Постанова in case no. 800/617/16

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 серпня 2019 року

м. Київ

Справа 800/617/16 (П/9901/201/18)

Провадження 11-419заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

за участю секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,

учасники справи:

позивачі - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,

представники позивачів - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,

представник відповідача - Долгов Ю. В.,

представник Генерального прокурора - Гудзь О. М.,

розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Верховної Ради України, треті особи: Президент України, Генеральний прокурор, про визнання протиправними дій та нечинною постанови

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 березня 2018 року (судді Стрелець Т. Г., Бевзенко В. М., Білоус О. В., Шарапа В. М., Смокович М. І.),

У С Т А Н О В И Л А :

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У листопаді 2016 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Верховної ради України, треті особи: Президент України, Генеральний прокурор, у якому просили: визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо включення 12 травня 2016 року до порядку денного 37-го та 38-го пленарних засідань четвертої сесії восьмого скликання Верховної Ради України та розгляд проекту Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України та Державного бюро розслідувань , а також про надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України ОСОБА_3 ; визнати нечинною Постанову Верховної Ради України від 12 травня 2016 року 1357-VIII Про надання згоди на призначення Президентом України ОСОБА_3 на посаду Генерального прокурора України (далі - Постанова).

2. На обґрунтування своїх вимог позивачі зазначили, що Верховна Рада України під час прийняття законопроекту Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України та Державного бюро розслідувань порушила положення Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року 1861-VI (далі - Регламент). Крім того, 12 травня 2016 року Верховна Рада України прийняла Постанову, якою погодила призначення ОСОБА_3 на посаду Генерального прокурора України незаконно й у спосіб, не передбачений Конституцією та Законом України від 14 жовтня 2014 року 1697-VII Про прокуратуру , що призвело до порушення прав та інтересів позивачів, оскільки вищий законодавчий орган держави повинен дотримуватися й виконувати вимоги Конституції України.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 березня 2018 року закрив провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

4. Суд першої інстанції мотивував своє судове рішення тим, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в межах процедур законотворчого процесу. Крім того, суд попередньої інстанції зазначив, що спірна постанова є актом індивідуальної дії, і відсутність у будь-кого (крім ОСОБА_3 ), у тому числі й позивачів, прав чи обов`язків у зв`язку з прийняттям цієї постанови не породжує для ОСОБА_1 та ОСОБА_2 права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

5. В апеляційній скарзі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, та невідповідність його висновків обставинам справи, просять скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 березня 2018 року та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

6. Апелянти вважають помилковим висновок суду першої інстанції про закриття провадження в адміністративній справі, оскільки предметом спору в цій справі є дії Верховної Ради України під час здійснення владних (управлінських) повноважень, а не відповідність Конституції України законів чи правових актів відповідача.

Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги

7. Представник відповідача надав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 березня 2018 року - без змін. На його переконання, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують висновків суду першої інстанції про те, що спір у цій справі не може бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки законотворча діяльність Верховної Ради України не має передбачених положеннями КАС ознак справи адміністративної юрисдикції.

8. У судовому засіданні 20 серпня 2019 року ОСОБА_1 і ОСОБА_2 підтримали свою апеляційну скаргу та просили її задовольнити з наведених у ній мотивів.

9. Представник відповідача та представник третьої особи заперечили проти задоволення апеляційної скарги.

Рух апеляційної скарги

10. Ухвалою судді Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 березня 2018 року залишено без руху та встановлено десятиденний строк для усунення наведених в ухвалі недоліків скарги.

11. Велика Палата Верховного Суду ухвалами від 05 та 14 червня 2018 року відкрила апеляційне провадження за цією апеляційною скаргою та призначила справу до розгляду у судовому засіданні.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

12. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

13. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

14. Згідно із частиною другою статті 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

15. За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

16. Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

17. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

18. Відповідно до пункту 1 частини третьої цієї ж статті юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

19. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у редакції, чинній на час ухвалення судом першої інстанції оскаржуваної ухвали), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється і на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів.

20. Згідно зі статтею 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

21. За змістом наведених правових норм до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

22. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, або їхніх службових чи посадових осіб є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі зазначених суб`єктів не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

23. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

24. Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції про те, що вимоги позивачів щодо визнання протиправними дій Верховної Ради України про включення до порядку денного 37-го та 38-го пленарних засідань четвертої сесії восьмого скликання Верховної Ради України та розгляд проекту Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України та Державного бюро розслідувань не можуть бути предметом розгляду в адміністративному суді, Велика Палата виходить з таких міркувань.

25. Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

26. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Основного Закону України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

27. Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина п`ята статті 83 Конституції України).

28. За змістом положень розділу ІV Регламенту Законодавча процедура , складовими цієї процедури є такі стадії: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.

29. Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року 17-рп/2002 зазначив, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.

30. У Рішенні від 27 березня 2002 року 7-рп/2002 Конституційний Суд України зазначив, що, як свідчить зміст положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

31. У цьому ж Рішенні йдеться про те, що за змістом положень указаних норм Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності.

32. Отже, Конституційний Суд України, сформулювавши таку юридичну позицію, визначив, що акти Верховної Ради України, які мають конституційно-правову природу, належать до сфери конституційної юрисдикції.

33. Водночас у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені тільки ті правові акти та/або дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які виникли у правовідносинах, у яких парламент реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.

34. Оскаржувані позивачами дії щодо включення до порядку денного Верховної Ради України і розгляду на її пленарному засіданні відповідного проекту закону є складовими законотворчого процесу, тобто обумовлені реалізацією парламентом саме його законодавчої функції.

35. При розгляді та ухваленні законів Верховна Рада України не виконує публічно-владних управлінських функцій у розумінні положень КАС, тому спори щодо реалізації права законодавчої ініціативи, дотримання встановленої процедури розгляду, прийняття законів та набрання ними чинності не можуть бути предметом розгляду в адміністративному суді.

36. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС правових підстав для закриття провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Верховної Ради України щодо включення до порядку денного 37-го та 38-го пленарних засідань четвертої сесії восьмого скликання Верховної Ради України 12 травня 2016 року та розгляду проекту Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України та Державного бюро розслідувань .

37. Разом з тим суд першої інстанції у своєму рішенні зазначив, що ці вимоги, з огляду на їх зміст, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

38. Велика Палата Верховного Суду вважає такі висновки суду першої інстанції помилковими.

39. З аналізу статей 147 і 150 Конституції України, статті 1 Закону України Про Конституційний Суд України та наведених вище висновків Конституційного Суду України випливає, що об`єктом конституційного судового контролю можуть бути правові акти Верховної Ради України як юридична форма реалізації її повноважень. Водночас самі собою дії єдиного органу законодавчої влади в Україні, які обумовлені реалізацією ним цих повноважень і стосуються законодавчого процесу, не можуть бути предметом судового розгляду взагалі.

40. Тобто Конституційний Суд України наділений повноваженнями, зокрема, перевіряти на предмет відповідності Конституції України правовий акт парламенту, в тому числі стосовно дотримання конституційної процедури його прийняття, однак окремо дії Верховної Ради України щодо прийняття нею відповідного акта не можуть бути об`єктом судового контролю жодного суду.

41. Такі законодавчі обмеження можливості оскарження цих дій переслідують легітимну мету - не допустити перетворення законодавчого процесу як основи діяльності єдиного органу законодавчої влади в Україні на безладний рух.

42. Таким чином,наведене у мотивувальній частині рішення суду першої інстанції роз`яснення щодо юрисдикційної належності згаданих позовних вимог є помилковим.

43. Але оскільки це не вплинуло на правильність висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо закриття провадження в адміністративній справі в частині вимог позивачів про визнання протиправними дій Верховної Ради України стосовно включення до її порядку денного і розгляду на пленарному засіданні відповідного проекту закону, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для скасування або зміни судового рішення в цій частині.

44. Стосовно позовних вимог про визнання протиправними дій Верховної Ради України щодо надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України ОСОБА_3 , а також визнання нечинною відповідної Постанови Велика Плата Верховного Суду зазначає таке.

45. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права чи охоронюваного законом інтересу, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджують позивачі, було обґрунтованим. Таке порушення прав має стосуватися суб`єктивних прав або інтересів осіб, які стверджують про їх порушення.

46. Положеннями Конституції України визначено, що Президент України призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора України. Водночас до повноважень парламенту належить, зокрема, надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком відставку того з посади (пункт 25 частини першої статті 85, пункт 11 частини першої статті 106 Конституції України).

47. Тобто Верховна Рада України надаючи згоду на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України Луценка Ю. В . , реалізувала свої конституційні повноваження.

48. Згідно із частиною другою статті 171 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду) право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

49. Таке ж правило має застосовуватись і до правових актів індивідуальної дії.

50. Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово звертала на це увагу.

51. Як убачається зі змісту оспорюваної Постанови , вона стосується прав та інтересів визначеної в ній особи, а саме ОСОБА_3 , тобто є актом індивідуальної дії.

52. Зазначена Постанова не породжує для позивачів, які не є учасниками (суб`єктами) врегульованих нею правовідносин, жодних прав чи обов`язків, а тому у них не виникає і права на захист, зокрема, шляхом оскарження цієї постанови до адміністративного суду. При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. З огляду на викладене такі вимоги не підлягають розгляду не лише в порядку адміністративного судочинства, а й у судовому порядку взагалі.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

53. Оцінюючи установлені під час вирішення спору обставини, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність правових підстав для закриття провадження в адміністративній справі.

54. Згідно зі статтею 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

55. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_1 та ОСОБА_2 не підлягає задоволенню.

Висновки щодо розподілу судових витрат

56. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

57. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 316, 321, 322, 325 КАС, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А :

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя-доповідач В. С. Князєв

Судді:

Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко

Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н. П. Лященко

В. В. Британчук О. Б. Прокопенко

Ю. Л. Власов Л. І. Рогач

М. І. Гриців О. М. Ситнік

Д. А. Гудима О. С. Ткачук

В. І. Данішевська В. Ю. Уркевич

Ж. М. Єленіна О. Г. Яновська

О. С. Золотніков