Постанова in case no. 553/2163/15-а

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 червня 2019 року

Київ

справа 553/2163/15-а

адміністративне провадження К/9901/14488/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 553/2163/15-а

за позовом ОСОБА_1

до Управління праці та соціального захисту населення виконкому Ленінського районної в м. Полтаві ради,

третя особа - ОСОБА_2

про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Ленінського районного суду м. Полтава від 27 листопада 2015 року (у складі судді Кононенка С.Д.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2016 року (у складі колегії: головуючого судді Яковенка М.М., суддів Лях О.П., Старосуда М.І.)

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Позивач, ОСОБА_1 , звернувся до Ленінського районного суду м. Полтави з позовом до Управління праці та соціального захисту населення виконкому Ленінської районної в м. Полтава ради, третя особа ОСОБА_2 , в якому просив:

визнати дії УПСЗН виконкому Ленінської районної в м. Полтаві ради, щодо неприйняття рішення по призначенню допомоги на ОСОБА_3 до виповнення трьох років, в розмірі 130 гривень на місяць, нечинними і протиправними;

зобов`язати УПСЗН виконкому Ленінської районної в м. Полтаві ради розглянути питання, щодо призначення державної допомоги на ОСОБА_3 до виповнення йому трьох років, в розмірі 130 гривень на місяць, на підставі доповненої і чинної частини другої статті 12 Закону України Про допомогу сім`ям з дітьми ;

в разі необхідності просив суд вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів ОСОБА_3 , про захист яких просить ОСОБА_1 ;

встановити і притягнути вину посадову або службову особу до відповідальності, шляхом накладення на неї штрафу згідно законодавства, та повідомити компетентні органи.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Ленінського районного суду м. Полтави від 27 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2016 року, позов задоволено частково.

Зобов`язано Управління праці та соціального захисту населення виконкому Ленінської районної в м. Полтаві ради розглянути питання, щодо призначення державної допомоги на ОСОБА_3 до виповнення йому трьох років, в розмірі 130 гривень на місяць, на підставі доповненої і чинної частини другої статті 12 Закону України Про допомогу сім`ям з дітьми з 01 грудня 2014 року по 22 листопада 2015 року. В іншій частині адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови у задоволенні заявлених вимог, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог і прийняти нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга надійшла до суду 28 березня 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 травня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі 553/2163/15-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Гриців М.І. та Коваленко Н.В.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Чиркіна С.М.

Верховний Суд ухвалою від 25 червня 2019 року прийняв до провадження адміністративну справу 553/2163/15-а та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 26 червня 2019 року.

Одночасно з касаційною скаргою було заявлено клопотання про участь в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що

ІНФОРМАЦІЯ_1 народився ОСОБА_3 , батьками якого є ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

05 грудня 2012 року було подано заяву та необхідні документи для призначення допомоги при народженні дитини, яка відповідно до Закону України Про державну допомогу сім`ям з дітьми , була призначена відповідно до Рішення від 05 грудня 2012 року з 01 листопада 2012 року по 30 листопада 2012 року в розмірі 9300 грн., а з 01 листопада 2012 року по 30 листопада 2014 року в розмірі 775 грн.

24 березня 2014 року ОСОБА_2 до УПСЗН виконавчого комітету Ленінської районної у м. Полтаві ради було подано заяву та витяг з наказу від 06 листопада 2014 року 2-к/тр на відпустку по догляду за дитиною до досягнення нею 2-річного віку.

Відповідно до рішення про призначення допомоги сім`ям з дітьми від 26 березня 2014 року ОСОБА_2 було призначено допомогу по догляду за дитиною до 3 років, як працюючій жінці з 30 січня 2013 року по 22 листопада 2014 року 130,00 грн.

18 квітня 2014 року - ОСОБА_2 було надано заяву, декларацію та необхідні документи для призначення допомоги до 3-х років з урахуванням доходів. Така допомога була призначена з 01 квітня 2014 року по 22 листопада 2014 року у розмірі 706, 46 грн.

Також судами встановлено, що у лютому 2015 року, а згодом і в березні 2015 року, позивач, як особа на яку було призначено і отримував допомогу при народженні дитини, та як особа, яка фактично почала доглядати за дитиною після 22 листопада 2014 року, в зв`язку із виходом на роботу ОСОБА_2 , для призначення допомоги на ОСОБА_4 до виповнення йому трьох років звертався до УПСЗН виконкому Ленінської районної в м. Полтаві ради, на підставі вищезначеної частини закону, проте, дане питання вирішено відповідачем не було.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звертався в усному порядку до відповідача, але йому не було повідомлено про письмове переоформлення заяви про призначення допомоги дитині до досягнення 3-х років, не роз`яснено про зміну законодавства.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права відмовлено в задоволенні позову в частині. Крім того позивач зазначає, що стаття 105 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), згідно якої позивачем подано позовну заяву, і яка має вичерпний перелік про зміст позовних вимог, тому позовні вимоги були зазначені відповідно до закону, про що і було зазначено судом першої інстанції в ухвалі про відкриття провадження. Посилання суду апеляційної інстанції на неправильно сформульовані позовні вимоги та необхідність переформатування позовних вимог на оскарження бездіяльності суб`єкта владних повноважень в даній справі не ґрунтуються на законних вимога КАС України.

21 червня 2016 року до суду надійшли заперечення відповідача на касаційну скаргу позивача, в яких відповідач зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів попередніх інстанцій відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Так, з 01 лютого 2015 року, набрала чинності доповнена частина друга статті 12 Закону України Про державну допомогу сім`ям з дітьми , відповідно до якої особам, які на 30 червня 2014 року мали право на отримання допомоги при народженні дитини у розмірі, встановленому на першу дитину, після досягнення дитиною двох років на наступні 12 місяців призначається щомісячна допомога у розмірі 130 гривень, в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Законом України Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні 1166-УІІ, внесені зміни до Закону України Про державну допомогу сім`ям з дітьми , та з 01 липня 2014 року виплата допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку припинено. Зазначене знайшло своє відображення в Постанові Кабінету Міністрів України Про внесення змін до Порядку призначення і виплати державної допомоги сім`ям з дітьми від 25 червня 2014 року 208.

З огляду на характер спірних правовідносин, що складає суть спірних питань, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла вірного висновку, що питання полягає не у зверненні позивача із заявою до суду щодо захисту прав та інтересів дитини, а спір перебуває в регулюванні відносин щодо належного вирішення питання з приводу отримання відповідної допомоги на дитину. Зазначені питання, мають різний предмет правового регулювання та правового навантаження.

Як вбачається з підстав звернення до суду, та предметну визначеність вимог позивач вказував на відсутність вирішеного питання відповідачем щодо його звернень з питань відповідної допомоги по його дитині.

При чому, належним способом, на думку позивача, судового захисту порушених його прав, у задоволені яких було відмовлено судом, та про захист якого він просить, є визнання протиправними дії щодо не прийняття рішення по призначенню допомоги на дитину до досягнення нею трирічного віку у розмірі 130 грн., вихід за межі позовних вимог на власний розсуд для суду, встановлення та притягнення до відповідальності певних осіб відповідача.

Так, закон, який відповідно до Конституції України встановлює гарантований державою рівень матеріальної підтримки сімей з дітьми шляхом надання державної грошової допомоги з урахуванням складу сім`ї, її доходів та віку дітей і спрямований на забезпечення пріоритету державної допомоги сім`ям з дітьми у загальній системі соціального захисту населення, є Закон України Про державну допомогу сім`ям з дітьми , та відповідна Постанова Кабінету Міністрів України про Порядок призначення і виплати державної допомоги сім`ям з дітьми із змінами та доповненнями від 27 грудня 2001 року 1751.

Так, відповідно до пункту 43 Порядку, документи, необхідні для призначення державної допомоги сім`ям з дітьми, подаються особою, яка претендує на призначення допомоги, особисто.

Документи, необхідні для призначення державної допомоги сім`ям з дітьми, розглядаються органом, що призначає і виплачує державну допомогу, протягом десяти днів з дня подання заяви.

Про призначення державної допомоги сім`ям з дітьми чи про відмову в її призначенні із зазначенням причини відмови та порядку оскарження цього рішення орган, що призначає і виплачує зазначену допомогу, видає чи надсилає заявникові письмове повідомлення протягом п`яти днів після прийняття відповідного рішення.

Відповідно до пункту 44 Порядку, у разі коли до заяви не додані всі необхідні документи, орган соціального захисту населення повідомляє заявника, які документи мають бути подані додатково. Якщо вони будуть подані не пізніше ніж протягом одного місяця з дня одержання зазначеного повідомлення, днем (місяцем) звернення за призначенням допомоги вважається день (місяць) прийняття або відправлення заяви.

Згідно із пунктом 45 Порядку орган, що призначає і виплачує державну допомогу сім`ям з дітьми, повинен давати роз`яснення з питань її призначення і виплати та надавати заявнику допомогу в одержанні необхідних документів.

Відповідно до пункту 50 Порядку рішення органу, що призначає і виплачує державну допомогу сім`ям з дітьми, може бути оскаржено у порядку їх підлеглості у вищестоящі органи або у судовому порядку.

Посадові особи органів, що призначають і виплачують державну допомогу сім`ям з дітьми, винні у порушенні законодавства про державну допомогу сім`ям з дітьми, несуть відповідальність згідно із законом.

Крім того, відповідно до статті 23 Закону України Про державну допомогу сім`ям з дітьми , рішення органу, що призначає і здійснює виплату державної допомоги, може бути оскаржено у вищестоящих органах виконавчої влади або у судовому порядку.

З огляду на наведенні положення норм матеріального права, враховуючи положення частини четвертої статті 105 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), яка регулює питання щодо змісту позовних вимог, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судами попередніх інстанцій, що сформовані у такий спосіб заявлені вимоги, що складають предмет судового звернення, є безпідставними.

Колегія суддів зазначає, що позивачем обраний невірний спосіб судового захисту, що є підставою для відмови у задоволенні частини його позовних вимог.

В даному випадку, ненадання відповіді чи не прийняття рішення по зверненню позивача до відповідача з питання надання допомоги по догляду за дитиною, є по суті своєї бездіяльністю, а не якоюсь вчиненою дією. В той же час, позивач не оскаржував бездіяльність відповідача, а сформував вимоги стосовно протиправності дій. Не зважаючи на це, суд першої інстанції вирішив вимогу щодо зобов`язання відповідача розглянути певне питання.

Колегія суддів зазначає, що сформовані вимоги, що складають предмет правового регулювання та судового захисту повинні містити та відповідати вимогам законодавства, що у повній мірі можуть здійснити захист особи від певних протиправних дій, бездіяльності або прийнятого рішення суб`єкта владних повноважень.

В той же час, сформовані позивачем інші вимоги, не відповідають ні положенням вищенаведеного законодавства, що регулює спірні правовідносини, ні положеннями КАС України. До того ж, вирішення питання щодо притягнення певної особи до відповідальності в межах КАС України, перебуває за межами правового регулювання. Суд адміністративної юрисдикції позбавлений правової можливості притягнути посадову особу відповідача в межах спірних правовідносин до певного виду відповідальності, зазначене перебуває за межами його компетенції.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає вірним висновок суддів попередніх інстанцій про відмову у задоволені іншої частини позовних вимог.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини Щокін проти України ( 23759/03 та 37943/06) зазначено про те, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про закон , стаття 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції (див. рішення у справі Шпачек s.r.о. проти Чеської Республіки (SPACEK, s.r.o. v. THE CZECH REPUBLIC 26449/95). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі Бейелер проти Італії (Beyeler v. Italy 33202/96).

Суд враховує положення Висновку 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" ( 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" ( 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" ( 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Зважаючи на те, що особа, яка подає касаційну скаргу, звільнена від сплати судового збору, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Ленінського районного суду м. Полтава від 27 листопада 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

С.М. Чиркін