Постанова in case no. 640/1425/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 серпня 2026 року

м. Київ

справа 640/1425/20

адміністративне провадження К/990/2602/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу 640/1425/20

за позовом ОСОБА_1 до Другої кадрової комісії, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2025 року (головуючий суддя - Аліменко В.О., судді: Кучма А.Ю., Файдюк В.В.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Другої кадрової комісії, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування 28 кадрової комісії 2 від 13 грудня 2019 року, утвореної згідно з наказом Генерального прокурора 235 від 17 жовтня 2019 року Про створення другої кадрової комісії , про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 .

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення є протиправним та необґрунтованим, оскільки прокурором ОСОБА_1. надано повну відповідь на письмове практичне завдання та усні питання членів комісії, що підтверджується письмовим текстом відповіді практичного завдання та відео/аудіо записом співбесіди. Членами кадрової комісії допущено неналежне виконання вимог статті 15 розділу II Закону України від 19 вересня 2019 року 113-IX Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури (далі - Закон 113-IX), пунктів 9- 14 розділу IV Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року 221 (далі - Порядок 221), в частині збору та дослідження інформації щодо відповідності позивача вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, рівня володіння практичними уміннями та навичками. Також позивач зазначав, що кадрова комісія, яка проводила атестацію, не є органом, який передбачений пунктом 11 розділу II Закону 113-IX, а отже, в останньої відсутні передбачені цим Законом повноваження на проведення атестації прокурорів Генеральної прокуратури України та прийняття рішень щодо успішного або неуспішного проходження атестації.

Законом України від 13 грудня 2022 року 2825-IX Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду , який набрав чинності 15 грудня 2022 року ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Згідно з пунктом 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення вказаного Закону з дня набрання ним чинності Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2023 року прийнято адміністративну справу до провадження та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження з призначенням підготовчого засідання.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2025 року в задоволенні позову відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив із того, що саме до повноважень кадрових комісій входить дослідження матеріалів, обговорення результатів атестації прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження, що, в свою чергу, є дискреційними повноваженнями кадрових комісій. Співбесіда є третім та останнім етапом атестації, метою проведення якої є виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, за підсумками якої приймається рішення про успішне або неуспішне проходження прокурорами атестації. За комісією зберігається право на надання відповідної оцінки прокурорам за результатами цього етапу атестації. Таким чином, кадрові комісії наділені сукупністю прав та обов`язків, що надають можливість на власний розсуд визначитися з оцінкою прокурорів.

Тому, з огляду на дискреційний характер повноважень кадрових комісій щодо встановлення відповідності прокурора вимогам професійної етики та доброчесності та прийняття у зв`язку із цим відповідного рішення, суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам.

Суд під час перевірки рішення кадрової комісії, не втручаючись у дискреційні повноваження вказаної комісії та керуючись завданнями адміністративного судочинства, передбаченими статтею 2 КАС України, досліджує пояснення позивача та надані ним документи на підтвердження наданих ним пояснень щодо розбіжностей встановлених цією комісією під час проведення співбесіди та з`ясовує, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення.

З урахуванням установлених обставин, суд першої інстанції дійшов до висновку, що оскаржуване рішення другої кадрової комісії 28 від 13 грудня 2019 року про неуспішне проходження атестації позивачем відповідає критеріям правомірності, визначеним статтею 2 КАС України, а тому підстави для визнання його протиправним та скасування відсутні.

За результатами апеляційного розгляду справи Шостий апеляційний адміністративний суд прийняв постанову від 09 грудня 2025 року, якою апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2025 року скасував та прийняв нову постанову, якою позовні вимоги задовольнив: визнав протиправним та скасував 28 кадрової комісії 2 від 13 грудня 2019 року, утвореної згідно з наказом Генерального прокурора 235 від 17 жовтня 2019 року Про створення другої кадрової комісії , про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 .

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції керувався тим, що рішення кадрової комісії 2 від 13 грудня 2019 року 28 ґрунтується на загальних причинах та обставинах його прийняття, і не містить жодних мотивів із посиланням на відповідні докази, які б підтверджували та обґрунтовували підстави для негативних висновків комісії. Відсутність належної мотивації рішення (як форми зовнішнього вираження дискреційних повноважень) не дає можливості перевірити, як саме (за якими конкретно ознаками) відбулася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття, що, в свою чергу, свідчить про протиправність вказаного рішення.

Суд апеляційної інстанції установив, що висновок Другої кадрової комісії про неповне розкриття позивачем питань у виконаному практичному завданні не відповідає дійсним обставинам справи, а оцінка професійної компетентності останнього здійснена без урахування того, що він успішно пройшов попередні етапи атестації. З огляду на це суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що оскаржуване рішення кадрової комісії у частині невідповідності позивача вимогам професійної компетентності, з мотивів неналежного рівня знань у застосуванні законодавства України, не відповідає критерію обґрунтованості.

Також апеляційним судом було досліджено пояснення позивача, надіслані кадровою комісією 2 при проведені атестації, із яких було встановлено, що питання законності здійснення досудового розслідування та процесуального керівництва у кримінальному провадженні 62019100000000641 протягом серпня - вересня 2019 року досліджувалося Генеральною інспекцією та Генеральною прокуратурою України на підставі пропозиції заступника керівника Офісу Президента України Рябошапки Р.Г. За результатом вивчення зазначеного питання жодних порушень вимог кримінального процесуального закону не виявлено.

На основі наведеного Шостий апеляційний адміністративний суд виснував, що рішення 28 від 13 грудня 2019 року Другої кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації не містить чітких і конкретних мотивів обґрунтованості його прийняття, а тому є незаконним і підлягає скасуванню.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

Не погодившись із рішенням апеляційного суду, Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2025 року та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2025 року.

За доводами скаржника, неправильним застосуванням пунктів 9, 12, 17 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону 113-ІХ та положень Порядку 221 (пункту 8 розділу І, пунктів 15, 16 розділу IV), а також положень пункту 12 Порядку 233 є те, що за наявності конкретних відомостей щодо невідповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації, мотивів, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором (у частині ненадання ОСОБА_1 повних і вичерпних відповідей на запитання членів комісії щодо змісту практичного завдання та актуальних проблем застосування кримінального та кримінального процесуального законодавства, а також в частині протиправного втручання прокурора в діяльність суб`єктів господарювання).

Правильним застосуванням п пунктів 9, 12, 17 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону 113-ІХ та положень Порядку 221 (пункту 8 розділу І, пунктів 15, 16 розділу IV), а також положень пункту 12 Порядку 233, на думку скаржника, буде таке їх тлумачення, згідно з яким за умови наявності конкретних відомостей щодо невідповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності кадрова комісія прийняла правомірне, обґрунтоване рішення про неуспішне проходження прокурором атестації (в частині ненадання ОСОБА_1 повних і вичерпних відповідей на запитання членів комісії щодо змісту практичного завдання та актуальних проблем застосування кримінального та кримінального процесуального законодавства, а також в частині протиправного втручання прокурора в діяльність суб`єктів господарювання).

Водночас заявник касаційної скарги зазначає, що, враховуючи індивідуальний характер кожної співбесіди, конкретні обставини у справі 640/1425/20 за позовом ОСОБА_1 , що вплинули на прийняття рішення, які визначають межі наявної дискреції відповідного органу та її посадових осіб, наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норм пунктів 9, 11 12, 17 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону 113-ІХ про проведення атестації кадровими комісіями та щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, пункту 12 Порядку 233 та пункту 8 розділу І, пунктів 15, 16 розділу IV Порядку 221 щодо повноважень кадрової комісії під час співбесіди, виходячи з предмету атестації, надавати оцінку професійній компетенції та професійній етиці.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями для розгляду касаційної скарги Офісу Генерального прокурора визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя (суддя-доповідач) Желєзний І.В., судді: Білак М.В., Мацедонська В.Е.

Верховний Суд ухвалою від 22 січня 2026 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

У відзиві на касаційну скаргу представник позивача просить відмовити у її задоволенні, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2025 року залишити без змін.

Представник позивача у відзиві зазначає, що під час апеляційного розгляду справи було належним чином з`ясовано дійсні фактичні обставини та встановлено протиправність оспорюваного рішення кадрової комісії 2. Висновки суду апеляційної інстанції обґрунтовуються не власною позицією колегії суддів щодо застосування норм матеріального права, а правовими позиціями Верховного Суду у подібних правовідносинах. При цьому, аналіз судової практики Верховного Суду та наведені у відзиві на касаційну скаргу висновки Верховного Суду, повністю спростовують доводи скаржника.

У зв`язку із прийняттям Вищою радою правосуддя рішення від 29 травня 2026 року 1056/0/15-26, яким тимчасово відсторонено суддю Верховного Суду Желєзного І.В. від здійснення правосуддя, здійснено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями та визначено колегію суддів для розгляду справи 640/1425/20 у складі: головуючий суддя (суддя-доповідач) Соколов В. М., судді: Загороднюк А. Г., Єресько Л. О.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 03 серпня 2026 року справу прийнято до провадження.

Ухвалою від 26 серпня 2026 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини

ОСОБА_1 із 18 листопада 2011 року працював в органах прокуратури безперервно на посадах: помічника прокурора району, прокурора прокуратури району, прокурора прокуратури міста, прокурора відділів прокуратури області, слідчого в особливо важливих справах прокуратури області та прокурора відділу Генеральної прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора від 28 грудня 2018 року 1396ц позивач призначений на посаду прокурора третього відділу процесуального керівництва управління наглядової діяльності Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України.

На виконання пункту 10 Порядку 221 позивач 08 жовтня 2019 року подав заяву на ім`я Генерального прокурора встановленої форми про переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.

Позивач успішно пройшов перших два етапи атестації та був допущений до наступного етапу - проведення співбесіди.

13 грудня 2019 року кадровою комісією 2 проведено співбесіду з прокурором ОСОБА_1 , за наслідками якої ухвалено рішення 2 про неуспішне проходження прокурором атестації.

V. Джерела права й акти їх застосування

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року 1697-VII Про прокуратуру (далі - Закон 1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин).

Статтею 4 Закону 1697-VII встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Законом 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.

Законом України Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) від 02 червня 2016 року 1401-VIII (далі - Закон 1401-VIII), який набрав чинності з 30 вересня 2016 року, Конституцію України доповнено статтею 131-1, яка вказує, зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.

У зв`язку із імплементацією цих змін у національний правопорядок 19 вересня 2019 року прийнято Закон 113-ІХ, у пункті 1 пояснювальної записки до проєкту якого наголошено, що після ухвалення Закону 1697-VII в органах прокуратури не відбулося повноцінного кадрового перезавантаження з метою очищення лав прокурорів від осіб, які не відповідають вимогам доброчесності і професійності, що впливало на належність рівня виконання прокурорами своїх повноважень, а також рівня підтримки діяльності прокуратури суспільством. Цей Закон спрямований не стільки на зміну форми чи змісту діяльності прокуратури, скільки на проведення оцінки діючих прокурорів критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики.

Отже, проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

За змістом цього Закону реформування прокуратури є цілеспрямованим комплексом процедур і заходів, передбачених чинним законодавством, спрямованих на трансформацію цінностей, принципів, завдань і функцій прокуратури, а також стандартів і організаційно-правових засад її діяльності. Мета цієї реформи - сформувати в Україні ефективну прокуратуру, яка б користувалася повагою та довірою суспільства та сформувати високопрофесійний і доброчесний корпус прокурорів.

Реалізація кадрового перезавантаження за цим Законом відбувається у формі атестації діючих прокурорів на відповідність критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики. Встановлена цим Законом атестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою.

Згідно з пунктами 6, 7 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону 1697-VII. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону 113-IX).

Згідно з пунктами 11, 12 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.

Згідно з пунктом 17 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону 113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

За змістом пункту 6 розділу І Порядку 221 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) атестація включає такі етапи:

1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;

2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;

3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Відповідно до пункту 1 розділу IV Порядку 221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.

Пунктом 2 розділу IV Порядку 221 визначено, що до початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.

Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (пункт 12 розділу ІV Порядку 221).

Згідно з пунктами 12-16 Порядку 221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.

Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Співбесіда проходить у формі засідання комісії.

Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.

Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.

Пунктом 12 Порядку 233 визначено, що рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати за чи проти рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.

Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

VІ. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи, позиція Верховного Суду

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Суд виходить з такого.

Предметом судового контролю у справі, що розглядається, є рішення Другої кадрової комісії від 13 грудня 2019 року 28 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації, ухваленого за результатами проведеної з ним співбесіди.

Оспорюване рішення ґрунтується на висновку кадрової комісії про невідповідність прокурора вимогам професійної компетентності з огляду на такі обставини:

- ОСОБА_1 не надано повні та вичерпні відповіді на запитання членів комісії щодо змісту практичного завдання та актуальних проблем застосування кримінального та кримінального процесуального законодавства;

- на підставі досліджених матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо дотримання прокурором вимог професійної компетентності та етики. Зокрема, ОСОБА_1 здійснювалось процесуальне керівництво у кримінальному провадженні за фактом сприяння службовими особами Державної архітектурно-будівельної інспекції та Київської міської державної адміністрації в отриманні ТОВ ЕДЕЛЬБУРГ Девелопмент дозвільних документів на здійснення будівництва житлових будинків. ОСОБА_1 ініціювалося питання про накладення арешту на будівельні крани ТОВ ЕДЕЛЬБУРГ Девелопмент (як речовий доказ) та відповідну земельну ділянку (як знаряддя вчинення злочину). У задоволенні таких клопотань слідчим суддею відмовлено за безпідставністю. В той же час, слідчі дії щодо службових осіб Департаменту архітектурно-будівельної інспекції та Київської міської державної адміністрації не проводилися, що може вказувати на протиправне втручання прокурора в діяльність суб`єктів господарювання.

Першим питанням, на яке Суд уважає за необхідне надати відповідь у контексті спірних правовідносин, доводів сторін і висновків судів попередніх інстанцій, є дискреційність кадрової комісії щодо оцінки прокурора на предмет дотримання правил професійної етики, доброчесності та рівня його професійної компетентності, позаяк саме такі судження суду першої інстанції, з якими не погодився суд апеляційної інстанції, з-поміж іншого, покладено в основу мотивів ухваленого рішення.

Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію щодо застосування пунктів 7, 9, 11, 12, 15, 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону 113-ІХ в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди). Приміром, у постановах від 10 квітня 2020 року (справа 819/330/19), від 10 січня 2020 року (справа 2040/6763/18), від 21 жовтня 2021 року (справа 640/154/20), від 02 листопада 2021 року (справи 120/3794/20-а, 640/1598/20), від 04 листопада 2021 року (справа 640/537/20), від 02 грудня 2021 року (справа 640/25187/19), від 16 грудня 2021 року (справа 640/26168/19), від 22 грудня 2021 року (справа 640/1208/20) Верховний Суд висловився щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а також, що рішення цього органу (кадрової комісії) можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу під час атестування прокурорів й ухвалення на наслідками цієї процедури відповідних рішень.

У постановах від 29 червня 2022 року (справа 420/10211/20), від 11 серпня 2022 року (справа 160/8111/20), від 07 липня 2022 року (справа 560/214/20), не заперечуючи наявність у кадрової комісії дискреційних повноважень надавати оцінку дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності та ухвалювати рішення за наслідками проходження прокурорами атестації, Верховний Суд зазначив, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.

За загальним правилом під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.

Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття.

Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто встановити мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Усталеною та послідовною є позиція Верховного Суду про те, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень суб`єктивізує акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18 вересня 2019 року у справі 826/6528/18, від 10 квітня 2020 року у справі 819/330/18, від 10 січня 2020 року у справі 2040/6763/18).

Відповідно, в аспекті порушених у касаційній скарзі питань та з огляду на існуючу правозастосовну практику Верховного Суду у цій категорії спорів колегія суддів уважає помилковими твердження відповідача, з якими погодився суд першої інстанції, про дискреційність повноважень кадрових комісій та відсутності повноважень в адміністративного суду здійснювати оцінку предмету атестації.

Нагадаємо, що судами попередніх інстанцій установлено, що на виконання вимог Закону 113-IX та Порядку 221 позивач подав на ім`я Генерального прокурора заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, у якій підтвердив своє бажання пройти атестацію, вказав на ознайомлення та погодження з усіма умовами та процедурами її проведення, зокрема і щодо того, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації його буде звільнено з посади. Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. У зв`язку із цим позивача було допущено до наступного етапу атестації - проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Як зазначалося, порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора врегульовано розділом ІV Порядку 221.

Аналіз наведених норм у вказаному розділі Порядку 221 у взаємозв`язку з пунктом 12 Порядку 233 дає підстави для висновку, що рішення кадрової комісії, ухвалене за результатами атестації, зокрема її третього етапу, має містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких доведених фактів, прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню.

Отже, рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації може бути предметом оцінки судом адміністративної юрисдикції, зокрема, на відповідність його обґрунтованості та вмотивованості, тобто дотриманню пункту 12 Порядку 233.

З уваги на викладене, другим питанням, яке потребує відповіді в межах цього судового провадження, є власне, відповідність оспорюваного рішення кадрової комісії вимогам обґрунтованості та вмотивованості та, відповідно, правильність висновків, наведених судом апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові.

Так, за результатами проведення співбесіди з позивачем кадрова комісія 2 ухвалила рішення від 13 грудня 2019 року 28 про неуспішне проходження прокурором атестації, у зв`язку з невідповідністю останнього вимогам професійної компетентності та етики.

Аналізуючи приписи пункту 5 та підпункту 3 пункту 6 розділу І Порядку 221 у постанові від 23 грудня 2021 року у справі 120/112/20-а Верховний Суд дійшов висновку, що встановлення рівня професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок) та перевірка дотримання ним професійної етики та доброчесності мають різні критерії. Відтак, ухвалюючи рішення про неуспішне проходження атестації з підстав недостатнього рівня професійної компетентності прокурора, чи за наявності сумнівів у його доброчесності та професійної етики, комісія має зазначити на чому базуються такі висновки, тобто обґрунтувати своє рішення належним чином.

Окрім того, визначення відповідності або невідповідності прокурора критеріям має відбуватися на основі сумарної оцінки всієї інформації, яка свідчить про порушення вимог професійної компетентності, професійної етики і доброчесності (за винятком грубих порушень, наявності яких самих по собі є достатньою для твердження про невідповідність прокурора критеріям професійної компетентності, професійної етики чи доброчесності).

У випадку з позивачем, обґрунтовані сумніви членів комісії щодо відповідності прокурора критерію професійної компетентності побудовані на тому, що в ході співбесіди ОСОБА_1 не надано повні та вичерпні відповіді на запитання членів комісії щодо змісту практичного завдання та актуальних проблем застосування кримінального та кримінального процесуального законодавства.

Отож, ухвалюючи рішення про неуспішне проходження прокурором атестації за критерієм професійної компетентності кадрова комісія виходила з того, що за результатами виконаного позивачем практичного завдання виявлено неналежний рівень знань та практичних навичок у застосуванні законодавства України.

Київський окружний адміністративний суд у своєму рішенні від 20 червня 2025 року лише констатував, що зазначені висновки кадрової комісії є вмотивованими та достатніми для наявності сумнівів відповідності позивача критерію професійної компетентність.

Натомість, Шостий апеляційний адміністративний суд в оскаржуваній постанові від 09 грудня 2025 року вказав про те, що якщо порівняти письмову відповідь позивача на практичне завдання 15 і відповідь на вказане питання, розроблену відповідачами (які наявні в матеріалах судової справи), то вбачається, що позивачем, із посиланням на приписи Кримінального процесуального кодексу України, надано вичерпну та правильну відповідь на виконання практичного завдання.

У цьому зв`язку принагідно зауважити про те, що Верховний Суд, розкриваючи питання професійної компетентності прокурора у рамках процедури атестування відповідно до Закону 113-IX, у постановах від 28 квітня 2022 року у справі 640/1160/20, від 17 липня 2022 року у справі 640/948/20, від 14 липня 2022 року у справі 420/8235/20, від 12 жовтня 2022 року у справі 580/4018/20 та багатьох інших наголосив на тому, що сумніви з приводу достовірності результатів іспиту чи наявності інших недоліків рівня знань у позивача мають бути належним чином обґрунтовані, адже саме на Кадрову комісію покладається обов`язок довести, що рівень володіння практичними уміннями та навичками позивача є настільки низьким і непрофесійним, що дає підстави вважати його прокурором, який не здатний виконувати передбачені законом функції та завдання прокуратури. Незгода окремих членів комісії із розв`язанням окремих завдань практичного завдання ще не може свідчити про невідповідність позивача вимогам професійної компетенції у частині рівня знань та практичного застосування законодавства.

Зі змісту оскаржуваного рішення Кадрової комісії слідує, що висновки про професійну некомпетентність позивача у зв`язку із виконанням практичного завдання ґрунтуються лише на короткій констатації сумніву та суб`єктивному сприйнятті її членами наданих ним відповідей. До того ж, як у протоколі засідання кадрової комісії так і в оскаржуваному рішенні комісії, відсутня інформація про обговорення позивачем та членами комісії результатів виконаного останнім практичного завдання. Оцінка професійної компетентності позивача здійснена кадровою комісією без урахування того, що позивач успішно пройшов попередні етапи атестації.

На переконання Суду, надання позивачем можливо неточних, але в цілому правильних відповідей на запитання членів кадрової комісії під час співбесіди, не може беззаперечно свідчити про неправильність вирішення практичного завдання та низький рівень володіння практичними навичками прокурора.

За таких обставин правильним є висновок суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуване рішення Другої кадрової комісії у частині невідповідності позивача вимогам професійної компетентності з мотивів неналежного рівня знань та практичних навичок у застосуванні законодавства України, не відповідає критерію обґрунтованості.

Стосовно висновку кадрової комісії про можливе протиправне втручання прокурора в діяльність суб`єктів господарювання, Суд бере до уваги обставини, встановлені судом апеляційної інстанції.

Зокрема, в оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції зазначено, що у відповіді прокурора ОСОБА_1. на запитання, надіслані кадровою комісією 2 при проведені атестації, позивач вказав: За час роботи в органах прокуратури дії направлені на неправомірне втручання у законну господарську діяльність організації не вчиняв. Також хочу повідомити, що з ОСОБА_2 та ОСОБА_3 ніколи не зустрічався. Діяльність юридичних осіб ТОВ БУДТЕХНІКА КРАН БОР , ТОВ ЕДЕЛЬБУРГ ДЕВЕЛОПМЕНТ та інших в частині дослідження законності отримання в оренду земельних ділянок в м. Києві, їх забудови, а також грубого порушення правил безпеки під час виконання будівельних робіт з підвищеною небезпекою досліджуються у кримінальному провадженні 62019100000000641 від 30.05.2019 за ч. 2 ст. 364 та ч. 1 ст. 272 КК України, в якому я був прокурором. Обставини вказаного кримінального провадження, проведення у ньому слідчих дій, а також підстави і мотиви прийняття процесуальних рішень з огляду на передбачену ч. 2 ст. 387 КК України відповідальність повідомити не можу. Зокрема й тому, що у вказаному кримінальному провадженні змінено орган досудового розслідування. Мною погоджувались клопотання про застосування заходів забезпечення кримінального провадження, проводились слідчі дії. Разом з тим, хочу повідомити, що питання законності здійснення досудового розслідування та процесуального керівництва у даному кримінальному провадженні протягом серпня-вересня 2019 року досліджувалось Генеральною інспекцією та Генеральною прокуратурою України на підставі пропозиції заступника керівника Офісу Президента України Рябошапки Р.Г. За результатом вивчення зазначеного питання жодних порушень вимог кримінального процесуального закону не виявлено . Крім того, рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 30 серпня 2019 року 1136дс-19 відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурорів ОСОБА_4 , ОСОБА_1 та ОСОБА_5 за скаргами директора ТОВ БУДТЕХНІКА КРАН БОР ОСОБА_2 і директора ТОВ ЕДЕЛЬБУРГ ДЕВЕЛОПМЕНТ ОСОБА_3 . Наведене рішення обґрунтовано тим, що скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку в діях прокурорів ОСОБА_4 , ОСОБА_1 та ОСОБА_5 , які можуть бути підставою для дисциплінарної відповідальності.

Із наведеного слідує, що твердження кадрової комісії про наявність обґрунтованих сумнівів щодо дотримання позивачем вимог професійної компетентності та етики є невмотивованими, оскільки ґрунтуються не на доказах і достатніх фактичних даних, а скоріше на припущеннях членів комісії.

Будь-яких інших аргументів, які б породжували обґрунтований сумнів комісії щодо відповідності кандидата вимогам професійної компетентності та етики оскаржуване рішення не містить.

Суд повторно звертає увагу на те, що не заперечує наявність у комісії дискреційних повноважень надавати оцінку зокрема, рівню професійної компетентності прокурора та етики, ухвалювати рішення за наслідками проходження прокурорами атестації, водночас уважає, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.

Узагальнюючи зазначене, Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про те, що наведені у спірному рішенні Кадрової комісії висновки про невідповідність прокурора вимогам професійної компетентності та етики є необґрунтованими, суб`єктивними і такими, що зроблені винятково на підставі припущень та за відсутності будь-яких належних доказів, які б окремо або в сукупності свідчили про невідповідність ОСОБА_1 законодавчо визначеним критеріям для зайняття посади прокурора, перевірка на наявність яких здійснюється в межах атестації прокурорів, що є достатнім та самостійним підґрунтям для визнання такого рішення протиправним і скасування.

З уваги на це суд касаційної інстанції констатує, що за результатами проходження прокурором третього відділу процесуального керівництва управління наглядової діяльності Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 атестації прокурорів, передбаченої Законом 113-ІХ, кадрова комісія 2 ухвалила рішення від 13 грудня 2019 року 28, яке не відповідає критеріям обґрунтованості та законності, а тому це рішення підлягає скасуванню як протиправне.

Таким чином під час касаційного перегляду не знайшли підтвердження доводи касаційної скарги Офісу Генерального прокурора щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права.

У контексті обставин цієї справи, зважаючи на наведені мотиви, Верховний Суд уважає, що ним надано відповідь на всі доводи касаційної скарги, які можуть вплинути на правильне вирішення справи.

Отже, переглянувши оскаржуване судове рішення у межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Суд дійшов висновку, що постанова суду апеляційної інстанції ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на приписи статті 350 КАС України касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

VІІ. СУДОВІ ВИТРАТИ

З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2025 року у справі 640/1425/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді В.М. Соколов А.Г. Загороднюк Л.О. Єресько