Постанова in case no. 160/21563/25

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2026 року

м. Київ

справа 160/21563/25

адміністративне провадження К/990/14508/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Бевзенка В.М., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу 160/21563/25

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області

про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2025 року (суддя Савченко А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2026 року (колегія у складі: судді-доповідача Шальєвої В.А., суддів Іванова С.М., Чередниченка В.Є.),

У С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник) звернувся до адміністративного суду з позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - відповідач, ГУ ДСНС), у якому просив:

визнати протиправними дії відповідача щодо зменшення у довідці від 31 жовтня 2024 року 3983 про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2023 року відсоткових розмірів щомісячних додаткових видів грошового забезпечення та премії;

зобов`язати відповідача оформити та надати до Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області оновлену довідку про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2023 року із зазначенням надбавки за особливості проходження служби у розмірі 50 відсотків посадового окладу з урахуванням окладу за військовим (спеціальним) званням та надбавки за вислугу років і премії у розмірі 150 відсотків посадового окладу для перерахунку пенсії з 01 лютого 2023 року.

2. Позов обґрунтовано тим, що відповідач на виконання рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2024 року у справі 160/23756/24 склав довідку про розмір грошового забезпечення ОСОБА_1 станом на 01 січня 2023 року, однак, на переконання позивача, неправильно визначив у ній відсоткові розміри надбавки за особливості проходження служби та премії.

3. Позивач зазначав, що відповідно до пункту 5 Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 року 45 (далі - Порядок 45), надбавка за особливості проходження служби та премія мають враховуватися у середніх розмірах, фактично виплачених за місяць, у якому виникло право на перерахунок пенсії, за відповідною посадою.

4. На підтвердження своїх доводів ОСОБА_1 посилався, зокрема, на лист 10 державного пожежно-рятувального загону ГУ ДСНС у Дніпропетровській області від 30 травня 2025 року 49-1002-961/49-10-07, у якому зазначено, що за аналогічною/прирівняною посадою начальник караулу 48 ДПРЧ 10 ДПРЗ ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області станом на 01 січня 2023 року надбавка за особливості проходження служби становила 50 відсотків, а премія - 150 відсотків.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

5. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2025 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2026 року, у задоволенні позову відмовлено.

6. Суди попередніх інстанцій виходили, зокрема, з того, що постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року 704 Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб (далі - Постанова 704) не встановлено конкретних фіксованих відсоткових розмірів надбавки за особливості проходження служби та премії, а їх розміри визначаються у межах наданих керівникам державних органів повноважень та відповідних асигнувань.

7. Суди також урахували, що наказ ДСНС від 13 січня 2023 року НС-35 Про окремі питання грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту у 2023 році є відомчим внутрішнім актом, має тимчасовий характер, поширюється на осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, які проходять службу, та сам по собі не створює правових підстав для перерахунку пенсій відповідно до Закону України від 09 квітня 1992 року 2262-XII Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб (далі - Закон 2262-XII).

8. Суд апеляційної інстанції додатково зазначив, що збільшення відсоткового розміру окремих складових грошового забезпечення за аналогічною посадою на підставі розпорядчих документів ДСНС не є тотожним підвищенню грошового забезпечення на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України.

9. Зазначені висновки суди обґрунтували, зокрема, посиланням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 травня 2020 року у справі 592/5164/16-а та постанови Верховного Суду від 11 червня 2024 року у справі 520/17087/23, від 17 вересня 2024 року у справі 520/17089/23 та від 30 жовтня 2024 року у справі 520/19420/23.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

10. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

11. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої і апеляційної інстанцій під час розгляду справи неправильно застосовані положення статей 43, 63 Закону 2262-XII, Порядку 45, постанови КМУ 704.

12. Скаржник зазначає, що при визначенні змісту оновленої довідки про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2023 року відповідач неправомірно зменшив відсоткові показники додаткових видів грошового забезпечення та премії. Скаржник наголошує, що згідно з листом 10 державного пожежно-рятувального загону Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області від 30 травня 2025 року 49-1002-961/49-1007, за аналогічною посадою станом на 01 січня 2023 року були встановлені конкретні розміри: надбавка за особливість проходження служби - 50% та премія - 150%.

13. Суди не врахували положення пункту 5 Порядку 45 (у редакції, чинній до внесення змін Постановою 103), згідно з яким інші щомісячні надбавки, доплати, підвищення та щомісячна премія враховуються у середніх розмірах, фактично виплачених за місяць, у якому виникло право на перерахунок пенсії, за відповідною посадою. На думку скаржника, це виключає право органу, що видає довідку, визначати розміри додаткових видів грошового забезпечення на власний розсуд.

14. Також мотивування скарги ґрунтується на тому, що суди не дослідили письмовий доказ - лист від 30 травня 2025 року 49-1002-961/49-10-07, який підтверджує фактичні розміри виплат за прирівняною посадою станом на дату виникнення права на перерахунок. Скаржник вважає, що ігнорування цих даних призвело до ухвалення незаконних рішень, які не забезпечують ефективного захисту його прав.

15. Скаржник також зазначає, що судами не було враховано правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 30 вересня 2025 року у справі 440/11424/24.

16. Крім того, у касаційній скарзі позивач посилається на висновок Верховного Суду, викладений у рішенні від 05 березня 2024 року у зразковій справі 380/19324/23, у якому серед іншого зазначено, що у довідці про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії щодо зазначення розміру надбавки за особливості проходження служби та премії (розмір яких є предметом спору у цій справі) належить указувати їх середній розмір, що фактично виплачений за місяць, у якому виникло право на перерахунок пенсії за відповідною посадою (посадами) у тому державному органі, звідки особа звільнилася на пенсію.

Процесуальні дії у справі

17. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 31 березня 2026 року.

18. Ухвалою Верховного Суду від 14 квітня 2026 року відкрито касаційне провадження у справі 160/21563/25.

19. Ухвалою Верховного Суду від 28 серпня 2026 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 31 серпня 2026 року.

20. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи інших клопотань заявлено не було.

Позиція інших учасників справи

21. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому ГУ ДСНС просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

22. Відповідач зазначає, що Постанова КМУ 704 не встановлює конкретного фіксованого розміру премії, а її розмір залежить, зокрема, від особистого внеску працівника у загальний результат служби, результатів служби, наявності дисциплінарних стягнень, а також від фонду преміювання та економії фонду грошового забезпечення. На думку відповідача, тарифний розряд та посада є лише окремими чинниками, що впливають на визначення розміру премії.

23. ГУ ДСНС також посилається на наказ ДСНС від 13 січня 2023 року НС-35, відповідно до якого надбавка за особливості проходження служби встановлюється у розмірі 50 відсотків, а преміювання здійснюється відповідно до положення про преміювання та особистого внеску особи у загальний результат служби. При цьому відповідач наголошує, що відомчі накази щодо преміювання мають тимчасовий характер, не містять нормативно-правових приписів і не є самостійною підставою для перерахунку пенсій відповідно до Закону 2262-XII.

Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

24. ОСОБА_1 отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону України Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб по лінії ДСНС.

25. На виконання рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2024 року у справі 160/23756/24 ГУ ДСНС у Дніпропетровській області складено та направлено Головному управлінню Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області довідку від 31 жовтня 2024 року 3983 про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2023 року для перерахунку пенсії за посадою, яку займав на день звільнення, - начальник караулу 48 СДПЧ м. Синельникове.

26. У довідці вказано наступні складові грошового забезпечення: посадовий оклад - 6660,00 грн, оклад за військовим (спеціальним) званням - 1930,00 грн, надбавка за вислугу років (45%) - 3865,50 грн, надбавка за особливості проходження служби (50%) - 6227,75 грн, премія (45%) - 2997,00 грн, всього грошового забезпечення - 21680,25 грн.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

27. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права.

28. Згідно з частиною другою цієї статті суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні чи постанові суду або були ним відхилені, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

29. Надаючи правову оцінку встановленим судами попередніх інстанцій обставинам та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

30. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

31. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

32. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

33. Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані судові рішення не відповідають, а доводи касаційної скарги позивача є частково обґрунтованими з огляду на таке.

34. У відповідності до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

35. Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає, зокрема, право на забезпечення у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право має пряму дію та гарантується державою як складова соціальної функції держави.

36. Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, Національній поліції, Службі судової охорони, державній пожежній охороні, Державній службі спеціального зв`язку та захисту інформації України, органах і підрозділах цивільного захисту, податковій міліції чи Державній кримінально-виконавчій службі України, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію визначає Закон 2262-ХІІ.

37. Цим Законом держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.

38. Такий підхід узгоджується з принципом юридичної визначеності як складовою верховенства права. У Дослідженні Осучаснене Мірило правовладдя (The Updated Rule of Law Checklist), CDL-AD(2025)002, ухваленому Європейською Комісією За демократію через право (Венеційською Комісією) на 145-му пленарному засіданні 12- 13 грудня 2025 року, у пункті 47 зазначено, що юридична визначеність є фундаментальним принципом права, який гарантує громадянам передбачуваність і стабільність правових норм. Юридична визначеність виконує декілька функцій: вона дає змогу забезпечувати мир і порядок у суспільстві та сприяє ефективності права, надаючи особам достатній рівень знань про право для того, щоб вони могли дотримуватися його вимог. Вона також надає особам засіб, за допомогою якого вони можуть оцінити, чи мало місце свавілля під час здійснення державної влади. У пункті 49 цього Дослідження Венеційська Комісія зазначила, що передбачуваність означає не лише те, що закон має бути оприлюднений до початку його застосування та, де це можливо, бути передбачуваним щодо своїх юридичних і фактичних наслідків, а й те, що він має бути сформульований з достатньою точністю та чіткістю, щоб суб`єкти права могли узгоджувати з ним свою поведінку.

39. Частиною першою статті 1 Закону 2262-ХІІ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що особи з числа військовослужбовців (крім військовослужбовців строкової служби) рядового, сержантського, старшинського та офіцерського складу, особи, які мають право на пенсію за цим Законом при наявності встановленої цим Законом вислуги на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, Національній поліції та на службі на посадах начальницького складу в Національному антикорупційному бюро України, Службі судової охорони і в державній пожежній охороні, службі в Державній службі спеціального зв`язку та захисту інформації України, в органах і підрозділах цивільного захисту, податкової міліції, Бюро економічної безпеки України, Державної кримінально-виконавчої служби України мають право на довічну пенсію за вислугу років.

40. За змістом частини четвертої статті 63 Закону 2262-ХІІ усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.

41. Спірні правовідносини у цій справі виникли з приводу правомірності дій Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області щодо визначення у довідці від 31 жовтня 2024 року 3983 про розмір грошового забезпечення ОСОБА_1 станом на 01 січня 2023 року складових грошового забезпечення за посадою начальник караулу 48 СДПЧ м. Синельникове . У цій довідці, зокрема, зазначено надбавку за особливості проходження служби у розмірі 50 відсотків та щомісячну премію у розмірі 45 відсотків посадового окладу.

42. При цьому спір у цій справі стосується не виникнення у позивача права на отримання довідки про розмір грошового забезпечення станом на 01 січня 2023 року, оскільки така довідка вже була складена відповідачем на виконання рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2024 року у справі 160/23756/24, а правильності визначення у ній розмірів надбавки за особливості проходження служби та щомісячної премії відповідно до вимог пункту 5 Порядку 45.

43. Позивач обґрунтовує свої вимоги тим, що надбавка за особливості проходження служби та щомісячна премія мають зазначатися у довідці у середніх розмірах, фактично виплачених за відповідною або прирівняною посадою у місяці, в якому виникло право на перерахунок пенсії. На підтвердження своїх доводів він посилається на лист 10 державного пожежно-рятувального загону ГУ ДСНС у Дніпропетровській області від 30 травня 2025 року 49-1002-961/49-10-07, у якому за аналогічною/прирівняною посадою начальник караулу 48 ДПРЧ 10 ДПРЗ ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області станом на 01 січня 2023 року зазначено надбавку за особливості проходження служби у розмірі 50 відсотків та премію у розмірі 150 відсотків. Наведені у листі відсоткові показники позивач ототожнює із середніми розмірами відповідних виплат, фактично виплачених за відповідною посадою у належний період.

44. При цьому у спірній довідці від 31 жовтня 2024 року 3983 надбавку за особливості проходження служби також визначено у розмірі 50 відсотків, тоді як премію - у розмірі 45 відсотків посадового окладу. Отже, за змістом заявлених вимог позивач наполягає на врахуванні обох зазначених складових саме як середніх фактично виплачених розмірів, хоча фактична розбіжність між відомостями спірної довідки та показниками, на які він посилається, наявна лише щодо розміру премії.

45. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Постанова КМУ 704 не встановлює фіксованих розмірів надбавки за особливості проходження служби та премії, а наказ ДСНС від 13 січня 2023 року НС-35 має відомчий, внутрішній і тимчасовий характер та сам по собі не є нормативною підставою для перерахунку пенсій відповідно до Закону 2262-XII. Суди також зазначили, що збільшення відсоткового розміру окремих складових грошового забезпечення на підставі розпорядчих документів ДСНС не є тотожним підвищенню грошового забезпечення на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України.

46. Отже, суди попередніх інстанцій фактично зосередилися на питанні про те, чи може наказ ДСНС НС-35 самостійно породжувати право на перерахунок пенсії, тоді як у цій справі таке право не є предметом спору.

47. Ключовим питанням у цій справі є те, чи правильно відповідач визначив у вже складеній на виконання судового рішення довідці від 31 жовтня 2024 року 3983 розміри надбавки за особливості проходження служби та щомісячної премії та чи відповідають ці показники вимогам абзацу п`ятого пункту 5 Порядку 45 щодо врахування відповідних складових грошового забезпечення у середніх розмірах, фактично виплачених за місяць, у якому виникло право на перерахунок пенсії, за відповідною посадою у тому державному органі, звідки особа звільнилася на пенсію.

48. Саме таке визначення предмета спору має вирішальне значення для вибору норм матеріального права та правових висновків Верховного Суду, які підлягають застосуванню у цій справі.

49. Частиною четвертою статті 63 Закону 2262-XII передбачено, що всі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій осіб на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України.

50. Алгоритм дій відповідних державних органів для реалізації перерахунку раніше призначених пенсій визначено Порядком 45.

51. Після набрання законної сили рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року у справі 826/3858/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, яким визнано протиправними та нечинними зміни до пункту 5 і додатка 2 Порядку 45, з 05 березня 2019 року застосовується редакція пункту 5 Порядку 45, чинна до внесення таких змін.

52. Відповідно до абзацу п`ятого пункту 5 Порядку 45 інші щомісячні надбавки, доплати, підвищення та щомісячна премія враховуються у середніх розмірах, що фактично виплачені за місяць, у якому виникло право на перерахунок пенсії, за відповідною посадою (посадами) у тому державному органі, звідки особа звільнилася на пенсію.

53. Постановою КМУ 704 установлено структуру грошового забезпечення, до якої входять, зокрема, щомісячні додаткові види грошового забезпечення та премія.

54. Підпунктами 1, 2 пункту 5 Постанови 704 керівникам державних органів у межах відповідних асигнувань надано право встановлювати надбавку за особливості проходження служби та здійснювати преміювання відповідних осіб.

55. Отже, нормативне регулювання не встановлює одного незмінного відсоткового розміру таких виплат для всіх випадків. Саме тому для визначення їх величини для цілей перерахунку пенсії абзац п`ятий пункту 5 Порядку 45 установлює спеціальне правило - урахування середнього фактично виплаченого розміру за відповідною посадою у належний місяць.

56. Верховний Суд, аналізуючи аналогічні правовідносини, виходячи з положень абзацу п`ятого пункту 5 Порядку 45, зокрема у постановах від 12 червня 2024 року у справах 120/4595/23, 380/9974/23, від 20 червня 2024 року у справі 520/9891/23 наголосив, що такі щомісячні виплати як надбавка за особливості проходження служби та премія мають бути зазначені у відповідних довідках про розмір грошового забезпечення у середніх розмірах, що фактично виплачені за місяць, у якому виникло право на перерахунок пенсії за відповідною посадою (посадами) у тому державному органі, звідки особа звільнилася на пенсію.

57. Аналогічну правову позицію щодо необхідності зазначення у відповідних довідках для перерахунку пенсій розміру премії, визначеного у середньому розмірі, що фактично виплачений за відповідною посадою, викладено також і у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі 802/2196/17-а (Пз/9901/1/18).

58. Крім того, як правильно вказав скаржник, 05 березня 2024 року Верховний Суд ухвалив рішення у зразковій справі 380/19324/23, яке залишено без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2024 року, та сформував правову позицію, відповідно до якої підхід щодо зазначення у довідках про розмір грошового забезпечення різних відсоткових показників надбавки за особливості проходження служби та премії особам, які проходять службу (кадровим військовим), у розмірі фактично виплачених сум та пенсіонерам із числа військовослужбовців, яким довідки видаються на виконання рішень судів, у гарантовано мінімальних розмірах є протиправним і таким, що не ґрунтується на нормі закону, у зв`язку з чим такі щомісячні виплати, як надбавка за особливості проходження служби та премія мають бути зазначені у відповідних довідках про розмір грошового забезпечення у середніх розмірах, що фактично виплачені за місяць, у якому виникло право на перерахунок пенсії за відповідною посадою (посадами) у тому державному органі, звідки особа звільнилася на пенсію.

59. Наведений підхід був розвинений у подальшій практиці Верховного Суду.

60. Так, у постанові від 31 липня 2025 року у справі 440/10453/24 Верховний Суд зазначив, що чинне нормативне регулювання не встановлює фіксованих розмірів надбавки за особливості проходження служби та премії, однак це не означає можливості довільного визначення таких показників у довідці для перерахунку пенсії. За змістом абзацу п`ятого пункту 5 Порядку 45 вони мають визначатися у середніх розмірах, фактично виплачених за відповідною посадою у належний місяць.

61. У цій же постанові Верховний Суд застосував висновки, сформульовані у зразковій справі 380/19324/23, до спору з органом ДСНС та виходив із того, що відповідний правовий підхід не залежить від відомчої належності органу, оскільки Порядок 45 встановлює єдиний механізм визначення складових грошового забезпечення для перерахунку пенсій осіб, яким пенсії призначені відповідно до Закону 2262-XII.

62. При цьому у справі 440/10453/24 юридично значущими були фактичні дані щодо виплат за відповідною посадою: на підставі офіційної відповіді органу ДСНС судами було встановлено, що премія за січень 2023 року нараховувалася та виплачувалася у середньому розмірі 290 відсотків, а надбавка за особливості проходження служби - 50 відсотків.

63. Аналогічного висновку Верховний Суд дійшов у постанові від 30 вересня 2025 року у справі 440/11424/24, у якій також виходив із необхідності врахування саме середніх фактично виплачених розмірів надбавки за особливості проходження служби та премії за відповідною посадою та визнав застосовними до спору з органом ДСНС висновки зразкової справи 380/19324/23.

64. У постанові від 07 липня 2026 року у справі 460/14758/24 Верховний Суд додатково звернув увагу, що сама лише відповідність зазначених у довідці показників установленим нормативними актами мінімальним або граничним межам не є достатньою для висновку про правомірність дій уповноваженого органу. Визначальним є встановлення фактичних середніх розмірів відповідних виплат за відповідною або аналогічною посадою у належний період. Водночас Верховний Суд у цій постанові наголосив, що наведене не означає автоматичного обов`язку уповноваженого органу зазначити у довідці саме ті відсоткові показники, на які посилається пенсіонер. Такі показники мають відповідати фактичним середнім розмірам виплат та бути підтверджені належними доказами.

65. Зазначений підхід узгоджується також із позицією Конституційного Суду України щодо посиленого соціального захисту осіб, які перебували на військовій службі. У Рішенні Конституційного Суду України від 12 жовтня 2022 року 7-р(II)/2022 у справі щодо відповідності Конституції України приписів статті 2 Закону України Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" від 8 липня 2011 року 3668-VI (справа щодо соціальних гарантій для захисників і захисниць України) Конституційний Суд України наголосив, що обов`язок держави щодо соціального захисту, встановлений частиною п`ятою статті 17 Конституції України, поширюється як на осіб, які безпосередньо перебувають на військовій службі, так і на осіб, звільнених із неї, а пенсійне забезпечення є складником соціальних гарантій високого рівня для таких осіб (підпункти 2.2, 2.3, 3.1, 3.2 мотивувальної частини). З огляду на це довідки для перерахунку пенсії мають формуватися у спосіб, який відповідає закону, є об`єктивним і не призводить до необґрунтованого зменшення складових грошового забезпечення, що підлягають урахуванню відповідно до пункту 5 Порядку 45.

66. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, виходили, зокрема, з правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 13 травня 2020 року у справі 592/5164/16-а, а також із висновків Верховного Суду у справах 520/17087/23, 520/17089/23 та 520/19420/23 щодо того, що відомчі акти про встановлення розмірів окремих складових грошового забезпечення не є самостійною нормативною підставою для перерахунку пенсії. Водночас колегія суддів вважає застосування зазначених правових висновків до спірних правовідносин помилковим, оскільки у цій справі предметом спору є не виникнення права позивача на перерахунок пенсії у зв`язку з прийняттям відомчого акта, а правильність визначення розмірів надбавки за особливості проходження служби та премії у довідці про грошове забезпечення, вже складеній відповідачем на виконання судового рішення.

67. У пунктах 66- 72 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2024 року у справі 380/19324/23 розмежовано спір щодо виникнення права на перерахунок пенсії внаслідок прийняття відомчого акта та спір щодо правильності визначення складових грошового забезпечення у довідці, яка вже видається для такого перерахунку.

68. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що спір у справі 592/5164/16-а стосувався того, чи є накази Міністра оборони України про встановлення премії самостійною підставою для перерахунку пенсії, тоді як у зразковій справі 380/19324/23 предметом спору була правильність зазначення у довідках розмірів надбавки та премії відповідно до абзацу п`ятого пункту 5 Порядку 45. З огляду на різний предмет та підстави спорів Велика Палата визнала висновки у справі 592/5164/16-а нерелевантними до такого спору.

69. Подібні правовідносини були предметом розгляду Верховного Суду у постанові від 24 лютого 2026 року у справі 240/1372/25.

70. У пункті 67 цієї постанови Верховний Суд наголосив на необхідності розмежовувати нормативну підставу для перерахунку пенсії, передбачену частиною четвертою статті 63 Закону 2262-XII, та обов`язок органу відобразити у довідці складові грошового забезпечення у спосіб, визначений пунктом 5 Порядку 45.

71. Верховний Суд також зазначив, що навіть якщо конкретний відсотковий розмір надбавки чи премії встановлюється відомчим актом тимчасового характеру, який не є самостійною підставою для нового перерахунку, це не звільняє уповноважений орган від обов`язку зазначити у довідці фактичні середні розміри виплат, які реально здійснювалися за відповідною посадою у визначений період. Отже, предметом доказування у такій категорії справ є фактичний розмір відповідних складових грошового забезпечення, а не правова природа відомчого акта.

72. Отже, наведені правові висновки мають безпосереднє значення для вирішення цієї справи та свідчать про помилковість підходу судів попередніх інстанцій, які фактично ототожнили питання виникнення підстав для перерахунку пенсії з питанням правильності визначення складових грошового забезпечення у вже виданій довідці.

73. Суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що наказ ДСНС НС-35 як внутрішній відомчий акт сам по собі не є рішенням Кабінету Міністрів України та не утворює самостійної нормативної підстави для нового перерахунку пенсії.

74. Водночас суди не врахували, що предметом цього спору не є виникнення у позивача права на видачу довідки внаслідок прийняття наказу НС-35.

75. Довідку від 31 жовтня 2024 року 3983 відповідач уже склав на виконання рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2024 року у справі 160/23756/24 за нормами грошового забезпечення станом на 01 січня 2023 року.

76. Тому висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 13 травня 2020 року у справі 592/5164/16-а, та висновки Верховного Суду у справах 520/17087/23, 520/17089/23, 520/19420/23 щодо відсутності у внутрішнього відомчого акта властивості самостійної нормативної підстави для перерахунку пенсії не усувають необхідності застосування абзацу п`ятого пункту 5 Порядку 45 при визначенні змісту довідки, право на складання якої вже виникло з іншої юридичної підстави.

77. Повертаючись до вирішення спірного питання, що виникло у цій справі, Суд зазначає, що зі змісту рішень судів попередніх інстанцій убачається, що позивач посилався на лист 10 ДПРЗ ГУ ДСНС у Дніпропетровській області від 30 травня 2025 року 49-1002-961/49-10-07, у якому за аналогічною/прирівняною посадою станом на 01 січня 2023 року зазначено надбавку за особливості проходження служби у розмірі 50 відсотків та премію у розмірі 150 відсотків.

78. Однак суди попередніх інстанцій не надали цьому доказу оцінки з погляду вимог абзацу п`ятого пункту 5 Порядку 45.

79. Зокрема, суди не встановили: чи є посада, зазначена у листі від 30 травня 2025 року, відповідною або належно прирівняною до посади, з якої позивач був звільнений зі служби; за який саме місяць визначені наведені у листі показники; чи є зазначені у цьому листі 50 відсотків середнім розміром надбавки за особливості проходження служби, фактично виплаченої за відповідною/прирівняною посадою у належний період; чи є 150 відсотків середнім розміром премії, фактично виплаченої за відповідною/прирівняною посадою у цей самий період; на підставі яких первинних даних сформовано відповідну інформацію та чи відповідають наведені показники критеріям абзацу п`ятого пункту 5 Порядку 45.

80. Наведені обставини мають істотне значення для правильного вирішення спору.

81. Саме лише посилання на те, що конкретні відсоткові розміри надбавки за особливості проходження служби та премії визначалися внутрішніми актами ДСНС і залежали від установлених для чинних працівників умов їх виплати, не замінює необхідності з`ясування середніх розмірів відповідних виплат, фактично здійснених за належною посадою, як цього вимагає абзац п`ятий пункту 5 Порядку 45.

82. Такий підхід до визначення обставин, які підлягають установленню у спорах цієї категорії, послідовно застосовується у практиці Верховного Суду.

83. Так, у пунктах 65- 70 постанови від 24 лютого 2026 року у справі 240/1372/25 Верховний Суд звернув увагу на необхідність установлення конкретних фактичних даних щодо розмірів виплат за відповідною або прирівняною посадою та визнав передчасними висновки судів, які таких обставин не встановили. Суд також наголосив, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин справи передбачає обов`язок адміністративного суду визначити обставини, які мають значення для вирішення спору, з`ясувати, якими доказами вони можуть бути підтверджені, та за необхідності вжити заходів для їх витребування.

84. Аналогічний підхід застосовано Верховним Судом у постанові від 07 липня 2026 року у справі 460/14758/24, у якій Суд визнав недостатнім обмежитися констатацією того, що зазначені у довідці показники перебувають у межах установлених нормативним регулюванням мінімальних або граничних значень, якщо судами не встановлено середніх розмірів відповідних виплат, фактично здійснених за належною посадою (пункти 62- 67, 73- 83).

85. Такий самий підхід застосовано у постанові Верховного Суду від 19 серпня 2026 року у справі 340/4506/25, предметом якої також була правильність визначення розмірів надбавки за особливості проходження служби та премії у довідці органу ДСНС станом на 01 січня 2023 року. У тій справі надбавку за особливості проходження служби у спірній довідці було визначено у розмірі 50 відсотків, і саме такий її розмір просив зазначити позивач. Незважаючи на збіг цих відсоткових показників та висновок судів попередніх інстанцій про правильність математичного обчислення надбавки, Верховний Суд зазначив, що відповідно до абзацу п`ятого пункту 5 Порядку 45 необхідно встановити фактичний середній розмір як надбавки за особливості проходження служби, так і премії, виплачених за відповідною або прирівняною посадою у належний період. Оскільки таких обставин суди не встановили, Верховний Суд скасував ухвалені ними рішення та направив справу на новий розгляд.

86. За таких обставин, колегія суддів вказує, що суди у справі, рішення у якій оскаржуються, не забезпечили повного та всебічного з`ясування обставин справи та не надали належної оцінки доказам у їх сукупності, що призвело до передчасних висновків про правомірність дій відповідача та щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.

87. Такий підхід узгоджується з положеннями Доповіді Європейської комісії За демократію через право (Венеційська комісія) Оновлене мірило правовладдя (The Updated Rule of Law Checklist), CDL-AD(2025)002, ухваленої на 145-му пленарному засіданні Венеційської комісії 12- 13 грудня 2025 року. У пункті 70 цієї Доповіді зазначено, що обов`язок наводити мотиви має забезпечувати особі можливість зрозуміти, чому рішення було ухвалено, а в судовому провадженні - чому вона виграла або програла. Водночас, відповідно до практики ЄСПЛ, цей обов`язок не вимагає детальної відповіді на кожен довід, але передбачає конкретну й чітку відповідь на аргументи, що є вирішальними для результату провадження.

88. Вищенаведений висновок також відповідає загальновизнаному в європейському правовому просторі принципу належного адміністрування. У частині першій та пункті "c" частини другої статті 41 Хартії основоположних прав Європейського Союзу (Charter of Fundamental Rights of the European Union) закріплено право особи на безсторонній, справедливий і своєчасний розгляд її справи, а також обов`язок адміністрації мотивувати свої рішення.

89. Крім того, у практиці Суду справедливості Європейського Союзу, зокрема у рішенні від 21 листопада 1991 року у справі Technische Universitat Munchen v Hauptzollamt Munchen-Mitte (ідентифікатор C-269/90, EU:C:1991:438, пункт 14), цей стандарт конкретизовано як обов`язок компетентного органу ретельно й неупереджено дослідити всі релевантні обставини справи, що розглядається.

90. За правилами статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

91. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

92. За змістом частини четвертої статті 9 КАС України суд повинен: визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.

93. Принцип всебічного, повного та об`єктивного дослідження доказів судом при розгляді адміністративної справи закріплений частиною першою статті 90 КАС України. Цей принцип передбачає, зокрема, всебічну перевірку доводів сторін, на які вони посилаються в підтвердження своїх позовних вимог чи заперечень на позов.

94. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення (частина друга статті 73 КАС України).

95. Статтею 72 КАС України передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими та електронними доказами; висновками експертів, показаннями свідків.

96. Докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати з власної ініціативи (частина третя статті 77 КАС України).

97. Підсумовуючи, колегія суддів зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно визначили предмет правового регулювання спірних правовідносин, застосували правові висновки Верховного Суду, сформульовані щодо іншого юридичного питання, та не з`ясували фактичних середніх розмірів надбавки за особливості проходження служби і щомісячної премії, виплачених за відповідною або належно прирівняною посадою у належний період, а також не надали належної оцінки листу від 30 травня 2025 року 49-1002-961/49-10-07.

98. За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову є передчасними.

99. Для правильного вирішення спору необхідно встановити середні розміри надбавки за особливості проходження служби та щомісячної премії, фактично виплачені за відповідною або належно прирівняною посадою у місяці, в якому виникло право на перерахунок пенсії (січень 2023 року), та перевірити, чи відповідають таким середнім розмірам зазначені у листі від 30 травня 2025 року показники 50 та 150 відсотків.

100. Сам по собі внутрішній характер акта, яким установлюються конкретні розміри виплат особам, які проходять службу, не виключає врахування відомостей про фактично здійснені відповідно до такого акта виплати для визначення середнього фактично виплаченого розміру відповідної складової грошового забезпечення за правилами пункту 5 Порядку 45.

101. Водночас саме по собі встановлення відомчим актом певного відсоткового розміру надбавки чи премії, без з`ясування того, чи відповідає такий показник середньому розміру виплат, фактично здійснених за відповідною посадою у належний період, не є достатньою підставою для автоматичного зазначення такого відсотка у довідці для перерахунку пенсії.

102. Оскільки встановлення зазначених обставин потребує дослідження доказів, перевірки їх належності, допустимості та достатності, а також надання їм оцінки у сукупності, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції, визначених частиною другою статті 341 КАС України, Верховний Суд позбавлений можливості ухвалити нове рішення по суті спору.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

103. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

104. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на яке посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1- 3 частини четвертої статті 328 цього Кодексу.

105. Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені лише цим судом. В інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

106. У цій справі відповідні порушення допущені судами обох інстанцій. Суд першої інстанції не встановив, чи відповідають зазначені у листі від 30 травня 2025 року показники надбавки за особливості проходження служби у розмірі 50 відсотків та премії у розмірі 150 відсотків середнім розмірам відповідних виплат, фактично здійснених за відповідною або належно прирівняною посадою у місяці, в якому виникло право на перерахунок пенсії, а також не з`ясував, на підставі яких первинних даних сформовано зазначену інформацію. Суд апеляційної інстанції, незважаючи на відповідні доводи апеляційної скарги та посилання на цей лист, зазначених недоліків не усунув.

107. Встановлення таких обставин потребує дослідження доказів та надання їм оцінки, що відповідно до частини другої статті 341 КАС України виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції.

108. Отже, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2025 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2026 року підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

109. Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати правові висновки, викладені у цій постанові; встановити відповідну або належно прирівняну посаду; з`ясувати середні розміри надбавки за особливості проходження служби та щомісячної премії, фактично виплачені за такою посадою у місяці, в якому виникло право на перерахунок пенсії; надати оцінку листу від 30 травня 2025 року 49-1002-961/49-10-07 та джерелам наведених у ньому відомостей; за необхідності витребувати первинні документи, на підставі яких визначено відповідні показники; після цього перевірити правомірність зазначення у довідці від 31 жовтня 2024 року 3983 надбавки за особливості проходження служби у розмірі 50 відсотків та премії у розмірі 45 відсотків і вирішити спір відповідно до закону.

110. Оскільки за результатами касаційного перегляду Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нового рішення по суті спору, судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2026 року скасувати, а справу 160/21563/25 направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді В.М. Бевзенко

В.М. Шарапа