Постанова in case no. 274/5301/15-а

ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

Іменем України

13.03.2018 Київ К/9901/8597/18 274/5301/15-а

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Смоковича М.І.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за заявою представника ОСОБА_1 - ОСОБА_2, про перегляд Верховним Судом України постанови Вищого адміністративного суду України від 2 червня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Бердичівського міського голови Мазура Василя Костянтиновича про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,

встановив:

У листопаді 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Бердичівського міського голови Мазура В.К. (далі - Міський голова) з вимогами:

визнати протиправними дії Міського голови та скасувати розпорядження 156 від 18 листопада 2015 року про зупинення рішення Бердичівської міської ради від 16 листопада 2015 року про обрання секретаря міської ради та внесення його на повторний розгляд;

зобов'язати Міського голову підписати та належним чином оформити рішення Бердичівської міської ради (далі - Міська рада) від 16 листопада 2015 року про обрання секретарем міської ради ОСОБА_1

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що голосування за кандидатуру ОСОБА_1 на посаду секретаря Міської ради відбулося з дотриманням вимог Закону України від 21 травня 1997 року 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон 280/97-ВР), а ті порушення, які Міський голова зазначив як підставу для зупинення рішення міської ради, крім того, що не мають відношення до процедури обрання секретаря місцевої ради, загалом, на думку позивача, не вплинули і не могли вплинути як на процес, так і на результат голосування. З огляду на такі мотиви позивач вважає, що розпорядження і дії Міського голови щодо зупинення рішення Міської ради від 16 листопада 2015 року про обрання секретаря міської ради є необґрунтованими та неправомірними, порушують його права та інтереси як депутата Міської ради, якого було обрано на цю посаду, у зв'язку з чим звернувся з цим позовом до суду.

Бердичівський міськрайонний суд Житомирської області постановою від 15 грудня 2015 року позов задовольнив частково.

Визнав протиправними дії Міського голови щодо зупинення та внесення на повторний розгляд Міської ради рішення Міської ради від 16 листопада 2015 року в частині обрання секретарем міської ради ОСОБА_1

Зобов'язав Міського голову підписати рішення Бердичівської міської ради від 16 листопада 2015 року в частині обрання секретарем Міської ради ОСОБА_1

В решті позовних вимог відмовив.

Житомирський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 11 лютого 2016 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.

Суди встановили, що 10 листопада 2015 року на першій сесії Міської ради сьомого скликання кандидатура на посаду секретаря Міської ради, яку запропонував Міський голова, не отримала більшості голосів депутатів від загального складу ради. Відтак на пропозицію 20 депутатів було внесено кандидатуру депутата ОСОБА_1 і за результатами таємного голосування 19 голосами депутатів, що становить більшість депутатів від загального складу Міської ради (загальний склад 36 депутатів), ОСОБА_1 було обрано секретарем Міської ради. Як зазначили суди попередніх інстанцій, спору щодо дотримання процедури обрання секретаря міської ради, порядку голосування, підрахунку голосів та прийняття рішення не виникало.

Міський голова своїм розпорядженням 156 від 18 листопада 2015 року зупинив рішення Міської ради від 16 листопада 2015 року про обрання ОСОБА_1 секретарем Міської ради та вніс його на повторний розгляд. Зауваження Міського голови, які слугували підставою для прийняття оскарженого розпорядження, стосувалися такого: рішення про обрання ОСОБА_1 на посаду секретаря Міської ради не обговорювалося в депутатських комісіях, у фракції Блок Петра Порошенка Солідарність ; проект рішення не був оприлюднений за 20 робочих днів до дати розгляду відповідно до частини третьої статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року 2939-VI Про доступ до публічної інформації (далі - Закон 2939-VI).

Про мотиви прийнятого розпорядження щодо зупинення рішення Міської ради від 16 листопада 2015 року про обрання секретаря міської ради та внесення його на повторний розгляд Міський голова повідомив депутатів листом за вх. 8 від 19 листопада 2015 року. Самого ж розпорядження, як з'ясували суди попередніх інстанцій, до відома депутатів доведено не було.

Проаналізувавши положення статей 47, 59 Закону 280/97-ВР, а також Регламент Міської ради суди першої та апеляційної інстанцій констатували, що постійні комісії ради утворюються після обрання секретаря міської ради і до їхнього складу вже не може обиратися депутат, обраний на цю посаду. З цього суди дійшли висновку про необґрунтованість зауваження Міського голови щодо необхідності попереднього обговорення кандидатури на посаду секретаря міської ради у постійних комісіях ради. Стосовно оприлюднення проекту рішення щодо обрання секретаря міської ради, то з покликанням на норми статті 15 Закону 2939-VI суди зазначили про те, що це рішення органу місцевого самоврядування, з огляду на суть вирішуваного ним питання і сферу його застосування, не підлягало обов'язковому винесенню на обговорення громадськості, відтак аргументи відповідача в цій частині суди теж визнали необґрунтованими.

У справі з'ясовано, що згодом Міський голова своїм розпорядженням 171 від 9 грудня 2015 року визнав спірне розпорядження 156 від 18 листопада 2015 року таким, що втратило чинність. З огляду на цю обставину суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним розпорядження 156 від 18 листопада 2015 року. Поряд з тим, суди дійшли висновку про наявність підстав задовольнити позовні вимоги в частині неправомірності дій Міського голови щодо зупинення рішення міської ради від 16 листопада 2015 року та зобов'язання відповідача підписати згадане вище рішення.

Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Міський голова подав касаційну скаргу.

Вищий адміністративний суд України постановою від 2 червня 2016 року скасував постанову Бердичівського міськрайонного суду Житомирської області від 15 грудня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2016 року та ухвалив нове судове рішення, яким відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 в повному обсязі.

У заяві про перегляд судового рішення Верховним Судом України з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 КАС, позивач просить скасувати постанову суду касаційної інстанції та залишити в силі судові рішення судів попередніх інстанцій.

Вважає, що у цій справі суд касаційної інстанції по-іншому застосував норми матеріального права, ніж в інших справах за аналогічних правовідносин. На обґрунтування заяви додав копії ухвал Вищого адміністративного суду України від 2 вересня 2009 року, 16 жовтня 2013 року, 23 жовтня 2014 року, 11 листопада 2015 року, 19 травня 2016 року (справи К-2766/08, К/9991/27094/11, К/800/45636/13, К/800/32418/13, К/800/32729/15 відповідно).

Зокрема в ухвалі від 23 жовтня 2014 року К/800/45636/13 Вищий адміністративний суд України, залишаючи без змін постанову апеляційного суду, зазначив про те, що розпорядження Піщанівського сільського голови про зупинення рішення Піщанівської сільської ради Бахчисарайського району Автономної Республіки Крим 771 від 21 грудня 2012 року не відповідає критеріям, встановленим у частині третій статті 2 КАС і доказів правомірності оскарженого розпорядження сільський голова не надав, що у підсумку слугувало підставою для визнання його дій неправомірними. Спір у цій справі виник у зв'язку з прийняттям сільською радою рішення щодо надання ТОВ У Лукомор'я дозволу на користування земельною ділянкою, яке сільський голова на підставі статті 59 Закону 280/97-ВР зупинив, внісши на повторний розгляд відповідної ради. Таке розпорядження оспорило ТОВ У Лукомор'я і суд в межах розгляду цієї справи надав правову оцінку обставинам, що слугували підставою для прийняття оскарженого розпорядження сільського голови.

В ухвалі від 16 жовтня 2013 року К/9991/27094/11 Вищий адміністративний суд України, залишаючи без змін рішення судів попередніх інстанцій, з покликанням на положення статей 47, 59 Закону 280/97-ВР зазначив, з-поміж іншого, про відсутність підстав та передумов для попереднього обговорення кандидатури на посаду секретаря ради на постійних комісіях, позаяк такі утворюються після його обрання. У підсумку касаційний суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість розпорядження Козятинського міського голови Гвелесіані О.Г. 373-р від 15 листопада 2010 року Про зупинення рішення 1 сесії 6 скликання Козятинської міської ради 5-VI від 12 листопада 2010 року Про обрання секретаря міської ради .

У справі, в якій подано цю заяву суд касаційної інстанції дійшов висновку, що зупинення рішення місцевої ради у процесі обрання секретаря ради, передача на повторний розгляд відповідної ради цього питання та його розгляд у визначені законом строки та у встановлений спосіб (відхилити зауваження міського голови і підтвердити попереднє рішення, або прийняти нове рішення) є єдиним безперервним законодавчо регламентованим процесом. У зв'язку з цим касаційний суд зазначив про те, що спосіб захисту у сфері публічно-правових відносин визначає позивач і з посиланням на частину третю статті 105 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) констатував, що позов може містити вимоги про зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії, утриматися від вчинення певних дій, виконати зупинену чи не вчинену дію тощо. Водночас, з покликанням на положення статті 42 Закону 280/97-ВР, колегія суддів касаційного суду ствердила, що обраний позивачем спосіб захисту не відповідає вимогам КАС, оскільки задоволення позову означатиме перешкоджання в реалізації міським головою повноважень, наданих йому законом.

Такий висновок касаційного суду потрібно розглядати і аналізувати у контексті обставин справи і відповідних їм правовідносин. Зокрема, предметом спору в цій справі були дії Міського голови щодо зупинення рішення Міської ради, позаяк спірне розпорядження Міського голови, як з'ясували суди, останній уже під час розгляду справи визнав нечинним. Тож при вирішенні спору суди першої та апеляційної інстанцій оцінювали правомірність дій відповідача щодо зупинення рішення місцевої ради, хоча здійснювали це фактично через призму оцінки правомірності його розпорядження, яке на дату вирішення спору уже не створювало жодних правових наслідків. На предметі спору у цій справі наголосив і касаційний суд, переглядаючи постановлені в ній судові рішення.

Дії і рішення (у формі розпорядження) міського голови про зупинення рішення місцевої ради хоч і не є тотожними поняттями, однак закономірно і невіддільно пов'язані одне з одним. Оспорення дій щодо зупинення рішення місцевої ради, за відсутності відповідного розпорядження названої посадової особи місцевого самоврядування, є підміною понять і суперечить правовій природі юрисдикційних повноважень міського голови в процесі прийняття рішень виборним органом місцевого самоврядування.

Виходячи з того, що предметом спору в цій справі були саме дії відповідача, за відсутності розпорядження, яке б створювало правові наслідки, суд касаційної інстанції за таких обставин дійшов висновку про недопустимість втручання у дискреційні повноваження міського голови щодо прийняття розпорядження та вчинення дій (як-от підписати рішення) з питань, віднесених до його компетенції в межах процедури прийняття рішень відповідною місцевою радою.

Водночас, у судовий рішеннях касаційного суду, наданих для порівняння, предметом оскарження та, відповідно, правової оцінки судів попередніх інстанцій, були розпорядження міського/сільського голови про зупинення рішення відповідної місцевої ради.

Отож, правозастосовний висновок суду касаційної інстанції, який міститься у наданих для порівняння судових рішеннях, за змістом і значенням відрізняється від висновку суду касаційної інстанції, який міститься у рішенні, про перегляд якого подано заяву. Втім неоднакове застосування касаційним судом норм матеріального права зумовлено тим, що зазначені судові рішення ухвалено у правовідносинах, які не є подібними, що унеможливлює їх порівняння, визначення правомірності чи незаконності оскарженого рішення та формулювання висновку про правильне застосування норми матеріального закону щодо спірних правовідносин.

Оскільки обставини, які стали підставою для перегляду справи Верховним Судом України за пунктом 1 частини першої статті 237 КАС, не підтвердилися, в задоволенні заяви слід відмовити.

Керуючись підпунктом 1 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, викладеній згідно із Законом України від 3 жовтня 2017 року 2147-VIII, статтями 241- 244 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

постановила:

У задоволенні заяви представника ОСОБА_1 - ОСОБА_2, відмовити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий М.І. Смокович

Судді: О.В. Білоус

Т.Г. Стрелець