Постанова in case no. 824/902/19-а

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2020 року

м. Київ

справа 824/902/19-а

адміністративне провадження К/9901/7603/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року ( судді: Анісімов О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року (судді: Ватаманюк Р.В., Драчук Т.О., Полотнянко Ю.П.) за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа: Державне підприємство "Національні інформаційні системи" про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ :

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ 2181/5 від 17 липня 2019 року "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно"; зобов`язати Державне підприємство "Національні інформаційні системи" Міністерства юстиції України розблокувати доступ державного реєстратора приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що перевірка позивача, на підставі якої застосовані санкції у вигляді тимчасового блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, проводилось без її завчасного повідомлення та без можливості надати пояснення. Наказ про проведення камеральної перевірки від 24 червня 2019 року позивач отримала вже після її проведення 05 липня 2019 року. Також вказує, що їй не було відомо про існування довідки про результати камеральної перевірки.

У позовній заяві вказано, що блокування доступу до реєстру було здійснено без будь-якого повідомлення чи попередження, що не дало можливості завершити розпочаті реєстраційні дії. Взагалі, будь-яких порушень, які б мали наслідком порушення прав та законних інтересів фізичних осіб або юридичних осіб, допущено не було. Щодо позивача не було подано жодних скарг чи звернень від фізичних або юридичних осіб, що стосується неправомірності реєстраційних дій. Також зазначає, що оскаржуваний наказ не містить жодного мотивування.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 листопада 202019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ 2181/5 від 17 липня 2019 року "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно". Зобов`язано Державне підприємство "Національні інформаційні системи" Міністерства юстиції України розблокувати доступ державного реєстратора приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Рішення судів попередніх інстанції мотивовані тим, що камеральну перевірку проведено з порушенням встановленої процедури, при цьому такі порушення у своїй сукупності свідчать про протиправність оскаржуваного наказу 2181/5 від 17 липня 2019 року ".

На переконання суду попередніх інстанцій, копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки була надіслана державному реєстратору з порушенням строку, всупереч приписам пункту 7 Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року 990.

Суди вказали, що вчасне неповідомлення позивача про проведення камеральної перевірки та надсилання копії наказу про її проведення є порушенням, яке позбавило нотаріуса приймати участь у процесі прийняття спірного наказу 2181/5 від 17 липня 2019 року, шляхом надання пояснень щодо виявлених порушень.

За висновками судів попередніх інстанцій, невиконання пункту 7 Порядку призводить до визнання такої перевірки та рішень, прийнятих за її результатами, незаконними.

При цьому посилались на аналогічну правову позицією Верховного Суду, викладену у постановах від 24 жовтня 2019 року у справі 1340/5656/18 та від 17 липня 2019 року у справі 420/5711/18.

Стосовно доводів відповідача щодо можливості позивача ознайомитися зі змістом відповідних наказів на офіційному сайті Міністерства юстиції України суди зазначили, що оскільки факт повідомлення позивача про проведення камеральної перевірки та надсилання копії наказу про її проведення є обов`язком відповідача і відповідно до статті 19 Конституції України ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, а отже позивач не зобов`язаний здійснювати моніторинг сайту Мін`юсту щодо розміщення на ньому такої інформації.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

Відповідач у касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та ухвалити постанову про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.

Касаційна скарга не містить мотивів та доводів по суті заявлених позовних вимог та прийнятих рішень. Скаржник у мотивах касаційної скарги лише наполягає на протиправному забезпеченні позову у цій справі, вказуючи лише на те, що із забезпеченням даного адміністративного позову у спосіб зупинення дії наказу Міністерства юстиції України 2181/5 від 17 липня 2019 року, суди виходять за межі підстав забезпечення позову, передбачених частиною першою статті 117 КАС України, що є неприпустимим і фактично є вирішенням справи по суті.

Позиція інших учасників справи.

У відзиві на касаційну скаргу позивачка просить відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін рішення суддів попередніх інстанцій.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 червня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа: Державне підприємство "Національні інформаційні системи" про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії.

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., (судді): Єресько Л.О., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 10 вересня 2020 року призначено справу до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

09 серпня 2012 року позивачу видано свідоцтво 8831 про право на зайняття нотаріальною діяльністю. Приватну нотаріальну діяльність ОСОБА_1 у Чернівецькому міському нотаріальному окрузі зареєстровано 04 жовтня 2012 року, що підтверджується реєстраційним посвідченням 97.

12 червня 2019 року посадовою особою Департаменту державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України складено акт за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за критерієм "Порушення строків, визначених Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", яким встановлено порушення позивачем вимог статті 19 вказаного Закону.

На підставі вищевказаного акту 14 червня 2019 року Міністерством юстиції України видано наказ 2298/7 "Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора Чернівецького міського нотаріального округу приватного нотаріуса Олійник Ірини Миколаївни". Вказаний наказ з супровідним листом за 5260/19.3.2/34-19 від 24 червня 2019 року направлений позивачу засобами поштового зв`язку 28 червня 2019 року.

05 липня 2019 року комісією по проведенню камеральної перевірки оформлена довідка за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора Чернівецького міського нотаріального округу приватного нотаріуса Олійник І. М., згідно якої позивачем допущено наступні порушення:

- у ході камеральної перевірки встановлено порушення вимог статті 19 Закону приватним нотаріусом ОСОБА_1 за заявою від 19 квітня 2019 року 33753614, оскільки рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за зазначеною заявою та сформований витяг в процедурі реєстрації речового права (права власності) прийнято 02 травня 2019 року з порушенням законодавчо встановленого строку;

- у порушення вимог абзацу другого частини першої статті 16, пункту 7 частини третьої статті 10, пункту 2 частини першої статті 18, пункту 2 частини 1 статті 23 Закону, пунктів 10, 25 Порядку 1127 при проведенні державної реєстрації за заявою 33753614 приватним нотаріусом ОСОБА_1 до Державного реєстру прав не долучено електронні копії документів, виготовлених шляхом сканування, а саме відповіді від органу влади, підприємств, установ та, організацій, які відповідно до законодавства проводили оформлення та/або реєстрацію прав про зареєстровані права, що виникли у встановленому законодавством порядку до 01 січня 2013 року (відповідно до даних Державного реєстру прав відомості про зареєстровані речові права на нерухоме майно, що виникли до 2013 року на підставі договору дарування, посвідченого 05.06.1992 Другою Чернівецькою державною нотаріальною конторою за реєстровим 1207, відсутні)";

- у ході камеральної перевірки встановлено, що за заявою 33753614 відсутній пошук заяв у базі даних заяв Державного реєстру прав, чим порушено вимоги, частини третьої статті 10, частин першої, восьмої статті 18, пункту 20 Порядку 1141".

17 липня 2019 року на підставі довідки від 05 липня 2019 року за результатами камеральної перевірки позивача Міністерством юстиції України видано наказ 2181/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно", згідно пункту 1 якого позивачу тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці.

Виконання вказаного стягнення покладено на державне підприємство "Національні інформаційні системи". Зазначений наказ із супровідним листом 5941/19.3.2/34-19 від 18 липня 2019 року направлений позивачу засобами поштового зв`язку 23 липня 2019 року.

Вважаючи оскаржуваний наказ протиправним, позивач звернулась до суду з даним позовом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовідносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень врегульовані Законом України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень від 01 липня 2004 року 1952-IV (в редакції чинній на момент спірних правовідносин, далі - Закон 1952-IV).

Відповідно до частини 1 та 2 статті 37-1 Закону 1952-IV, контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав. За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав.

Пунктом 1 частини 2 статті 37-1 Закону 1952-IV встановлено, що за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.

За приписами частини 3 статті 37-1 Закону 1952-IV негайне виконання такого рішення забезпечує технічний адміністратор Державного реєстру прав у день його надходження.

Перелік осіб які можуть бути державними реєстраторами наведений у статті 10 Закону 1952-IV, відповідно до частини 1 якої державним реєстратором є, зокрема, нотаріус.

Статтею 38 Закону 1952-IV визначено, що державні реєстратори, суб`єкти державної реєстрації прав за порушення законодавства у сфері державної реєстрації прав несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність у порядку, встановленому законом.

Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року 990 (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок 990).

Пунктом 4 Порядку 990 передбачено, моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями: 1) порушення строків, визначених Законами; 2) проведення реєстраційних дій в неробочий час; 3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування; 4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень; 5) скасування (видалення) записів з реєстрів; 6) державні реєстратори та/або суб`єкти державної реєстрації, визначені Мін`юстом. Періодичність моніторингу реєстраційних дій за окремими зазначеними критеріями, перелік державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг за критерієм, визначеним у підпункті 6 цього пункту, а також строк, протягом якого проводиться такий моніторинг, визначаються (затверджуються) Мін`юстом з розміщенням відповідної інформації на офіційному веб-сайті.

Пунктом 5 Порядку 990 визначено, що за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін`юсту, що проводила такий моніторинг. У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації.

Відповідно до приписів пункту 10 статті 1 Закону 1952-IV камеральна перевірка - перевірка, що проводиться у приміщенні Міністерства юстиції України виключно на підставі даних Державного реєстру прав.

Камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін`юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін`юсту. Наказ Мін`юсту про проведення камеральної перевірки в обов`язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті. Копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації (пункти 6, 7 Порядку 990).

Під час проведення камеральної перевірки комісія має право: 1) ознайомлюватися з електронними копіями документів, на підставі яких проводилися реєстраційні дії та які розміщені у реєстрах, а також з документами, створеними за допомогою програмних засобів ведення реєстрів; 2) витребувати у суб`єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах; 3) вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень (пункт 8 Порядку 990).

Відповідно до пункту 9 Порядку 990 результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії. У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються: дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік); прізвище, ім`я та по батькові посадових осіб Мін`юсту, що проводили камеральну перевірку; підстава проведення камеральної перевірки; опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів; пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки.

За результатами проведеної камеральної перевірки Мін`юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу (пункт 10 Порядку 990).

Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року 460-ІХ Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Предметом судового контролю у даній справі є правомірність наказу МЮ України від 17 липня 2019 року 2181/5 про тимчасове блокування доступу позивачу, як державного реєстратора до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, винесеного на підставі довідки від 05 липня 2019 року за результатами проведення відповідачем камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Встановлено, що 12 червня 2019 року посадовою особою Департаменту державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України складено акт за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за критерієм "Порушення строків, визначених Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", яким встановлено порушення позивачем вимог статті 19 вказаного Закону.

Вказаний акт слугував підставою для прийняття відповідачем наказу 2298/7 від 14 червня 2019 року "Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора Чернівецького міського нотаріального округу приватного нотаріуса Олійник Ірини Миколаївни".

Однак, наказ про проведення камеральної перевірки від 14 червня 2019 року з супровідним листом за 5260/19.3.2/34-19 від 24 червня 2019 року направлений позивачу засобами поштового зв`язку 28 червня 2019 року поштовим відправленням.

Наказ про проведення камеральної перевірки від 14 червня 2019 позивач отримала 05 липня 2019 року.

Аналіз наведених вище приписів законодавства дає підстави для висновку, що проведенню камеральної перевірки передує обов`язок відповідача повідомити державного реєстратора про факт проведення такої перевірки та правові підстави її проведення (пункти 6,7 Порядку 990).

Проте, в порушення вимог пункту 7 Порядку 990 відповідно до якого копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації, відповідачем направлено позивачу наказ про проведення камеральної перевірки від 14 червня 2019 року з супровідним листом від 24 червня 2019 року лише 28 червня 2019 року, що сторонами не оспорюється.

В свою чергу, невиконання наведених вимог законодавства призводить до визнання такої перевірки та рішень, прийнятих за її результатами, незаконними.

Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду викладеною у постанові від 17 липня 2019 у справі 420/5711/18.

Таким чином, оскільки копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки направлена нотаріусу після спливу трьох робочих днів з дня його прийняття, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що камеральну перевірку проведено з порушенням встановленої процедури, а отже, прийнятий за результатами такої перевірки наказ Міністерства юстиції України 2181/5 від 17 липня 2019 року "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" підлягає скасуванню.

Верховний Суд погоджується з тим, що повідомлення позивача про проведення камеральної перевірки та надсилання копії наказу про її проведення є обов`язком відповідача, а тому наявність у позивача можливості ознайомитися зі змістом цього наказу на офіційному сайті Міністерства юстиції України не спростовує протиправності такої бездіяльності, оскільки, відповідно до статті 19 Конституції України, ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, а отже, позивач не зобов`язаний здійснювати моніторинг сайту Мін`юсту щодо розміщення на ньому такої інформації.

Крім цього, Верховний Суд враховує, що законодавець, наділяючи Міністерство юстиції України функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів, як контролюючий орган також зобов`язав його мотивувати таке рішення. Тобто, Міністерство юстиції України зобов`язане навести підстави прийняття такого рішення, зазначити належні і достатні мотиви, за яких застосовано саме такий захід впливу, та обґрунтувати строки його застосування.

Однак, у спірному наказі Міністерства юстиції України 2181/5 від 17 липня 2019 року "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора приватного нотаріуса Чернівецького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" не зазначено мотиви, за яких державному реєстратору тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на 3 місяці та за які конкретно визначені порушення застосовано саме цей вид стягнення.

Стаття 37-1 Закону 1952-ІV не визначає мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Проте, застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи позивачу строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав, відповідач повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.

Вказане додатково свідчить про те, що спірний наказ прийнято відповідачем з порушенням норм чинного законодавства.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 15 серпня 2019 року у справі 826/12480/17 від 28 липня 2020 року м. Київ у справі 420/1065/19, від 21 листопада 2019 року у справі 826/9263/17.

Погоджуючись з висновками судів попередніх інстанцій, Верховний Суд враховує наявність у відповідача дискреції в питаннях визначення певного виду санкцій та наголошує, що такі рішення мають прийматися з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення. Наявні дискреційні повноваження не можуть використовуватися з порушенням цих принципів.

В рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року 5-р/2019 зазначено, що Конституція України містить низку фундаментальних щодо здійснення державної влади положень, за якими: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Як зазначено у цьому ж рішенні Конституційного Суду України, названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

Верховний Суд наголошує, що Міністерство юстиції України зобов`язане діяти лише на підставі в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права.

Оскільки щодо дій посадовців публічної влади висунуто вимогу законності, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії та в наступному діяли в межах повноважень, наданих їм, і як наслідок - дотримувалися процесуальних і матеріальних приписів права (пункт 45 коментаря до документа Венеційської комісії Мірило правовладдя (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).

Згідно правової позиції Верховного Суду, висловленій в рішенні від 10 квітня 2019 року у справі 826/16495/17 потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

Таким чином, повноваження Міністерства, які воно розуміє як дискреційні, щодо вчинення прийняття наказу про тимчасове блокування доступу позивача до Державного Реєстру речових прав на нерухоме майно, повинні бути чітко визначені законом. У випадку наявності таких повноважень у Міністерства, вказане не означає, що орган державної влади не повинен дотримуватись механізму, встановленого Закону 1952-ІV, тобто правової процедури здійснення його повноважень, встановленої ним, а також відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

Отже, проведення перевірки відповідно до Закону 1952-ІV повинно здійснюватись у суворій відповідності з чітко встановленою та визначеною у ньому правовою процедурою (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

Аналогічний правовий підхід застосований у постановах Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі 816/1366/17, від 23 червня 2020 року у справі 826/17920/17, від 17 червня 2020 року у справі 826/15847/17, від 30 квітня 2020 року у справі 820/5458/17.

За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо протиправності прийняття спірного наказу, оскільки суб`єкт владних повноважень допустив не тільки процедурні порушення під час проведення камеральної перевірки, а й необгрунтував прийняття наказу, не зазначивши в тексті мотиви його прийняття та застосування саме такого виду стягнення, тому позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Доводи та аргументи касаційної скарги Міністерства юстиції України не спростовують висновки судів попередніх інстанцій, оскільки касаційна скарга відповідача не містить мотивів та доводів по суті заявлених позовних вимог та прийнятих рішень. Скаржник у мотивах касаційної скарги лише наполягає на протиправному забезпеченні позову у цій справі, аргументи якої були предметом перегляду Верховним Судом ухвали Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року у цій справі.

Європейський суд з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), зокрема у справах Салов проти України (заява 65518/01; пункт 89), Проніна проти України (заява 63566/00; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява 4909/04; пункт 58) зазначив, що принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що в рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

Оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу комунального підприємства Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов