Постанова in case no. 161/14289/17

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

4 грудня 2019 року

м. Київ

Справа 161/14289/17

Провадження 11-644апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Автотранспортне підприємство - Луцьк (далі - Товариство) до виконавчого комітету Луцької міської ради Волинської області (далі - виконком Луцької міськради) про визнання нечинним і скасування рішення

за касаційною скаргою Товариства на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року (судді Гуляк В. В., Ільчишин Н. В., Коваль Р. Й.),

УСТАНОВИЛА:

18 вересня 2017 року Товариство звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати нечинним і скасувати пункт 1 рішення виконкому Луцької міськради від 6 вересня 2017 року 502-1 Про розірвання договорів та проведення конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в частині розірвання договору на перевезення пасажирів від 5 травня 2017 року 27 за автобусними маршрутами 31 ТЦ Слон - с. Боголюби (філія обллікарні), 47 Карбишева - с. Боголюби (філія обллікарні), 14 Окружна - Стефаника.

Рішенням Луцького міськрайонного суду Волинської області від 12 жовтня 2018 року позов Товариства задоволено.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 лютого 2019 року рішення суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ця справа підлягає розгляду судом господарської юрисдикції, оскільки спір не є публічно-правовим, а стосується виконання умов договору на перевезення пасажирів та наявності підстав для розірвання цього договору в односторонньому порядку, при цьому оскаржуване рішення відповідача ухвалене не у зв`язку з виконанням ним владних управлінських функцій, та є способом розірвання договору, що впливає на права та інтереси Товариства під час здійснення його господарської діяльності.

Не погодившись із таким рішенням суду апеляційної інстанції, Товариство подало касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову цього суду про закриття провадження у справі та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Скаргу мотивовано тим, що спір у цій справі має ознаки публічно-правового та підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства, оскільки виконком Луцької міськрадияк організатор пасажирських перевезень на автомобільних маршрутах загального користування, що не виходять за межі населеного пункту, наділений саме владними управлінськими функціями щодо порядку залучення перевізників на конкурсних засадах, укладання з переможцями конкурсу договорів на перевезення, контролю за дотриманням перевізниками законодавства про автомобільний транспорт та договорів на перевезення, а також розірвання таких договорів, які мають ознаки адміністративних.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Термін суд, встановлений законом у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС).

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

У пункті 7 частини першої статті 4 КАС визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.

Стаття 3 Закону України від 5 квітня 2001 року 2344-ІІІ Про автомобільний транспорт (далі - Закон 2344-ІІІ) установлює, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.

Згідно зі статтею 6 Закону 2344-ІІІ органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

Відповідно до положень статті 7 Закону 2344-ІІІ забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

Частина перша статті 44 Закону 2344-ІІІ передбачає, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідно до частини першої статті 31 Закону 2344-ІІІ відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

Таким чином, враховуючи вказані приписи норм матеріального та процесуального права, слід зазначити, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ, та організацій незалежно від форм власності, що здійснюється на основі договору, який має типову форму та укладається між місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування і перевізниками на підставі відповідного замовлення.

Відповідно до підпункту г пункту 16 статті 4 КАС адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону замість видання індивідуального акта.

Договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов`язки перевізника забезпечити належний рівень транспортного обслуговування пасажирів, умови щодо тарифів тощо. Таким чином, договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів.

З матеріалів справи убачається, що спір у цій справі виник у зв`язку з протиправним, на думку Товариства, розірванням згідно з оскаржуваним рішенням виконкому Луцької міськради укладеного з позивачем договору на перевезення пасажирів від 5 травня 2017 року 27 за автобусними маршрутами 31 ТЦ Слон - с. Боголюби (філія обллікарні), 47 Карбишева - с. Боголюби (філія обллікарні), 14 Окружна - Стефаника у зв`язку з порушенням перевізником умов договору на перевезення пасажирів на цих автобусних маршрутах.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо правильного застосування норм права при визначенні юрисдикції судів з розгляду спорів, пов`язаних із оскарженням дій та рішень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо організації, проведення конкурсу з перевезення пасажирівта укладаннядоговорів на такі перевезення.

Так, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 4 та 5 червня 2019 року (справи 903/605/17 та 234/17657/17 відповідно) вказано на те, що згадані вище органи - суб`єкти владних повноважень виступають у правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатор и та контролююч і орган у цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС, а договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору.

Тобто предметом перевірки в цій справі є дії та рішення виконкому Луцької міськради як суб`єкта владних повноважень , вчинені й ухвалені під час реалізації покладених на нього управлінських функцій щодо укладення та дотримання законодавчо встановленого порядку здійснення контролю за виконанням умов договору на перевезення пасажирів , який має ознаки адміністративного та свідчить про публічно-правовий, а не приватноправовий характер спірних правовідносин.

Отже, з огляду на предмет та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний склад сторін як учасників таких правовідносин висновок суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для розгляду цього спору за правилами господарського судочинства є помилковим і таким, що не відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

За змістом частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Ураховуючи наведене, постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 рокупідлягає скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Щодо вимог скаржника про залишення в силі рішення суду першої інстанції Велика Палата Верховного Суду, зважаючи на положення частини першої статті 328 КАС , вважає за необхідне вказати на неможливість касаційного перегляду в цьому провадженні рішення суду першої інстанції, апеляційного перегляду якого не відбулося.

К еруючись статтями 341, 345, 349, 353, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Автотранспортне підприємство - Луцьк задовольнити частково .

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року скасувати.

3. Справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Автотранспортне підприємство - Луцьк до виконавчого комітету Луцької міської ради Волинської області про визнання нечинним і скасування рішення направити до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко

Судді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв

Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н. П. Лященко

В. В. Британчук В. В. Пророк

Ю. Л. Власов Л. І. Рогач

М. І. Гриців О. М. Ситнік

В. І. Данішевська О. С. Ткачук

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич

О. С. Золотніков О. Г. Яновська

О. Р. Кібенко