Постанова in case no. 755/2810/19

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 листопада 2019 року

м. Київ

справа 755/2810/19

адміністративне провадження К/9901/21527/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів: Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року (головуючий суддя - Костюк Л. О., судді: Бужак Н. П., Мельничук В. П.) у справі 755/2810/19 за позовом Громадянки Республіки Індія - ОСОБА_1 до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області про визнання незаконним і скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

1. Короткий зміст позовних вимог.

Громадянка Республіки Індія - ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Дніпровського районного суду м. Києва з позовом до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області (далі - відповідач) в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення ЦМУ ДМС у м. Києві та Київської області від 30 січня 2019 року про примусове повернення до країни походження або третьої країни громадянки Індії ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , в частині примусового повернення до країни походження або третьої країни, зобов`язання позивача покинути територію України до 09 лютого 2019 року та заборони в`їзду на територію України на 3 (три) роки терміном до 30 січня 2022 року громадянці ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 .

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Дніпровського районного суду м. Києва від 27 березня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Приймаючи рішення про відмову в задоволені позову, суд першої інстанції виходив з того, що нелегальне становище громадянки Індії ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 , свідчать про те, що нею порушені вимоги ст. 4 Закону України Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства .

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року рішення Дніпровського районного суду м. Києва від 27 березня 2019 року - скасовано в частині відмови визнати протиправним та скасувати рішення ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області від 30 січня 2019 року про примусове повернення до країни походження або третьої країни громадянки Індії ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 в частині заборони в`їзду на територію України на 3 (три) роки терміном до 30 січня 2022 року громадянці ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 .

В цій частині винесено нове рішення, яким визнано протиправним та скасовано рішення ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області від 30 січня 2019 року про примусове повернення до країни походження або третьої країни громадянки Індії ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , в частині заборони в`їзду на територію України на 3 (три) роки терміном до 30 січня 2022 року громадянці ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 .

В іншій частині рішення Дніпровського районного суду м. Києва від 27 березня 2019 року залишено без змін.

Приймаючи вказане рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем не вказано жодних із підстав для заборони в`їзду в Україну, відсутнє будь-яке належне обґрунтування необхідності застосування щодо позивача заборони подальшого в`їзду в Україну та відсутні посилання на підстави, якими керувався відповідач при прийняті рішення про встановлення заборони в`їзду в Україну громадянці Індії ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_2 , на термін 3 (три) роки.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги, відзиву (заперечень) та рух справи.

30 липня 2019 року Центральним міжрегіональним управлінням Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає його незаконним та необґрунтованим, а тому просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на те, що позивач порушив термін перебування в Україні і на законних підставах був притягнутий до адміністративної відповідальності. Зобов`язання позивача покинути територію України із подальшою забороною в`їзду на три роки, відповідає вимогам Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства".

Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження, встановлено десятиденний строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

Станом на 28 листопада 2019 року відзиву на касаційну скаргу Управління з питань державної реєстрації Черкаської міської ради до Верховного Суду не надходило, що не перешкоджає її розгляду по суті.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, 30 січня 2019 року Головним спеціалістом відділу адміністративної діяльності управління міграційного контролю, протидії нелегальній міграції та реадмісія ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області І.Ю. Добровольською прийнято рішення про примусове повернення до країн походження або третьої країни громадянки Республіки Індії ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , зобов`язати її покинути територію України у термін до 09 лютого 2019 року; заборонити в`їзд на територію України строком на 3 (три) роки.

Зі змісту вказаного рішення вбачається, що ОСОБА_1 була виявлена 30 січня 2019 року, яка знаходився на території України з порушенням Закону України Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства у Україні , а саме: прибула на територію України 28 січня 2018 авіасполученням через КПП Бориспіль , по разової візи С терміном дії до 11 лютого 2018 року.

Після закінчення терміну перебування звернулась до ГУДМС України в м. Києві по вул. Березняківська, 4 А, для його подовження.

Строк перебування було продовжено до 20 серпня 2018 року в зв`язку з хворобою.

Після цього до органів міграційної служби для оформлення документів про продовження строку перебування не зверталась. Документи на отримання статусу біженця або особи, яка потребує захисту, не подавала.

Близьких родичів громадян України та власного житла не має. За порушення правил перебування іноземних громадян на території України, працівниками ЦМУ ДМС в м. Києві та Київській області відносно громадянки Індії ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , було складено протокол про адміністративне правопорушення за ч. 1 ст. 203 КУпАП (МКМ 006330 від 30 січня 2019 року).

Встановлені обставини, а саме: нелегальне становище громадянки Індії ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 , свідчать про те, що нею порушені вимоги ст. 4 Закону України Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства .

Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 26 Конституції України, іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

Зазначений принцип стосовно законності перебування коли відбувається гарантування свободи пересування, вільного вибору місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом, також закріплений в ст. 33 Конституції України, де встановлена конституційна гарантія таким особам, які на законних підставах перебувають на території України.

Правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні, порядок їх в`їзду в Україну та виїзду з України встановлює Закон України 3773-VI від 22 вересня 2011 року Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства (далі - Закон 3773-VI).

Частиною 1 та 3 статті 3 Закону 3773-VI встановлено, що іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

Іноземці та особи без громадянства зобов`язані неухильно додержуватися Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей, інтереси суспільства та держави.

З огляду на зміст зазначених положень конституційних та законодавчих норм вбачається, що відповідна особа (іноземці та особи без громадянства) є користувачем на рівні з іншими особами правами і свободами, за наявності, якщо така особа перебуває в Україні саме на законних підставах. Якщо відсутня ознака законності перебування, то це створює для особи певні обмеження та відповідні юридичні наслідки.

При цьому, правовий та процесуальний режим вирішення питання щодо можливості примусового повернення відповідної особи, врегульований положеннями ст. 26 Закону 3773-VI, Інструкцією про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України від 23 квітня 2012 року 353/271/150 (у редакції наказу Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України 22 січня 2018 року 38/77), зареєстровано в Міністерстві юстиції України 21 травня 2012 року за 806/21119 (далі - Інструкція) та ст. 288 КАС України.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року 360 (далі - Положення) Державна міграційна служба України (ДМС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

Згідно з п. 2 Положення ДМС у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

У преамбулі Закону України Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства вказано, що цей Закон визначає правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні, та встановлює порядок їх в`їзду в Україну та виїзду з України.

Відповідно до ч. 1 ст. 26 Закону України Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства іноземець або особа без громадянства можуть бути примусово повернуті в країну походження або третю країну, якщо їх дії порушують законодавство про правовий статус іноземців та осіб без громадянства або суперечать інтересам забезпечення національної безпеки України чи охорони громадського порядку, або якщо це необхідно для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України за рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органу Служби безпеки України або органу охорони державного кордону (стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України), з подальшим повідомленням протягом 24 годин прокурору про підстави прийняття такого рішення. У рішенні про примусове повернення зазначається строк, протягом якого іноземець або особа без громадянства повинні виїхати з України. Зазначений строк не повинен перевищувати 30 днів з дня прийняття рішення.

Частиною 2 статті 26 Закону України Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства визначено, що рішення про примусове повернення іноземців та осіб без громадянства, зазначених у частині першій цієї статті, може супроводжуватися забороною щодо подальшого в`їзду в Україну строком на три роки. Строк заборони щодо подальшого в`їзду в Україну обчислюється з дня винесення такого рішення. Порядок виконання рішення про заборону щодо подальшого в`їзду в Україну визначає Кабінет Міністрів України.

Відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону України Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства в`їзд в Україну іноземцю або особі без громадянства не дозволяється: в інтересах забезпечення національної безпеки України або охорони громадського порядку; якщо це необхідно для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, які проживають в Україні; якщо при клопотанні про в`їзд в Україну така особа подала про себе завідомо неправдиві відомості або підроблені документи; якщо паспортний документ такої особи, віза підроблені, зіпсовані чи не відповідають установленому зразку або належать іншій особі; якщо така особа порушила у пункті пропуску через державний кордон України правила перетинання державного кордону України, митні правила, санітарні норми чи правила або не виконала законних вимог посадових та службових осіб органів охорони державного кордону, органів доходів і зборів та інших органів, що здійснюють контроль на державному кордоні; якщо під час попереднього перебування на території України іноземець або особа без громадянства не виконали рішення суду або органів державної влади, уповноважених накладати адміністративні стягнення, або мають інші не виконані майнові зобов`язання перед державою, фізичними або юридичними особами, включаючи пов`язані з попереднім видворенням, у тому числі після закінчення терміну заборони подальшого в`їзду в Україну; якщо така особа намагається здійснити в`їзд через контрольні пункти в`їзду - виїзду на тимчасово окуповану територію без спеціального дозволу або така особа під час попереднього перебування на території України здійснила виїзд із неї через контрольний пункт в`їзду - виїзду.

Аналогічні положення при вирішення питання щодо примусового повернення та заборони подальшого в`їзду в Україну протягом встановленого строку утримує в собі Інструкція 806/21119.

Пункт 5 розділу І Інструкції вказує, що підставами для прийняття рішення про примусове повернення іноземців за межі України є: дії, що порушують законодавство України про правовий статус іноземців та осіб без громадянства; дії, що суперечать інтересам забезпечення національної безпеки України чи охорони громадського порядку; якщо це необхідно для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України; затримання іноземців органами охорони державного кордону у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України.

Пункт 3 розділу ІІ Інструкції встановлює, що у рішенні про примусове повернення зазначається строк, упродовж якого іноземець зобов`язаний виїхати з України, який не має перевищувати 30 днів з дня прийняття такого рішення.

Рішення про примусове повернення може супроводжуватися забороною подальшого в`їзду в Україну строком на три роки.

Строк заборони подальшого в`їзду обчислюється з дня винесення такого рішення.

Якщо рішення про примусове повернення супроводжується забороною в`їзду в Україну, у паспортному документі іноземця проставляється відмітка про заборону в`їзду.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Як встановлено судами попередніх інстанції, що позивач дійсно допустила порушення законодавства про правовий статус іноземців, проживала на території України на нелегальній основі без жодних правових підстав та дозвільних документів, строк яких фактично закінчився.

Порушений позивачем законодавчо встановлений порядок перебування на території України є достатньою підставою для застосування заходів у вигляді примусового повернення у країну походження, та у спірних правовідносинах є необхідним і достатнім засобом реагування відповідача на вказане порушення. Зазначене не є спірним.

Основним спірним питанням, що склало підставу для часткового скасування судом апеляційної інстанції рішення суду першої інстанції було те, відповідачем не було вказано підстав для заборони в`їзду в Україну, відсутність обґрунтування необхідності застосування встановленої заборони на вказаний строк та відсутність посилання на підстави, якими керувався відповідач при прийнятті спірно рішення.

Суд зазначає, що з аналізу норм наведеного законодавства вбачається, що уповноважені органи державної влади (міграційні органи, органи Служби безпеки України, органи охорони державного кордону), приймаючи рішення про примусове повернення іноземця або особи без громадянства до країни проходження, мають право та не позбавлені можливості одночасно приймати рішення й про заборону в`їзду цієї особи на територію України.

Встановлена частиною другою статті 26 Закону України Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства можливість прийняття рішення про заборону подальшого в`їзду в Україну свідчить про наявність у органу Державної міграційної служби таких дискреційних повноважень. Тобто, суб`єкту владних повноважень надається свобода, оцінюючи ситуацію, та за наявності на те передбачених Законом підстав вибирати один із кількох варіантів можливих рішень, а саме встановити заборону на в`їзд, або не встановлювати таку заборону.

Здійснюючи перевірку спірного рішення суб`єкта владних повноважень в межах ч. 2 ст. 2 КАС України, Суд приходить висновку про те, що відповідач приймаючи спірне рішення від 30 січня 2019 року в частині заборони позивачу в`їзду на територію України на 3 (три) роки, не дотримався принципу обґрунтованості та пропорційності свого рішення.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, що приймаючи спірне рішення від 30 січня 2019 року відповідачем в описовій частині наведені встановлені обставини допущення порушення позивачем законодавства про правовий статус іноземців та осіб без громадянства, а саме перебування на нелегальній основі без жодних правових підстав та дозвільних документів, строк яких фактично закінчився, що свідчать про порушення ст. 4 Закону 3773-УІ. Здійснене фіксування факту вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 203 КУпАП. З огляду на встановлені відповідачем обставини, та з метою дотримання положень ст. 26 Закону 3773-VІ, відповідачем було прийняте відповідне рішення, в тому числі щодо заборони в`їзду в Україну строком на 3 роки.

Суд зазначає, що згідно з усталеною судовою практикою, у рішеннях суб`єктів владних повноважень з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються та вмотивування. Органи зобов`язані належним чином обґрунтовувати свої рішення, і хоча не вимагається повної його деталізації, але ж вони повинні відповідати на основні питання, які вирішується.

При цьому, з огляду на зміст спірного рішення колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що відповідачем не було вказано підстав для заборони в`їзду в Україну, за встановлених обставин порушень допущених позивачем законодавства про правовий статус іноземців взагалі відсутні будь-які обґрунтування необхідності застосування встановленої заборони саме на зазначений 3-річний строк.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у справі, якими доводи скаржника відхиллено.

Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів виходила з того, що всі обґрунтування сторін були перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції, їм було надано належну правову оцінку. Жодних підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції в касаційній скарзі не зазначено.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів касаційної інстанції вважає викладені в касаційній скарзі доводи безпідставними, а висновок суду апеляційної інстанції - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов