертва має не лише право, але й обов`язок перед своїми громадянами вжити всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, життя та здоров`я населення, територіальної цілісності та суверенітету.

277. Застосування санкцій як економічного інструменту захисту від загроз національній безпеці є легітимним засобом, що не суперечить міжнародному праву. Навпаки, такі заходи відповідають духу та букві Статуту ООН, який встановлює право держав на індивідуальну та колективну самооборону.

Специфіка санкцій під час міжнародного збройного конфлікту

278. Велика Палата Верховного Суду наголошує на тому, що санкції застосовуються Україною в умовах міжнародного збройного конфлікту, що надає їм особливого характеру порівняно зі звичайними економічними санкціями, які застосовуються державами в мирний час.

279. Відповідно до міжнародного гуманітарного права, зокрема Женевських конвенцій 1949 року та Додаткових протоколів до них, держави, що перебувають у збройному конфлікті, мають право вживати певних заходів щодо осіб, які можуть становити загрозу їхній безпеці.

280. Згідно із частиною четвертою статті 27 Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року сторони конфлікту повинні застосовувати до осіб, що перебувають під захистом, такі заходи контролю чи безпеки, які будуть визнані за необхідні під час ведення війни.

281. Стаття 46 цієї ж Конвенції встановлює, що обмежувальні заходи, яких ужито стосовно осіб, що перебувають під захистом, будуть скасовані у найкоротший строк після припинення воєнних дій, якщо цього не було зроблено раніше. Обмежувальні заходи, яких ужито стосовно майна осіб, що перебувають під захистом, будуть скасовані у найкоротший строк після припинення воєнних дій відповідно до законодавства держави, яка затримує.

282. Стаття 5 Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни додатково визначає, що у випадках, коли на території сторони конфлікту остання пересвідчилася в тому, що окрему особу, що перебуває під захистом, насправді підозрюють у тому, що вона займається діяльністю, ворожою для безпеки держави, або що її залучено до такої діяльності, така окрема особа не має права заявляти про права й переваги, що надає ця Конвенція, через те, що вони, якби виконувалися на користь такої особи, були б такими, що завдають шкоди безпеці такої держави.

283. Ці приписи міжнародного гуманітарного права підтверджують право України як держави, що зазнала збройної агресії, застосовувати обмежувальні заходи щодо осіб, діяльність яких може становити загрозу національній безпеці, у тому числі й до юридичних осіб - резидентів України, коли їхня господарська діяльність або пов`язані з ними обставини створюють ризики для стратегічних ресурсів та інтересів держави.

284. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що в умовах збройної агресії поняття загроза національній безпеці набуває особливого, розширеного значення. Воно охоплює не лише безпосередню підтримку військових дій противника, але й будь-яку діяльність, яка може сприяти економічному, фінансовому чи політичному посиленню держави-агресора або осіб, пов`язаних з нею, послаблювати ресурсний та енергетичний потенціал України, створювати умови для незаконного відчуження або блокування використання стратегічних ресурсів держави, що в підсумку може бути використано для продовження агресії.

285. У цьому контексті застосування санкцій до юридичних осіб, у розпорядженні яких перебувають спеціальні дозволи на користування надрами загальнодержавного значення, набуті внаслідок обставин, що ставлять під сумнів законність їх отримання та цільового використання, є виправданим та необхідним заходом захисту національної безпеки України, її економічної та енергетичної безпеки.

Мета застосування санкцій до позивача

286. Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне окремо зупинитися на меті застосування до позивача персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до рішень РНБО від 19 березня 2021 року, введених в дію Указом Президента України від 25 березня 2021 року 123/2021.

287. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що мета застосування санкцій до позивача не полягала в покаранні за вчинений злочин (це завдання кримінального судочинства), а мала виключно превентивний характер - обмеження можливості використання економічних ресурсів та майнового потенціалу для діяльності, яка може опосередковано сприяти або не протидіяти загрозам національній безпеці в умовах війни.

288. Тож мета застосування до позивача оскаржуваних санкцій є легітимною, чітко визначеною в рішенні РНБО та Указі Президента України, відповідає завданням, встановленим частиною першою статті 1 Закону України Про санкції , та перебуває в межах конституційно допустимих обмежень прав і свобод людини в інтересах національної безпеки та захисту прав інших осіб (частина третя статті 64 Конституції України).

289. Конкретно санкції, застосовані до позивача рішенням РНБО від 19 березня 2021 року, введеним у дію Указом Президента України 123/2021, спрямовані на:

- запобігання використанню економічного потенціалу та майнових активів позивача (включно зі спеціальним дозволом на користування надрами 4358 від 12 квітня 2013 року та іншими активами) для здійснення діяльності, яка може створювати загрозу національній та енергетичній безпеці України;

- унеможливлення експлуатації позивачем прав на користування стратегічними ресурсами надр загальнодержавного значення, отриманих внаслідок обставин, які поставили під сумнів законність первинної процедури їх набуття та подальшого переоформлення;

- запобігання можливому виведенню за межі України капіталів та інших активів, пов`язаних з позивачем, що можуть бути використані для послаблення економічної та енергетичної безпеки України;

- забезпечення державного контролю за майном та господарською діяльністю позивача в частині, що стосується стратегічних ресурсів держави, у період триваючої збройної агресії проти України;

- захист публічного інтересу в раціональному та законному використанні надр як об`єктів права власності Українського народу (стаття 13 Конституції України), запобігання блокуванню видобутку вуглеводнів у стратегічно важливих для країни родовищах, а також припинення обставин, що сприяють завданню майнових втрат державі та створенню перешкод для сталого економічного розвитку в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII.

290. Велика Палата Верховного Суду дійшла переконання, що вибраний спосіб досягнення цієї мети - застосування комплексу економічних обмежувальних заходів не виходить за межі необхідного та допустимого втручання в умовах триваючої збройної агресії.

291. Зазначені цілі безпосередньо пов`язані із захистом загальних інтересів у розумінні пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Захист життя громадян, територіальної цілісності, державного суверенітету та економічної безпеки держави, яка зазнає збройної агресії, безумовно становить найвищий інтерес суспільства та держави.

Пропорційність втручання легітимній меті

292. Велика Палата Верховного Суду переходить до оцінки того, чи є втручання у право власності позивача пропорційним легітимній меті.

293. Принцип пропорційності встановлює, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. Справедлива рівновага передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.

294. Під час оцінки пропорційності Велика Палата Верховного Суду враховує такі обставини.

295. По-перше, санкції не позбавляють позивача права власності на його майно. Застосовані обмеження стосуються обмеження права користуватися та розпоряджатися активами на території України, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань, обмежень на здійснення певних операцій. Водночас позивач зберігає право власності на своє майно та може здійснювати права власника за межами України відповідно до законодавства інших держав (юрисдикцій).

296. По-друге, Закон 1644-VII встановлює механізм дострокового скасування санкцій. Згідно із частиною сьомою статті 5 цього Закону рішення про скасування санкцій ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування. Тож якщо обставини, які були підставою для застосування санкцій, зміняться, особа має можливість ініціювати перегляд рішення про санкції.

Велика Палата Верховного Суду наголошує, що позивач не позбавлений права ініціювати перегляд рішення про застосування до нього санкцій у позасудовому порядку. Згідно із частинами шостою та сьомою статті 5 Закону 1644-VII рішення про внесення змін до санкцій або їх скасування ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування, за власною ініціативою або на підставі пропозицій уповноважених органів державної влади. Позивач має право звернутися до уповноваженого суб`єкта, визначеного частиною першою статті 5 Закону 1644-VII, з обґрунтованою пропозицією про внесення на розгляд РНБО питання про скасування або зміну санкцій з огляду на зміну обставин, які стали підставою для їх застосування. Наявність такого механізму є додатковою гарантією забезпечення балансу між легітимною метою застосування санкцій та правами особи й підтверджує, що санкції не мають незворотного характеру.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що зазначений позасудовий механізм скасування санкцій не є суто теоретичною можливістю, а реально функціонує в практиці РНБО та Президента України. Так, рішенням РНБО від 04 жовтня 2025 року Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) , уведеним у дію Указом Президента України від 04 жовтня 2025 року 749/2025, з переліку фізичних осіб, до яких застосовано санкції на підставі попередніх рішень РНБО, виключено низку осіб, зокрема й громадянина Французької Республіки ОСОБА_3 ( ОСОБА_3 ), щодо якого санкції було запроваджено Указом Президента України від 19 лютого 2023 року 82/2023. Цей приклад підтверджує, що передбачений Законом 1644-VII механізм перегляду та скасування санкцій є дієвим інструментом, який забезпечує можливість коригування рішень про застосування обмежувальних заходів з урахуванням зміни обставин або переоцінки наявних підстав.

297. По-третє, несприятливі наслідки застосування санкцій до позивача є виправданими з огляду на легітимну мету захисту національної безпеки України. Як зазначалося вище, матеріалами справи підтверджено наявність обставин, які створювали потенційні загрози національній безпеці. За таких умов обмеження майнових прав позивача є необхідним та адекватним засобом реагування на виявлені загрози.

298. Відповідно до встановлених обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій є виправданими та пропорційними цілям, на які спрямовані рішення РНБО та Указ Президента України 123/2021. Застосовані санкції дозволяють досягнути легітимної мети захисту національної безпеки України без надмірного обмеження прав позивача.

299. Отже, Велика Палата Верховного Суду висновує, що втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій відповідає всім трьом критеріям, встановленим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції: ґрунтується на законі, переслідує легітимну мету та є пропорційним цій меті.

(5) Оцінка свавільності

300. Велика Палата Верховного Суду вважає за неодмінне окремо розглянути питання про те, чи не є оскаржуване рішення про застосування санкцій до позивача свавільним.

301. Поняття свавілля є однією з фундаментальних категорій у правовій системі, яка протиставляється принципу правовладдя (верховенства права). Згідно із частиною першою статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Свавілля органів державної влади є антиподом верховенства права і означає здійснення владних повноважень усупереч їх призначенню, без належних підстав, без урахування конкретних обставин справи або з порушенням принципів розумності, справедливості та добросовісності.

302. Європейська комісія За демократію через право на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev) схвалила Доповідь Верховенство права (далі - Доповідь), у якій до елементів правовладдя віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).

303. У пункті 45 Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватися дискреційні повноваження (де це потрібно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен навести чітко і зрозуміло обсяг такої дискреції; не відповідатиме правовладдю, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен окреслити обсяг будь-якої дискреції та спосіб її здійснення з достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.

304. Щодо заборони свавілля у пункті 52 Доповіді зазначено про те, що, хоча дискреційні повноваження є потрібними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватися у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення істотно несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним з поняттям правовладдя.

305. У контексті аргументів апеляційної скарги Велика Палата Верховного Суду вважає за потрібне звернутися і до практики ЄСПЛ щодо питання здійснення судового перегляду за реалізацією державними органами їхніх дискреційних повноважень.

306. Так, ЄСПЛ послідовно висловлює правову позицію, згідно з якою надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом правовладдя, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення від 02 листопада 2006 року у справі Волохи проти України , від 02 серпня 1984 року у справі Мелоун проти Сполученого Королівства ).

307. Велика Палата Верховного Суду переконана, що свавілля як правова категорія характеризується сукупністю ознак, які дозволяють відмежувати законне здійснення дискреційних повноважень від їх свавільної реалізації. До таких ознак свавілля належать:

1) відсутність фактичних підстав для ухвалення рішення - рішення було ухвалено без будь-яких об`єктивних обставин, які б його обґрунтовували, або на підставі недостовірної, неперевіреної інформації;

2) невідповідність фактичних обставин законним підставам - встановлені обставини не підпадають під приписи закону, на які посилається орган під час ухвалення рішення; має місце неправильне застосування норм матеріального права;

3) явна невідповідність рішення принципам розумності та справедливості - рішення є очевидно необґрунтованим, непропорційним або таким, що не відповідає загальновизнаним стандартам справедливості;

4) дискримінаційний характер рішення - застосування до особи заходів, які не застосовуються до інших осіб, які перебувають у подібній ситуації, без об`єктивних підстав для такого розрізнення;

5) використання повноважень з метою, відмінною від встановленої законом, - формально рішення може відповідати букві закону, але фактично воно спрямоване на досягнення цілей, які не визначені відповідною нормою права (зловживання правом);

6) явна непропорційність заходу - застосовані обмеження є надмірними порівняно з метою, яку потрібно досягти; особа несе індивідуальний і непомірний тягар;

7) необґрунтоване ігнорування істотних обставин справи - орган під час ухвалення рішення не врахував важливі факти, які мали істотне значення для справедливого вирішення питання.

308. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що наявність хоча б однієї з наведених ознак може свідчити про свавільний характер рішення органу державної влади. Водночас відсутність усіх цих ознак дозволяє дійти висновку про те, що рішення ухвалено в межах дискреційних повноважень, на законних підставах і не є свавільним.

309. Застосувавши наведені критерії до обставин цієї справи, Велика Палата Верховного Суду висновує про відсутність будь-яких ознак свавільного характеру цього рішення.

Перевірка на наявність фактичних підстав

310. Як установлено вище у цій постанові, рішення про застосування санкцій до позивача ґрунтується на конкретній фактичній інформації, зібраній СБУ з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів у межах її повноважень, встановлених Законом 2229-XII, а також на матеріалах, отриманих з кримінального провадження 42014000000000367 (клопотання Офісу Генерального прокурора від 24 вересня 2020 року про накладення арешту на майно з додатками, зокрема аудиторський звіт від 05 липня 2018 року 07-22/2, повідомлення про підозру ОСОБА_2 від 26 серпня 2022 року, звіт про незалежну оцінку частки НАК Надра України у статутному капіталі ТОВ Іст Юроуп Петролеум від 05 грудня 2018 року ГР 5/12, рецензія Фонду державного майна України від 20 травня 2020 року).

311. Велика Палата Верховного Суду дослідила документи, надані СБУ, включаючи ті, що містять інформацію з обмеженим доступом, та встановила наявність достатньої фактичної основи для висновку про створення діяльністю позивача потенційних загроз національній безпеці, енергетичній та економічній безпеці України. Зібрана інформація не є бездоказовими припущеннями чи непідтвердженими твердженнями, а базується на конкретних фактах, задокументованих у матеріалах справи та у супровідних матеріалах кримінального провадження.

312. Тож перша ознака свавілля - відсутність фактичних підстав для ухвалення рішення - у цій справі не встановлена.

Перевірка на відповідність фактичних обставин законним підставам

313. Велика Палата Верховного Суду встановила, що фактичні обставини, покладені в основу рішення про застосування санкцій до позивача, підпадають під підстави, встановлені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII, а саме: дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, призводять до завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку.

314. Як зазначено у цій постанові вище, встановлені СБУ обставини у сукупності дають підстави для обґрунтованого висновку про наявність загроз національній та економічній безпеці України з боку позивача. Правова кваліфікація цих обставин як підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону 1644-VII є правильною.

315. Тож друга ознака свавілля - невідповідність фактичних обставин законним підставам - також не встановлена.

Перевірка на відповідність принципам розумності та справедливості

316. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що рішення про застосування санкцій до позивача було ухвалено РНБО за результатами розгляду обґрунтованих пропозицій СБУ, введене в дію Указом Президента України в установленому законом порядку та з дотриманням процедурних вимог.

317. Рішення відповідає легітимній меті захисту національної безпеки України в умовах збройної агресії з боку російської федерації, що розпочалася у 2014 році і переросла у повномасштабне вторгнення у 2022 році. За цих обставин застосування обмежувальних заходів до юридичних осіб, у розпорядженні яких перебувають спеціальні дозволи на користування стратегічними ресурсами надр України, набуті внаслідок обставин, що ставлять під сумнів законність відповідних процедур, є розумним, виправданим та адекватним засобом реагування.

318. Застосовані санкції, попри їх безстроковий характер, супроводжуються встановленим Законом 1644-VII механізмом їх скасування чи зміни у разі досягнення мети або зміни обставин (частини шоста та сьома статті 5), що також свідчить про виваженість запровадженого заходу.

319. Тож немає третьої ознаки свавілля - явної невідповідності рішення принципам розумності та справедливості.

Перевірка на дискримінаційний характер

320. Велика Палата Верховного Суду не встановила жодних обставин, які б свідчили про дискримінаційний характер рішення про застосування санкцій до позивача.

321. Рішенням РНБО від 19 березня 2021 року санкції одночасно застосовано до значної кількості юридичних осіб, включених до єдиного додатка до цього Рішення (позивач - пункт 11 додатка). Включення позивача до цього переліку відбулося на підставі конкретної інформації про обставини, що стосуються саме його діяльності та зв`язку зі спеціальним дозволом на користування надрами 4358, первинно виданим ТОВ Голден Деррік , а також з подальшими фактичними обставинами його переоформлення.

322. Правомірність санкцій щодо інших осіб, включених до того ж додатка, у цілком аналогічних фактичних обставинах була неодноразово підтверджена постановами Великої Палати Верховного Суду від 17 грудня 2024 року у справах 9901/206/21 та 9901/203/21, від 25 лютого 2025 року у справах 9901/191/21 та 9901/195/21, від 22 квітня 2025 року у справах 9901/190/21, 9901/201/21, 9901/189/21 та 9901/178/21. Це підтверджує послідовність санкційної практики держави в межах єдиного фактично-правового комплексу, а не вибірковий чи дискримінаційний підхід до позивача.

323. Матеріали справи не дають підстав для висновку про вибірковий або дискримінаційний підхід під час формування переліку осіб, до яких застосовано санкції. Навпаки, вони свідчать про те, що санкційна політика України здійснюється послідовно щодо всіх осіб, діяльність яких створює загрози національній безпеці, незалежно від їхнього формального статусу, форми власності чи громадянства бенефіціарів.

324. Тож четверта ознака свавілля - дискримінаційний характер рішення - не встановлена.

Перевірка на використання повноважень за призначенням

325. Велика Палата Верховного Суду встановила, що санкції до позивача застосовано з метою, встановленою Законом 1644-VII, а саме з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, у тому числі економічної та енергетичної безпеки держави, охорони надр як об`єкта права власності Українського народу, а також запобігання завданню майнових втрат державі та створенню перешкод для сталого економічного розвитку.

326. Жодних обставин, які б свідчили про те, що фактично рішення спрямоване на досягнення інших цілей (наприклад, помсти позивачеві, усунення його як конкурента на ринку, тиску на бенефіціарів чи інших цілей, не пов`язаних з національною безпекою), не встановлено. Мета застосування санкцій є легітимною та відповідає завданням, покладеним на РНБО та Президента України Конституцією та законами України.

327. Тож немає п`ятої ознаки свавілля - використання повноважень з метою, відмінною від встановленої законом.

Перевірка на пропорційність заходу

328. Велика Палата Верховного Суду здійснила детальну перевірку пропорційності застосованих до позивача санкцій, результати якої викладено вище у цій постанові.

329. Відповідно до результатів цієї перевірки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що застосовані санкції є пропорційними легітимній меті захисту національної безпеки України. Санкції не позбавляють позивача права власності на його майно, обмежують лише можливість реалізації цього права на території України та передбачають механізм їх дострокового скасування у разі досягнення мети їх застосування або зміни обставин.

330. Позивач не несе індивідуального і непомірного тягаря. Обмеження його прав є співмірними з легітимною метою та не виходять за межі того, що є потрібним для досягнення цієї мети в умовах збройної агресії проти України та підвищених ризиків для стратегічних ресурсів держави. Безстроковий характер санкцій пояснюється не наміром створити для позивача незмінний тягар, а специфікою цих обмежень, які за своїм змістом не можуть застосовуватися тимчасово (частина п`ята статті 5 Закону 1644-VII), і супроводжується законодавчо встановленою можливістю їх перегляду.

331. Тож шоста ознака свавілля - явна непропорційність заходу - не встановлена.

Перевірка на врахування істотних обставин справи

332. Велика Палата Верховного Суду встановила, що під час ухвалення рішення про застосування санкцій до позивача СБУ, РНБО та Президент України врахували всі істотні обставини справи, які мали значення для оцінки потенційних загроз національній безпеці, включно з обставинами первинного отримання спеціальних дозволів ТОВ Голден Деррік , обставинами відчуження державної частки в ТОВ Іст Юроуп Петролеум , а також обставинами подальшого переоформлення спеціального дозволу 4358 на позивача та відсутності його фактичного використання за призначенням.

333. Аргументи позивача про те, що він є юридичною особою, зареєстрованою в Україні, з бенефіціаром - громадянином України; що первинно спеціальний дозвіл був виданий не йому; що плата за геологічну інформацію була сплачена - були предметом розгляду, однак не змінили висновку про наявність підстав для застосування санкцій, оскільки, як зазначено вище, оцінка загроз національній безпеці в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII здійснюється на підставі всієї сукупності обставин, включно з обставинами первинного отримання прав на стратегічні ресурси та подальших операцій із цими ресурсами, а не лише на підставі формальної належності юридичної особи до тієї чи іншої категорії суб`єктів.

334. Компетентні органи не проігнорували будь-яких істотних обставин, а дійшли обґрунтованого висновку про те, що наявна інформація про позивача та обставини, у зв`язку з якими він набув спеціальний дозвіл на користування надрами, дають підстави для застосування до нього обмежувальних заходів.

335. Тож сьома ознака свавілля - необґрунтоване ігнорування істотних обставин справи - не встановлена.

Загальний висновок про відсутність свавілля

336. За результатами всебічної перевірки оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача за критеріями, що характеризують свавілля, Велика Палата Верховного Суду висновує про невстановлення будь-яких ознак свавільного характеру цього рішення. Ухвалене рішення є результатом реалізації дискреційних повноважень РНБО та Президента України у межах, встановлених Конституцією та законами України, ґрунтується на достатній фактичній основі, спрямоване на досягнення легітимної мети та є пропорційним такій меті.

Індивідуалізація обґрунтування Указу та компенсаторний характер судового перегляду

337. Окремої уваги Великої Палати Верховного Суду потребує питання індивідуалізації обґрунтування рішення про застосування санкцій до позивача та співвідношення між обсягом такого обґрунтування в тексті публічного акта і повнотою наступного судового перегляду. Це питання не зводиться до перевірки одного з критеріїв оцінки самого рішення, а стосується взаємодії змісту акта із процесуальними гарантіями захисту прав особи, що випливає з висновків ЄСПЛ у рішенні від 16 жовтня 2025 року у справі ТОВ М.С.Л. проти України .

338. У наведеному рішенні ЄСПЛ зауважив, що рішення РНБО не містили індивідуалізованих обґрунтувань, а механічно відтворювали всі підстави для застосування різних обмежень, встановлених у відповідному розділі

Закону 1644-VII, без пояснення того, як саме вони застосовуються до конкретної особи (пункт 98 рішення). ЄСПЛ наголосив, що хоча за конкретних обставин могло бути прийнятним, щоб оскаржувані рішення не включали всі фактичні та правові деталі, було важливо, щоб особа мала можливість з`ясувати суть причин їх накладення та підготувати свою правову аргументацію.

339. Велика Палата Верховного Суду констатує, що текст рішення РНБО від 19 березня 2021 року та Указу Президента України 123/2021 містять стандартне формулювання підстав для застосування санкцій шляхом посилання на пункт 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII без конкретизації, які саме обставини стосовно діяльності позивача стали підставою для висновку про загрозу національній безпеці.

340. Велика Палата Верховного Суду визнає, що відсутність такої конкретизації безпосередньо в тексті публічного акта є недоліком, який не узгоджується зі стандартами обґрунтування індивідуальних обмежувальних заходів, сформульованими ЄСПЛ у рішенні у справі ТОВ М.С.Л. проти України . Належне обґрунтування рішення про застосування санкцій до конкретної особи має бути доступним такій особі принаймні в обсязі, достатньому для з`ясування суті причин запровадження обмежень та підготовки правової позиції.

341. Водночас Велика Палата Верховного Суду висновує, що у цій справі зазначений недолік був повною мірою компенсований повноцінним судовим переглядом, який включав:

1) забезпечення представнику позивача допуску до матеріалів справи з обмеженим доступом, які стали фактичною основою для застосування санкцій;

2) можливість позивача надати пояснення, заперечення та власну правову аргументацію щодо встановлених обставин;

3) самостійне дослідження судом першої інстанції доказової бази, на якій ґрунтувалося рішення про застосування санкцій;

4) повноцінний судовий перегляд Великою Палатою Верховного Суду фактичної основи, правової кваліфікації, пропорційності та відсутності ознак свавілля у межах апеляційного провадження.

342. Тож позивач отримав реальну можливість з`ясувати суть підстав застосування санкцій, оспорити їх та домогтися судової оцінки індивідуального обґрунтування обмежувальних заходів. Зазначене відповідає вимозі ефективного судового захисту в розумінні статті 13 Конвенції.

343. Велика Палата Верховного Суду водночас наголошує, що зазначений компенсаторний механізм не може розглядатися як універсальний спосіб подолання недостатнього обґрунтування рішень про застосування санкцій. З огляду на висновки ЄСПЛ у справі ТОВ М.С.Л. проти України та правові позиції, сформульовані у цій постанові, надалі від РНБО та Президента України очікується наведення в рішенні РНБО та указі про введення його в дію принаймні стислого, узагальненого викладення основних підстав застосування санкцій до конкретної особи. Такий виклад має бути сформульований із дотриманням балансу між вимогами ефективного судового захисту і необхідністю охорони державної таємниці та інформації з обмеженим доступом.

344. У цій справі недостатня індивідуалізація в тексті оскаржуваного Указу не є самостійною підставою для його скасування, оскільки індивідуальне обґрунтування реально наявне в матеріалах справи, було досліджене судом першої інстанції та ще раз перевірене Великою Палатою Верховного Суду в апеляційному порядку. Отож баланс між державним інтересом охорони відомостей з обмеженим доступом та правом позивача на ефективний судовий захист у цій справі дотримано.

345. Отже, Велика Палата Верховного Суду доходить висновку, що в цій справі було забезпечено ефективний судовий захист прав позивача відповідно до статті 55 Конституції України та статті 13 Конвенції, а вимоги правовладдя та стандартів ЄСПЛ щодо доступу до суті підстав застосування санкцій дотримано.

Урахування сталої практики Великої Палати Верховного Суду щодо застосування Указу Президента України 123/2021

346. Велика Палата Верховного Суду враховує, що Указом Президента України 123/2021 від 25 березня 2021 року введено в дію рішення РНБО від 19 березня 2021 року Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) , яким такі заходи одночасно застосовано до групи юридичних осіб, включених до єдиного додатка до цього рішення. Позивач у цій справі (пункт 11 додатка) є одним із таких суб`єктів. Фактичною основою застосування санкцій до всіх включених до додатка осіб слугували матеріали, зібрані СБУ у зв`язку з обставинами набуття ТОВ Голден Деррік 19 спеціальних дозволів на користування надрами загальнодержавного значення без проведення аукціонів, подальшої їх передачі підконтрольним юридичним особам, а також відчуження державної частки у ТОВ Іст Юроуп Петролеум , тобто одна й та сама сукупність подій у межах кримінального провадження 42014000000000367.

347. Правомірність Указу 123/2021 у частині застосування санкцій до інших осіб, включених до того ж додатка та пов`язаних з видачею спеціальних дозволів ТОВ Голден Деррік і їх подальшим переоформленням на нових суб`єктів господарювання, вже неодноразово була предметом розгляду Великої Палати Верховного Суду. Зокрема:

- у постанові від 17 грудня 2024 року у справі 9901/206/21 (провадження 11- 189заі24) за позовом ТОВ Транс Сет Гео (пункт 4 додатка до рішення РНБО) Велика Палата залишила апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, констатувавши достатність зібраних СБУ доказів та відсутність підстав для сумніву у достовірності встановлених обставин;

- у постанові від 17 грудня 2024 року у справі 9901/203/21 (провадження

11-215заі24) за позовом ТОВ Надра Вест Груп (пункт 14 додатка) Велика Палата також залишила апеляційну скаргу без задоволення, підтвердивши правомірність Указу 123/2021 та наявність легітимної мети запровадження санкцій;

- у постанові від 25 лютого 2025 року у справі 9901/191/21 (провадження

11-312заі24) за позовом ТОВ ГЕО КОННЕКТ (пункт 1 додатка) Велика Палата залишила апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін;

- у постанові від 25 лютого 2025 року у справі 9901/195/21 (провадження

11-169заі23) за позовом ТОВ Еко Газ Альянс (пункт 5 додатка) Велика Палата залишила апеляційну скаргу без задоволення;

- у постанові від 22 квітня 2025 року у справі 9901/190/21 (провадження

11-143заі24) за позовом ТОВ ГЕО ФОРС ОЙЛ (пункт 15 додатка) Велика Палата задовольнила апеляційну скаргу частково, змінивши мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, проте по суті спору погодилася з висновком про відсутність правових підстав для задоволення позову та підтвердила пропорційність застосованих санкцій;

- у постанові від 22 квітня 2025 року у справі 9901/201/21 (провадження

11-95заі25) за позовом ТОВ НАДРАПРОСТІР (пункт 17 додатка) Велика Палата залишила апеляційну скаргу без задоволення;

- у постанові від 22 квітня 2025 року у справі 9901/189/21 (провадження

11-111заі25) за позовом ТОВ ГЕО ПОСТ (пункт 7 додатка) Велика Палата залишила апеляційну скаргу без задоволення;

- у постанові від 22 квітня 2025 року у справі 9901/178/21 (провадження

11-94заі25) за позовом ТОВ ГЕО СТЕНС (пункт 13 додатка) Велика Палата залишила апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

348. В усіх зазначених справах позовні вимоги обґрунтовувалися однорідними доводами, тотожними тим, що заявлені у цій справі: невідповідність Указу 123/2021 критеріям законності та обґрунтованості, відсутність позивача у колі суб`єктів, до яких можуть застосовуватись санкції відповідно до Закону 1644-VII (з огляду на реєстрацію в Україні та наявність бенефіціара - громадянина України), непередбачуваність застосованих заходів, непропорційне втручання у право власності, а також процесуальні порушення. У всіх наведених справах Велика Палата Верховного Суду ці доводи відхилила, встановивши на підставі досліджених матеріалів СБУ (у тому числі документів, що містять інформацію з обмеженим доступом з грифом Для службового користування ) наявність достатньої фактичної основи для висновку про існування загрози національним інтересам, дотримання процедури ухвалення рішення про застосування санкцій, а також пропорційність застосованих обмежувальних заходів легітимній меті.

349. Велика Палата Верховного Суду констатує, що обставини, які утворюють фактичну основу для застосування санкцій до позивача у цій справі (набуття ТОВ Голден Деррік у 2012-2013 роках спеціальних дозволів на користування надрами, подальше переоформлення спеціального дозволу 4358 від 12 квітня 2013 року на позивача, відчуження державної частки в ТОВ Іст Юроуп Петролеум на невигідних для держави умовах, невикористання отриманих спеціальних дозволів за призначенням), є частиною єдиного фактично-правового комплексу, який був покладений в основу рішення РНБО від 19 березня 2021 року та Указу 123/2021 щодо всієї групи включених до додатка осіб.

350. Отже, оцінка Великою Палатою Верховного Суду фактичної основи для застосування санкцій у цій справі узгоджується зі сталою правовою позицією, сформованою у постановах від 17 грудня 2024 року у справах 9901/206/21 та 9901/203/21, від 25 лютого 2025 року у справах 9901/191/21 та 9901/195/21, від 22 квітня 2025 року у справах 9901/190/21, 9901/201/21, 9901/189/21 та 9901/178/21, згідно з якою в межах єдиного фактично-правового комплексу, що виник у зв`язку з обставинами набуття та подальшого переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, первісно виданих ТОВ Голден Деррік , фактичні обставини, зібрані СБУ, з достатнім ступенем переконливості обґрунтовують застосування персональних санкцій відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII.

Оцінка аргументів позивача щодо відсутності підстав для санкцій

351. Велика Палата Верховного Суду звертається до оцінки конкретних аргументів позивача, викладених в апеляційній скарзі.

352. Щодо віднесення позивача до суб`єктів, відносно яких може бути застосовано санкції, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

353. Як установив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, санкції до позивача застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII.

354. За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII нормативними та фактичними підставами для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

355. При цьому текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання інших суб`єктів , а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII.

356. Аналогічний правовий висновок Велика Палата Верховного Суду вже викладала в постановах від 06 липня 2023 року у справі 9901/635/18 (спір у якій стосувався, з-поміж іншого, питання можливості застосування до громадянина України санкцій відповідно до Закону 1644-VII), від 17 грудня 2024 року у справах 9901/203/21, 9901/206/21 (спір у яких стосувався, зокрема, питання можливості застосування санкцій до юридичних осіб, що створені та зареєстровані за законодавством України).

357. Велика Палата Верховного Суду також відхиляє доводи апеляційної скарги про те, що під час розгляду справи СБУ нібито неодноразово змінювала фактичні підстави застосування санкцій щодо позивача, а суд першої інстанції не перевірив такі підстави належним чином.

Наведені доводи ґрунтуються на неправильному розумінні правової природи санкцій та змішуванні підстав застосування санкцій із доказами, якими такі підстави підтверджуються.

358. Як убачається з матеріалів справи, незмінною підставою застосування санкцій щодо позивача залишалося встановлення компетентними органами державної влади обставин, які свідчили про діяльність, здатну створювати потенційні загрози національним інтересам, економічній та енергетичній безпеці України у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону України Про санкції .

359. Водночас відомості щодо можливого незаконного отримання спеціальних дозволів на користування надрами, їх подальшого переоформлення, відчуження державної частки у статутному капіталі товариства за ймовірно заниженою вартістю, а також невикористання спеціальних дозволів та блокування освоєння родовищ не є різними та взаємовиключними підставами застосування санкцій.

360. Зазначені обставини становлять окремі елементи одного комплексу фактичних даних, які характеризують діяльність суб`єктів господарювання, пов`язаних із користуванням стратегічними природними ресурсами держави, та у своїй сукупності були покладені в основу висновку про наявність потенційної загрози національним інтересам України.

361. Тому саме по собі уточнення або доповнення СБУ обсягу фактичних відомостей, які підтверджують наявність такої загрози, не свідчить про зміну підстав застосування санкцій.

362. Позивач також стверджує, що дії по видачі та переоформленню дозволу на користування надрами відповідали вимогам чинного на той час законодавства.

363. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що такі твердження є безпідставними і не свідчать про протиправність оскаржуваного Указу, оскільки підставою для застосування санкцій були не порушення під час оформлення дозволу на користування надрами, а створення потенційної загрози національним інтересам, завдання державі майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку України.

364. Крім того, як установлено у ході розгляду справи, у зв`язку із застосуванням санкцій оформлений на ТОВ Глобал Гео Інвест дозвіл на користування надрами анульовано, а обставини та дії причетних осіб, які слугували підставою для застосування відповідачем щодо позивача та інших юридичних осіб оскаржуваним Указом санкцій, є також предметом розслідування в рамках кримінальних проваджень, в яких на підставі зібраних доказів буде досліджено діяльність юридичних осіб, включно з позивачем, їх засновників, керівників та підписантів та прийняте відповідне рішення.

365. Суд також відхиляє доводи апелянта про відсутність належних та допустимих доказів на підтвердження обставин щодо наявності підстав для застосування до позивача санкцій.

366. Як установлено судом, матеріали справи містять клопотання Офісу Генерального прокурора від 24 вересня 2020 року з доданими документами, аудиторський звіт від 05 липня 2018 року 07-22/2, рецензію Фонду державного майна України від 20 травня 2020 року, повідомлення про підозру ОСОБА_2 від 26 серпня 2022 року, а також інші документи, які були надані СБУ на підтвердження обставин, викладених у відповідних матеріалах щодо застосування санкцій.

367. Оцінюючи зазначені докази, суд першої інстанції обґрунтовано виходив із того, що санкції не є заходом юридичної відповідальності та не передбачають встановлення вини особи у вчиненні кримінального правопорушення.

368. Відтак для цілей судового контролю за рішенням про застосування санкцій підлягає встановленню не факт вчинення особою конкретного правопорушення поза розумним сумнівом, а наявність достатніх даних, які могли об`єктивно свідчити про існування реальної або потенційної загрози національним інтересам та національній безпеці України на момент прийняття відповідного рішення.

369. Крім того, колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги про те, що суд першої інстанції не врахував надані позивачем докази виконання програми робіт за спеціальним дозволом на користування надрами та безпідставно погодився з твердженням про блокування видобутку корисних копалин.

370. Як убачається зі змісту оскаржуваного рішення, суд першої інстанції не розглядав обставини невикористання спеціального дозволу як самостійну та достатню підставу застосування санкцій щодо позивача.

371. Натомість наведені СБУ відомості про фактичне освоєння відповідних ділянок надр оцінювалися судом у сукупності з іншими обставинами, зокрема з даними щодо порядку отримання спеціальних дозволів на користування надрами, подальшого розпорядження корпоративними правами та наявних ризиків для економічної й енергетичної безпеки держави.

372. Тому сам по собі факт здійснення позивачем певних підготовчих або геологорозвідувальних робіт не спростовує висновків суду щодо наявності інших обставин, які були покладені в основу рішення про застосування санкцій.

373. Крім того, доводи апелянта фактично зводяться до переоцінки доказів, тоді як суд першої інстанції не заперечував можливості здійснення товариством окремих заходів, передбачених програмою робіт. При цьому такі обставини не усувають наявності встановлених компетентними органами ризиків для національних інтересів держави.

374. Не заслуговують на увагу доводи апелянта про неправильне тлумачення судом рішень у справі 826/8596/14.

375. Зі змісту оскаржуваного рішення вбачається, що суд першої інстанції послався на обставини цієї справи не як на підтвердження незаконності або законності отримання спеціальних дозволів, а як на складову фактичного контексту спірних правовідносин.

376. При цьому навіть якщо виходити із доводів апелянта про те, що зазначені рішення наводилися ним виключно для підтвердження існування тривалого судового спору щодо анулювання спеціального дозволу, така обставина сама по собі не спростовує інших доказів, які були покладені в основу рішення про застосування санкцій.

377. Колегія суддів також не погоджується з твердженням апелянта про внутрішню суперечність позиції суб`єктів владних повноважень, які одночасно ставлять під сумнів законність отримання спеціальних дозволів та посилаються на їх невикористання, оскільки такі обставини не є взаємовиключними.

378. Оцінка законності набуття права користування надрами та оцінка подальшого використання або невикористання такого права стосуються різних аспектів діяльності надрокористувача та можуть одночасно враховуватися компетентними органами під час формування висновків щодо потенційних ризиків для економічної та енергетичної безпеки держави.

379. При цьому ні рішення РНБО, ні Указ Президента України не пов`язували застосування санкцій виключно з фактом невикористання спеціального дозволу, а тому наведені доводи не впливають на правильність висновків суду першої інстанції.

380. Апелянт також стверджував, що Президент України належно не перевірив обґрунтованість та допустимість доказів, які слугували підставою для застосування до нього санкцій.

381. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що Президент України, ухвалюючи рішення про введення в дію рішення РНБО про застосування санкцій, діє в межах дискреційних повноважень, наданих йому Конституцією України та

Законом 1644-VII. Президент України керується матеріалами, наданими йому РНБО, яка, своєю чергою, розглядає пропозиції компетентних органів, зокрема СБУ. Перевірка обґрунтованості та допустимості доказів здійснюється також судом у процесі розгляду спору про оскарження рішення про санкції, що і було зроблено в цій справі.

382. Позивач зазначав, що суд першої інстанції мав перевірити Указ 123/2021 в оскаржуваній частині не лише на предмет наявності у Президента України повноважень на видання такого акта й дотримання процедури його ухвалення, але й дослідити питання запровадження обмежувальних заходів (санкцій) по суті, встановити, чи були у Президента України достатні фактичні підстави для їх застосування.

383. Велика Палата Верховного Суду погоджується із цим аргументом апелянта і саме тому здійснила повноцінну перевірку фактичних підстав для застосування санкцій до позивача у цій постанові, керуючись стандартами судового перегляду, викладеними вище. За результатами такої перевірки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність достатніх фактичних підстав для застосування санкцій до позивача.

Оцінка інших аргументів апелянта

384. Щодо доводів апеляційної скарги про непропорційність застосованих санкцій колегія суддів зазначає таке.

385. Згідно із Законом України Про санкції спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи мають превентивний характер та спрямовані на захист національних інтересів і національної безпеки України.

386. Особливістю санкційного механізму є те, що законодавець визначив перелік можливих обмежувальних заходів як універсальний інструментарій реагування держави на відповідні загрози. Тому сама по собі відсутність у конкретного суб`єкта на момент застосування санкцій окремих активів, прав або правовідносин, на які потенційно може поширюватися відповідне обмеження, не свідчить про непропорційність такого заходу.

387. Інакше кажучи, застосування до особи повного комплексу санкцій, передбачених рішенням РНБО, не означає, що кожна із санкцій повинна мати безпосередній предмет реалізації вже на момент її запровадження. А тому доводи апелянта про відсутність у нього повітряних суден, морських суден, інвестицій за кордоном, цінних паперів чи об`єктів інтелектуальної власності не спростовують законності застосування відповідних обмежень, оскільки такі санкції спрямовані не лише на припинення вже існуючих операцій, а й на недопущення їх здійснення у майбутньому.

388. Велика Палата Верховного Суду також враховує, що застосовані до позивача санкції були спрямовані на обмеження економічної діяльності суб`єкта, щодо якого компетентними органами держави встановлено наявність обставин, що створюють потенційні загрози національним інтересам та національній безпеці України. За таких умов істотний вплив санкцій на господарську діяльність особи є закономірним наслідком самого характеру відповідних обмежувальних заходів і не може сам по собі свідчити про порушення принципу пропорційності.

389. Колегія суддів виходить із того, що у справах, пов`язаних із захистом національної безпеки, держава користується широкою дискрецією щодо вибору заходів реагування на виявлені ризики, а втручання суду можливе лише у випадку очевидної свавільності, необґрунтованості або відсутності будь-якого зв`язку між застосованими заходами та легітимною метою їх запровадження. У цій справі таких обставин судом не встановлено.

390. З огляду на встановлені СБУ відомості щодо діяльності позивача у сфері користування стратегічними природними ресурсами держави застосовані санкції були спрямовані на досягнення легітимної мети захисту національних інтересів та національної безпеки України, а тому колегія суддів не вбачає підстав для висновку про порушення принципу справедливого балансу між приватними інтересами позивача та публічним інтересом держави.

391. Колегія суддів також відхиляє доводи апеляційної скарги про невідповідність застосованих до позивача санкцій принципу правової визначеності.

Апелянт стверджує, що формулювання окремих санкцій, передбачених рішенням РНБО, є невизначеними, оскільки містять такі конструкції, як обмеження, часткове чи повне припинення , анулювання або зупинення ліцензій , повна або часткова заборона тощо, що нібито не дозволяє встановити конкретний обсяг застосованих до нього обмежень.

Насамперед слід зазначити, що наведені формулювання не є результатом дискреційного визначення їх змісту РНБО або Президентом України, а безпосередньо відтворюють зміст видів санкцій, передбачених статтею 4 Закону України Про санкції .

Отже, позивач фактично ставить під сумнів не зміст індивідуального акта, а законодавчу конструкцію окремих видів санкцій, визначену самим законом.

Водночас принцип правової визначеності не вимагає, щоб у рішенні про застосування санкцій був детально описаний кожен можливий спосіб реалізації відповідного обмежувального заходу.

Вимога правової визначеності означає, що особа повинна мати можливість зрозуміти характер обмеження, правові наслідки його застосування та передбачити свою поведінку відповідно до закону.

У спірному випадку позивачеві було достеменно відомо, які саме види санкцій до нього застосовані, оскільки вони прямо зазначені у відповідному рішенні РНБО та відтворюють перелік санкцій, визначений законом.

Конкретний обсяг реалізації окремих санкцій обумовлюється характером правовідносин, у яких перебуває особа, та здійснюється уповноваженими державними органами відповідно до їх компетенції.

Саме тому використання законодавцем формулювань повне або часткове припинення , анулювання або зупинення , повна або часткова заборона саме по собі не створює стану юридичної невизначеності, а відображає можливі способи реалізації відповідного виду санкції залежно від конкретного об`єкта та характеру правовідносин.

Колегія суддів також враховує, що позивач не навів жодного прикладу, коли невизначеність формулювання санкції фактично унеможливила реалізацію ним будь-якого права чи виконання обов`язку або призвела до неоднозначного застосування санкцій різними державними органами.

Натомість зміст апеляційної скарги свідчить, що позивач цілком усвідомлював характер застосованих до нього обмежень та наслідки їх запровадження, оскільки детально оскаржує кожен із відповідних заходів.

392. Не заслуговують на увагу й доводи апелянта щодо включення до рішення РНБО санкції у вигляді інших санкцій, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом .

Суд першої інстанції обґрунтовано виходив із того, що саме по собі включення до переліку санкцій положення, передбаченого пунктом 25 частини першої статті 4 Закону України Про санкції , не свідчить про застосування до позивача будь-яких додаткових невизначених обмежень.

Зміст зазначеної норми не наділяє органи державної влади правом довільно встановлювати будь-які нові санкції поза межами закону, а лише допускає можливість застосування інших обмежувальних заходів за умови їх відповідності принципам, цілям та процедурі, визначеним Законом України Про санкції .

При цьому матеріали справи не містять доказів того, що на підставі зазначеного пункту до позивача були фактично застосовані будь-які додаткові обмеження, не передбачені рішенням РНБО або законом.

393. За таких обставин доводи апелянта мають абстрактний та гіпотетичний характер, оскільки ґрунтуються не на фактичному застосуванні до нього невизначених санкцій, а на припущенні про можливість їх застосування в майбутньому.

394. Крім того, щодо твердження представника позивача про порушення його права на участь у прийнятті рішення РНБО та Указу 123/2021 Велика Палата Верховного Суду зауважує, що право особи на участь у прийнятті щодо неї управлінських рішень не є абсолютним. Багато процедур адміністративного характеру не передбачають безпосередньої участі адресата відповідного рішення. У таких процедурах сумніви особи у правомірності рішень і дій щодо неї суб`єкта владних повноважень може усунути суд під час здійснення відповідного судового контролю. Позивач у цій справі мав можливість спростувати наявність підстав для застосування до нього санкцій. Представник позивача від імені останнього надав суду ті пояснення, які вважав за потрібне, однак не спростував підтверджені фактичні підстави для застосування санкцій до позивача.

395. Велика Палата Верховного Суду окремо оцінює довід апелянта про те, що застосовані до позивача санкції мають безстроковий характер, а тому створюють для нього надмірний і довічний тягар.

396. Насамперед, безстроковий характер запроваджених санкцій ґрунтується на прямій нормативній підставі. За приписами частини п`ятої статті 5 Закону 1644-VII рішення щодо застосування санкцій повинне містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово. Персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), запроваджені щодо позивача, за своїм змістом належать саме до тієї категорії санкцій, які не можуть застосовуватися тимчасово, оскільки їх призначення - забезпечити тривале запобігання діяльності, що створює загрозу національним інтересам, і ця мета не може бути обмежена наперед визначеним календарним строком, доки триває сама загроза.

397. Тим самим Велика Палата Верховного Суду підкреслює, що безстроковий характер санкцій не є свідченням їх надмірності чи невідворотності, а є прямим наслідком їх превентивної (а не каральної) правової природи. Строк дії таких санкцій об`єктивно прив`язаний не до заздалегідь встановленого періоду покарання , а до тривалості обставин, які стали підставою для їх запровадження. Із зміною цих обставин відпадає і сама потреба у збереженні відповідних обмежень.

398. Саме тому законодавець одночасно із можливістю безстрокового запровадження санкцій встановив і механізм їх обов`язкового перегляду. Згідно з частиною сьомою статті 5 Закону 1644-VII рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.

399. За змістом наведеного припису йдеться не лише про право, а й про обов`язок компетентних органів переглянути рішення про санкції за наявності відповідних підстав. До того ж згідно з частиною шостою тієї ж статті рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті.

400. Коло суб`єктів, уповноважених ініціювати перегляд або скасування санкцій, визначено частиною першою статті 5 Закону 1644-VII й охоплює Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, СБУ, а також центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції.

401. Показово, що до цього кола входить і сама СБУ, тобто той самий орган, який вніс первинну пропозицію про застосування санкцій до позивача. У разі істотної зміни обставин, які стали підставою для запровадження санкцій, СБУ як ініціатор санкційного рішення уповноважена (і, у відповідних випадках, зобов`язана в силу покладених на неї завдань з інформаційно-аналітичного забезпечення національної безпеки) внести до РНБО пропозицію про перегляд або скасування раніше застосованих обмежувальних заходів. Ця вбудована модель самоконтролю ініціатора санкцій є додатковою (поряд із судовим захистом та правом позивача особисто звернутися до кожного з уповноважених суб`єктів) процесуальною гарантією проти надмірності безстрокових санкцій.

402. Як зазначено вище у цій постанові, наведений позасудовий механізм не є суто теоретичною конструкцією, а реально функціонує у практиці РНБО та Президента України, про що свідчить, зокрема, виключення низки осіб із переліку санкціонованих на підставі рішення РНБО від 04 жовтня 2025 року, введеного в дію Указом Президента України від 04 жовтня 2025 року 749/2025.

403. Отже, безстроковий характер санкцій, застосованих до позивача, не свідчить про порушення принципу пропорційності. По-перше, він прямо передбачений частиною п`ятою статті 5 Закону 1644-VII для санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово, і відображає превентивну природу цих заходів. По-друге, така безстроковість не рівнозначна незворотності, оскільки чинне законодавство встановлює обов`язковий механізм перегляду і скасування санкцій за досягнення мети їх застосування або зміни обставин. По-третє, цим механізмом можуть скористатися як сам позивач шляхом подання обґрунтованої пропозиції до будь-якого з уповноважених суб`єктів, так і за власною ініціативою сама СБУ, яка внесла первинну пропозицію. Наведене у сукупності забезпечує справедливий баланс між легітимною метою санкцій та правами позивача й виключає констатацію того, що запроваджені санкції покладають на нього індивідуальний і надмірний тягар у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

404. Колегія суддів також відхиляє посилання апелянта на порушення судом першої інстанції статей 242 та 246 КАС України, зокрема на те, що суд першої інстанції в мотивувальній частині рішення не дав оцінки кожному наведеному позивачем аргументу та не взяв до уваги очевидну відсутність доведення відповідачем правомірності оскаржуваного Указу Президента України в частині, що стосується позивача.

405. Велика Палата Верховного Суду під час розгляду цього спору здійснила повноцінну перевірку всіх аргументів апелянта, дослідила матеріали справи, зокрема документи, що містять інформацію з обмеженим доступом, та дала правову оцінку кожному доводу апеляційної скарги. Згідно з результатами такої перевірки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про обґрунтованість застосування санкцій до позивача та відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги.

406. Позивач стверджував, що суд першої інстанції провів формальний розгляд справи без встановлення фактуальної основи достовірності порушень позивача, які стали підставою для застосування санкцій, тим самим позбавив позивача ефективного юридичного захисту.

407. Велика Палата Верховного Суду не погоджується із цим доводом. У цій постанові здійснено повноцінну перевірку фактичної основи для застосування санкцій до позивача, досліджено документи, надані СБУ, та встановлено наявність достатніх підстав для висновку про створення діяльністю позивача загроз національній безпеці України. Отож позивачу було забезпечено ефективний судовий захист його прав відповідно до стандартів Конвенції.

408. У контексті обставин цієї справи варто враховувати й те, що внаслідок агресивної війни російської федерації проти України й виникнення у зв`язку із цим реальної загрози захоплення матеріальних носіїв секретної інформації та відсутності можливості їх вивезення у безпечне місце, які зберігалися у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), були знищені.

409. Саме ці виняткові обставини зумовили необхідність додаткового, поза межами встановленого КАС України процесуального строку надання СБУ витребуваних Верховним Судом доказів наявності підстав для внесення СБУ пропозиції РНБО прийняти рішення про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ Глобал Гео Інвест .

410. Реагуючи на доводи апеляційної скарги про допущення судом першої інстанції процесуальних порушень у частині залучення до участі у справі працівників Офісу Президента України як представників Президента України в порядку самопредставництва, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що доводи представника позивача в цій частині стосуються питання законності Указу Президента України від 30 квітня 2020 року 162/2020 Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України та покладення цим Указом конкретно визначених обов`язків на працівників Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України, тобто акта та дій, які не є предметом спору в цій справі, а тому такі доводи не можуть ураховуватися судом апеляційної інстанції під час перевірки законності та обґрунтованості оскаржуваного судового рішення суду першої інстанції.

411. Велика Палата Верховного Суду відхиляє також доводи представника позивача щодо можливих процедурних порушень при прийнятті рішення РНБО та виданні Указу 123/2021 як такі, що не підтвердилися судовим розглядом цієї справи.

412. Викладені в апеляційній скарзі доводи представниці позивача щодо порушення судом першої інстанції принципу гласності судового процесу (стаття 10 КАС України) не знайшли свого підтвердження.

413. Відповідно до частин восьмої та дев`ятої статті 10 КАС України розгляд справи у закритому судовому засіданні проводиться у випадках, коли відкритий судовий розгляд може мати наслідком розголошення таємної чи іншої інформації, що охороняється законом, необхідності захисту особистого та сімейного життя людини, а також в інших випадках, визначених законом. Про розгляд справи у закритому судовому засіданні постановляється ухвала. Суд ухвалою може оголосити судове засідання закритим повністю або оголосити закритою його частину.

414. Оскільки матеріали справи 9901/177/21 містять інформацію з грифом Для службового користування , суд першої інстанції цілком обґрунтовано здійснював її дослідження у спеціально обладнаній залі судових засідань з використанням технічних засобів, які у встановленому порядку атестовані для можливості роботи зі службовою інформацією, та обмежив її публічний доступ.

Загальні висновки щодо обґрунтованості застосування санкцій

415. Президент України в межах наданих йому дискреційних повноважень здійснив оцінку наявних та потенційних ризиків для національної безпеки і зробив висновок про доцільність уведення рішення РНБО в дію з метою захисту національних інтересів України.

416. Велика Палата Верховного Суду, здійснивши повноцінну перевірку фактичних підстав, правової обґрунтованості та пропорційності застосування санкцій до позивача відповідно до стандартів, викладених у цій постанові, зробила висновок, що під час ухвалення оскаржуваного рішення (указу) Президент України не вийшов за межі наданих йому дискреційних повноважень, реалізував їх у спосіб, встановлений законами України, на підставі достатньої фактичної основи та з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав позивача і легітимною метою захисту національної безпеки. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного.

417. Тому Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що немає правових підстав для задоволення позову, проте робить такий висновок на підставі повноцінної перевірки обґрунтованості застосування санкцій відповідно до стандартів судового перегляду, визначених з урахуванням рішення ЄСПЛ у справі ТОВ М.С.Л. проти України .

418. Президент України, РНБО і СБУ, враховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.

419. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Президент України, видавши Указ 123/2021 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

420. Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин, з огляду на право, що підлягає застосуванню до спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про невстановлення правових підстав для задоволення позовних вимог.

421. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не спростовують правильності висновків суду першої інстанції (з урахуванням уточнень, викладених у цій постанові), а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

422. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково й ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

423. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

424. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (абзац перший частини другої статті 317 КАС України).

425. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частина четверта статті 317 КАС України).

426. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та дійшов правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову. Проте в мотивувальній частині рішення суд першої інстанції не здійснив повноцінної перевірки наявності достатньої фактичної основи для висновку про наявність загрози з боку позивача, а судовий перегляд значною мірою обмежив формальною перевіркою повноважень та процедури введення санкцій в дію.

427. Такий підхід, хоча й не призвів до неправильного вирішення спору по суті в цій конкретній справі, проте не відповідає конкретизованим стандартам судового перегляду, сформульованим у цій постанові з урахуванням висновків ЄСПЛ у рішенні від 16 жовтня 2025 року у справі ТОВ М.С.Л. проти України .

428. Водночас Велика Палата Верховного Суду, самостійно дослідивши матеріали справи в повному обсязі, включаючи інформацію з обмеженим доступом, виснувала про наявність у справі достатньої фактичної основи для застосування санкцій до позивача. Обставини, встановлені в матеріалах СБУ, у сукупності обґрунтовано свідчать про потенційну загрозу національним інтересам і національній безпеці України в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону 1644-VII.

429. Отже, хоча мотивування рішення суду першої інстанції потребує уточнення та доповнення з урахуванням викладених у цій постанові стандартів судового перегляду, остаточний висновок суду про відмову в задоволенні позову є правильним і ґрунтується на матеріалах справи.

430. З урахуванням викладеного Велика Палата Верховного Суду висновує, що немає підстав для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення. Неправильне застосування норм матеріального права у мотивувальній частині рішення суду першої інстанції не вплинуло на правильність резолютивної частини рішення та не призвело до неправильного вирішення спору по суті. Апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню шляхом зміни мотивувальної частини рішення суду першої інстанції. Натомість резолютивну частину цього рішення потрібно залишити без змін.

Пункти 180-195 мотивувальної частини цієї постанови містять інформацію з обмеженим доступом.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Глобал Гео Інвест , в інтересах якого діє адвокат Гойдик Тетяна Леонідівна,задовольнити частково.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2025 року в адміністративній справі 9901/177/21 змінити, виклавши мотивувальну частину зазначеного рішення у редакції цієї постанови.

3. В іншій частині рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 вересня 2025 року в адміністративній справі 9901/177/21 залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя С. О. Погрібний

Суддя-доповідач О. А. Губська

Судді:О. О. Банасько О. В. Білоконь О. Л. Булейко А. А. Ємець В. В. Король О. В. Кривенда М. В. Мазур Н. М. Мартинюк К. М. Пільков Н. С. Стефанів Т. Г. Стрелець О. В. Ступак І. В. Ткач В. Ю. Уркевич