Постанова in case no. 805/1493/17-а

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2019 року

Київ

справа 805/1493/17-а

адміністративне провадження К/9901/45872/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби України з питань праці на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року за адміністративним позовом Державної служби України з питань праці до Державного підприємства "Торецьквугілля" відокремленого підрозділу "Шахта Центральна" про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду шляхом зобов`язання зупинення ведення гірничих робіт на дільниці 72-1146,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування

Державна служба України з питань праці (далі -ДСУПП, позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державного підприємства "Торецьквугілля" Відокремленого підрозділу "Шахта Центральна" (далі відповідач) про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду шляхом зобов`язання зупинення ведення гірничих робіт на дільниці 72-1146 Відокремленого підрозділу Шахта Центральна Державного підприємства Торецьквугілля , у зв`язку із загрозою життю працівників.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що на підставі наказу 13 березня 2017 року 447 у період з14 березня 2017 року по 27 березня 2017 року була проведена позапланова перевірка відповідача на предмет дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки. Під час перевірки виявлено 19 порушень нормативно-правових актів з охорони праці, з яких 18 створює загрозу життю людей.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з відсутності підстав для застосування до відповідача заходів реагування шляхом зупинення ведення гірничих робіт на дільниці 72-1146 Відокремленого підрозділу Шахта Центральна Державного підприємства Торецьквугілля через відсутність доказів в матеріалах справи, які б підтверджували наявність загрози життю працівників на дільниці 72-1146.

Суди вказували, що 20 травня 2017 року на підставі повторного акту перевірки суб`єкта господарювання встановлені усунення порушень, які визначені в пунктах 1, 2 ,4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 акту 06.1/3-008 від 16 березня 2017 року. Усунення порушень по пункту 3 підтверджуються актом від 11 травня 2017 року 06.7-02/25, наказом відповідача від 18 травня 2017 року 66/ТБ, ескізом дільниці 72 та поясненнями представників відповідача під час судового засідання.

При цьому судами зазначено, що Головним управлінням Держпраці у Донецькій області відповідачу встановлено строк для виконання заходів щодо приведення умов праці на виробництві до нормативних вимог, за умови виконання заходів з безпечного ведення робіт та проведення роботи згідно розроблених та затверджених графіків, під особисту відповідальність керівника підприємства до 01 липня 2017 року, що підтверджується листом 06.0/1934 від 30 березня 2017 року.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року і постановити нову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві.

Зокрема зазначає, що акт від 16 березня 2017 року 06.1/3-008 та акт від 11 травня 2017 року 06.7-02/25 підписані відповідачем без будь-яких зауважень та заперечень. Тобто, відповідач погодився з наявністю у нього, виявлених під час позапланової перевірки, порушень нормативно-правових актів з охорони праці та був попереджений про необхідність негайного зупинення ведення гірничих робіт на дільниці 72-1146м через те, що ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

На думку Держпраці, судами попередніх інстанцій помилково прийнятий наказ відповідача від 18 травня 2017 року 66/ТБ, ескіз дільниці 72 та пояснення представників відповідача, як докази усунення порушень, що викладені в акті від 11 травня 2017 року 06.7-02/25.

Скаржник вважає, що суд першої інстанції та суд апеляційної інстанції помилково дійшли висновку щодо відсутності доказів, які б підтверджували наявність загрози життю працівників та необхідність у застосуванні заходів реагування у сфері державного нагляду, оскільки належним чином оформлений акт від 16 березня 2017 року 06.1/3-008 та акт від 11 травня 2017 06.7-02/25, у яких зафіксовані порушення відповідачем законодавства з охорони праці разом з пропозицією негайного зупинення ведення гірничих робіт на дільниці 72-1146 є достатніми та належними доказами наявності порушень нормативно-правових актів з охорони праці, які несуть загрозу життю та здоров`ю працівників та необхідності застосування заходів реагування у сфері державного нагляду.

На переконання позивача, недопустимо приймати за належні докази під час вирішення справи - акт відповідача, наказ відповідача та пояснення представників відповідача, оскільки відповідачем систематично допускаються грубі порушення нормативно - правових актів з охорони праці, які несуть загрозу життю та здоров`ю людей, що підтверджується не тільки актом від 16 березня 2017 року 06.1/3-008 та актом від 11 травня 2017 06.7-02/25, а також постановою Донецького окружного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року у справі 805/537/17, постановою Донецького окружного адміністративного суду від 19 липня 2017 року у справі 805/1867/17, постановою Донецького окружного адміністративного суду від 19 липня 2017 року у справі 805/1623/17.

Також скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій помилково посилались на лист Управління Держпраці від 30 березня 2017 року 06.0/1934, яким відповідачу встановлено строк до 07 липня 2017 року для виконання заходів щодо приведення умов праці на виробництві до нормативних вимог, за умови виконання заходів з безпечного ведення робіт та приведення роботи згідно розроблених та затверджених графіків, під особисту відповідальність керівництва підприємства.

Держпраці звертає увагу суду, що у листі Управління Держпраці від 30 березня 2017 року 06.0/1934 зазначений вичерпний перелік питань які були делеговані на розгляд Управлінню Держпраці для встановлення необхідного строку відповідачу для виконання заходів щодо приведення умов праці на виробництві до нормативних вимог.

Натомість до переліку питань, які були делеговані на розгляд Управлінню Держпраці не відноситься порушення зафіксоване у пункті 3 акту від 16 березня 2017 року 06.1/3-008, а саме по всій протяжності виробка відкатний штрек дільниці 72-1146м не має проектного перерізу гірничої виробки, деформовані рами кріплення , тому на дане порушення не розповсюджується встановлений необхідний строк для виконання заходів щодо приведення умов праці на виробництві до нормативних вимог.

Таким чином, вищезазначені обставини свідчать про те, що порушення, яке викладене у пункті З розділі 5 акту від 16 березня 2017 року 06.1/3-008 створює безпосередньо загрозу життю та здоров`ю людей, потребує негайного застосування заходів реагування у сфері державного нагляду шляхом зобов`язання зупинення ведення гірничих робіт на дільниці 72-1146 відповідача.

Позиція інших учасників справи

Відзиву на касаційну скаргу від відповідача не надходило.

Рух касаційної скарги

Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 02 жовтня 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року.

15 березня 2018 року касаційні скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Берназюк Я.О. (судді) Гриців М.І., Коваленко Н.В.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Сторони не заявляли клопотання про розгляд справи за їх участю.

Ухвалою Верховного Суду прийнято адміністративну справу до провадження та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

16 березня 2017 року на підставі наказу про проведення позапланової перевірки на ВП Шахта Центральна ДП Торецьквугілля від 13 березня 2017 року 447 та направлення на перевірку від 13 березня 2017 року 06.7/264 позивачем проведена позапланова перевірка відповідача в частині дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, за результатними якої було складено акт 06.1/3-008 від 16 березня 2017 року.

Відповідно до акту перевірки суб`єкта господарювання 16 березня 2017 року зафіксовані 19 порушень нормативно-правових актів з охорони праці, з яких 18 створює загрозу життю людей, а саме: 1. виробка не укомплектована засобами протипожежного захисту, відсутні пожежні рукава та стволи до них; 2. на кінці пожежозрошувального трубопроводу, на крані не має вентилю; 3. по всій протяжності виробка не має проектного перерізу гірничої виробки, деформовані рами кріплення; 4. по всій протяжності виробки рейкова колія обводнена; 5. не ведеться осланцювання гірничих виробки; 6. ПК-27 дві лебідки ПМЛ не мають повного огородження. не закріплені; 7. ПК-39 лебідка ПМЛ не повністю огороджена; 8. ПК-38 не підвішений ВМП; 9. ПК-38 обірвано заземлення ВМП; 10. не встановлений резервний ВМП; 11. відсутня інформаційна дошка роботи ВМП; 12. не встановлений розгазуючий пристрій; 13. у підготовчому вибої сланцевий заслон встановлений з порушенням паспорту; 14. у підготовчому вибої не затягнута покрівля виробки; 15. не встановлений резервний ВМП; 16. не встановлений розгазуючий пристрій; 17. відсутня інформаційна дошка роботи ВМП; 18. виробка не укомплектована засобами протипожежного захисту відсутні пожежні рукава та стволи до них; 19. не надано проект на встановлення ВМП.

Наявність встановлених в акті перевірки порушень вимог законодавства у сфері охорони праці та промислової безпеки, які створюють загрозу життю і здоров`ю працівників, стали підставою для звернення позивача з даним позовом до суду.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до першого речення статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Відповідно до пункту 1 Положення Про державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року 96 (далі - Положення) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Державної служби України з питань праці та їй підпорядковується.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України Про охорону праці державна політика в галузі охорони праці визначається відповідно до Конституції України Верховною Радою України і спрямована на створення належних, безпечних і здорових умов праці, запобігання нещасним випадкам та професійним захворюванням.

Згідно вимог статті 38 Закону України "Про охорону праці" державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Відповідно до Положення про організацію та здійснення державного гірничого нагляду державного нагляду (контролю) у сфері промислової безпеки та охорони праці в системі Держгірпромнагляду України, затвердженого наказом МНС України від 11 серпня 2011 року 826 (далі - Положення), загроза життю та здоров`ю працівників - виникнення умов, за яких подальше продовження виконання робіт або експлуатація об`єкта, машин і механізмів несе ризик спричинення внаслідок цих умов фізичної шкоди працівникові, в тому числі такої, яка може призвести до смертельних наслідків.

Пунктом 2.26 Положення передбачено, що право заборони виконання робіт, виробництва виникає у разі виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства з охорони праці та промислової безпеки, що створюють загрозу життю працівників, порушень вимог Кодексу України про надра, відсутності дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, не проведення у встановленому порядку та в терміни технічного огляду, випробування або експертного обстеження машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки, виникнення нещасного випадку зі смертельним або тяжким наслідком, групового нещасного випадку.

У разі виявлення факту перевищення допустимих норм технологічного навантаження виробничого об`єкта (окремого виробництва, машин і механізмів) або якщо дійсний рівень технологічного навантаження створює загрозу життю працівників, уникнути чого можливо за рахунок його зниження, роботи такого об`єкта (виробництво, експлуатація машин і механізмів) можуть бути обмежені до допустимого безпечного рівня.

Відповідно до пункту 5 статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон N 877-V ) повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Повнота встановлення фактичних обставин справи ґрунтується на дослідженні доказів, які суд оцінює за критеріями належності, допустимості та достовірності, а також достатності та взаємному зв`язку в їх сукупності.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з акту перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкту) від 11 травня 2017 року 06.7-02/25 вбачається, що по пунктах 1, 2 ,4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, які встановлені в акті 06.1/3-008 від 16 березня 2017 року усунуті порушення.

При цьому по пункту 3, а саме: по всій протяжності виробки відкатний штрек дільниці 72-1146 м не має проектного перерізу гірничої виробки, деформовані рами кріплення, порушення не усунуто.

На усунення вказаного порушення у 3 пункті акту 06.1/3-008 директором відокремленого підрозділу Шахта Центральна ДП Торецьквугілля виданий наказ 66/ТБ від 18 травня 2017 року про створення комісії в складі: Ягодкіна Д.Ю. - виконуючого обов`язки заступника директора по охороні праці, Панасенко В.А. - начальника дільниці ПУ, Андресюка А.С. - начальника дільниці ВТБ, по перевірці стану охорони праці.

Комісію зобов`язано провести перевірку на предмет виконання пункту 3 акту 06.1/3-008 від 16 березня 2017 року та результати перевірки оформити актом, який надати на затвердження директора в строк до 22 травня 2017 року.

20 травня 2017 року створеною комісією щодо проведення перевірки на дільниці 72-1146 м. За результатам перевірки комісією встановлено, що пройдений та збитий з відкотним штреком 72-1146 м новий промквершлаг 23ГШІ-72-1146 м 6. Промквершлаг 23ПШ-72-1146 м 5 не використовується у роботі, пересування робітників та відкатка вантажів за даною виробкою не здійснюється, виробка відкотний штрек 23ПШ-72-1146 м з пікету 26 по 40 передано у ліквідацію (саме той відрізок виробки дільниці 72-1146, на якій виявленні порушення), роботи не провадяться.

Натомість відповідачем не підтверджено усунення порушень встановлених у пункті 3 акту 06.1/3-008 від 16 березня 2017 року.

При цьому Верховний Суд зауважує, що абзацом 1 частини 1 статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що підставою для здійснення позапланових заходів є подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням.

Ураховуючи те, що Державна служба України з питань праці є спеціальним органом, який здійснює контроль за додержанням суб`єктами господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, суд зазначає, що належним доказом усунення зафіксованих в акті перевірки порушень є результати повторної перевірки.

Однак, матеріали справи не містять такої заяви та не містять висновку позивача про усунення відповідачем зафіксованих в пункті 3 акту від 16 березня 2017 року перевірки порушень, а тому суд вважає, що доводи позивача про наявність порушень є обґрунтованими.

Крім того, відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі, виявлених управлінням ДСНС, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не позбавлений можливостей звернутись до суду першої інстанції з заявою про скасування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), застосованих судом за результатом розгляду адміністративної справи.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі 823/589/16 ( К/9901/30861/18).

Також, суд звертає увагу сторін на те, що застосування заходів реагування у вигляді зупинення ведення гірничих робіт на дільниці 72-1146 Відокремленого підрозділу Шахта Центральна Державного підприємства Торецьквугілля , є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

При цьому, поняття "загроза життю та/або здоров`ю людини" є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.

Відповідно до першого речення статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

Недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Виявлені порушення, зазначені в акті, безумовно можуть призвести до загибелі людей або ж нанесенню шкоди їх здоров`ю. Наявність таких порушень підтверджується матеріалами справи, а також не спростована відповідачем у ході судового розгляду справи. Крім того, колегія суддів враховує, що відповідач не заперечував факт невиправлення порушення вимог законодавства у сфері безпеки у вугільній шахті, наведені у пункті 3 акті перевірки від 16 березня 2017 року.

Враховуючи, що наявні матеріали справи свідчать про обґрунтованість позовних вимог щодо застосування до відповідача заходів реагування шляхом зобов`язання зупинення ведення гірничих робіт на дільниці 72-1146 Відокремленого підрозділу Шахта Центральна Державного підприємства Торецьквугілля , у зв`язку із загрозою життю працівників, Верховний Суд не вбачає за доцільне направляти справу на новий розгляд та в межах свої повноважень ухвалює нове рішення про задоволення позову.

Доводи касаційної скарги є обґрунтованими та знайшли своє підтвердження під час розгляду справи в суді касаційної інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

На наведені обставини суди попередніх інстанцій уваги не звернули, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про відмову у задоволенні вимог.

Таким чином, доводи касаційної скарги спростовують висновки суду першої та апеляційної інстанцій та приймаються Судом в якості належних.

Стаття 351 КАС України визначає підстави для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, зважаючи на приписи статті 351 КАС України, касаційну скаргу Мелітопольської міської ради необхідно задовольнити, скасувати Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року та прийняти нову про задоволення позову у повному обсязі.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби України з питань праці задовольнити.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 24 травня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

Застосувати до Державного підприємства "Торецьквугілля" Відокремленого підрозділу "Шахта Центральна" заходи реагування у сфері державного нагляду шляхом зобов`язання зупинення ведення гірничих робіт на дільниці 72-1146 Відокремленого підрозділу Шахта Центральна Державного підприємства Торецьквугілля , у зв`язку із загрозою життю працівників.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді Л.О.Єресько

В.М. Соколов