Постанова in case no. 140/4059/25

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 серпня 2026 року

м. Київ

справа 140/4059/25

адміністративне провадження К/990/17832/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Мацедонської В. Е.,

суддів: Кашпур О. В., Смоковича М. І.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання дій протиправними та скасування висновку, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою адвоката Салія Максима Віталійовича, який діє в інтересах ОСОБА_1 , на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2026 року (головуючий суддя Качмар В. Я., судді: Гудим Л. Я., Онишкевич Т. В.),

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

У квітні 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК, Національне агенство), у якому просив:

- визнати протиправними дії НАЗК при проведенні моніторингу способу життя та винесенні обґрунтованого висновку відносно ОСОБА_1 ;

- скасувати обґрунтований висновок НАЗК від 05 березня 2025 року щодо виявлення ознак корупційного кримінального правопорушення стосовно ОСОБА_1 .

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що проведення НАЗК моніторингу способу його життя на підставі звернення Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (далі - САП) у межах здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні 52023000000000636, а також складання висновку від 05 березня 2025 року щодо виявлення в діях позивача ознак корупційного кримінального правопорушення, є передчасними та проведеними з порушенням процедури, установленої Законом України від 14 жовтня 2014 року 1700-VII Про запобігання корупції (далі - Закон 1700-VII) та Порядку здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування, затвердженого наказом НАЗК від 26 жовтня 2023 року 236/23 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 27 жовтня 2023 року за 1873/40929 (далі - Порядок 236).

ІІ. Установлені фактичні обставини справи, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та мотиви їх ухвалення.

ОСОБА_1 займає посаду заступника начальника ІНФОРМАЦІЯ_1 , проходить дійсну військову службу.

За 2021-2024 роки та на час подання позову і розгляду цієї справи позивач не подавав декларації про доходи на підставі частини сьомої статті 45 Закону 1700-VII.

На підставі звернення САП від 07 жовтня 2024 року 07/3-4586ВИХ-24, НАЗК розпочало моніторинг способу життя заступника начальника ІНФОРМАЦІЯ_3 ОСОБА_1 , у ході здійснення якого були встановлені ознаки кримінального правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 368-5 Кримінального кодексу України (далі - КК України), а саме: набуття ОСОБА_1 , як особою, уповноваженою на виконання функцій держави активів, вартість яких більше ніж на шість тисяч п`ятсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (13 242 924,48 грн) перевищує його законні доходи.

У зв`язку з такими обставинами, 05 березня 2025 року НАЗК складено та затверджено обґрунтований висновок щодо виявлення ознак корупційного кримінального правопорушення, який листом від 06 березня 2025 року

151-10/19361-25 направлено до САП для приєднання до матеріалів кримінального провадження 52023000000000636.

Поряд з цим, судами попередніх інстанцій установлено, що у відповідь на запити НАЗК, ОСОБА_1 надав письмові пояснення, які були отримані відповідачем 19 березня 2025 року за вх. 57680/0/09-25, тобто після затвердження та направлення до САП обґрунтованого висновку, у зв`язку з чим вказані пояснення листом від 20 березня 2025 року 151-10/24112-25 були направлені до САП для їх дослідження в рамках досудового розслідування у кримінальному провадженні 52023000000000636.

З метою здійснення захисту інтересів клієнта, 28 березня 2025 року представник позивача направив на адресу НАЗК адвокатський запит 146/0/08-25, у якому просив:

- надати інформацію про те, яка загальна кількість інформації отримана від фізичних/юридичних осіб, а також із медіа та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єкт декларування;

- надати інформацію на підставі якої інформації, яка містила відомості про невідповідність рівня життя суб`єкта декларування задекларованим ним майну і доходів, у зв`язку з якими Національне агентство розпочало здійснювати моніторинг способу життя ОСОБА_1 ;

- надати копію доповідної записки, копію відомостей, документів отриманих та використаних Національним агентством під час здійснення моніторингу.

У відповідь на це звернення 04 квітня 2025 року НАЗК направлено позивачу лист 151-09/28669-25, у якому відповідач, посилаючись на статтю 222 Кримінального процесуального кодексу України, відмовив у наданні запитуваних документів та відомостей. Також повідомив, що відповідно до частини другої статті 51-4 Закону 1700-VII та пункту 5 Порядку 236/23 Національне агентство здійснює моніторинг способу життя суб`єктів декларування на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, а також із засобів масової інформації та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування задекларованим ними майну і доходам.

Указані обставини стали підставою для звернення позивача до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 05 червня 2025 року позов задоволено. Визнано протиправними дії Національного агентства при проведенні моніторингу способу життя та винесені обгрунтованого висновку відносно ОСОБА_1 . Визнано протиправним та скасовано обґрунтований висновок НАЗК від 05 березня 2025 року щодо виявлення ознак корупційного кримінального правопорушення стосовно ОСОБА_1 .

Суд першої інстанції виходив з того, що моніторинг способу життя здійснюється виключно щодо осіб, які є суб`єктами декларування відповідно до Закону 1700-VІІ, відтак, така умова, як подання декларації за відповідний період, є обов`язковою для проведення оцінки відповідності або невідповідністі рівня життя декларанта його доходам, оскільки ця оцінка є фактично результатом співставлення реальних витрат декларанта з даними, вказаними в декларації, поданій за звітний період. Це означає, що поки відповідна інформація про доходи та видатки не буде відображена у декларації про доходи за відповідний період, висновок НАЗК про відповідність або невідповідність способу життя декларанта не в повній мірі відповідатиме вимогам діючого законодавства.

Суд наголосив, що як стаття 51-4 Закону 1700-VІІ, так і Порядок 236/23 дійсно не виключають можливості звернення уповноваженого органу під час проведення моніторингу способу життя суб`єкта декларування до інших джерел інформації (від громадян, правоохоронних органів, медіа, відкритих джерел), проте, визначення наявності чи відсутності невідповідності рівня життя можливе лише шляхом співставлення з офіційно поданими деклараціями, оскільки інформація, отримана з інших джерел, не може повністю підміняти інформацію, що міститься у декларації, інакше, нівелюється основна мета проведення моніторингу способу життя декларанта - встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім`ї майну і одержаним ними доходам згідно з поданими деклараціями. Суд також звернув увагу, що моніторинг способу життя декларанта є однією з форм фінансового контролю, адже стаття 51-4 Закону 1700-VІІ розміщена у розділі VІІ Фінансовий контроль цього ж Закону. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що за період 2017-2024 року у НАЗК була відсутня будь-яка задекларована позивачем інформація про майно і доходи, яка могла б бути об`єктом аналізу НАЗК під час моніторингу способу життя ОСОБА_1 .

Окрім цього, суд першої інстанції вважав, що оскаржуваний висновок НАЗК не ґрунтується на достовірних, повних і належним чином перевірених відомостях, не враховує надані пояснення та документи позивача, суперечить принципам об`єктивності, верховенства права та пропорційності, установленим статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2026 року апеляційну скаргу Національного агентства задоволено частково. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 5 червня 2025 року скасовано. Провадження у цій справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України (справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).

Суд апеляційної інстанції виходив з того, що адміністративний суд не уповноважений перевіряти за правилами адміністративного судочинства правомірність оскаржуваного висновку. Посилаючись на висновки у постанові Верховного Суду від 23 листопада 2023 року у справі 520/25012/21, суд вказав, що довідка та обґрунтований висновок про результати проведення повної перевірки (моніторингу способу життя) може бути предметом оскарження лише за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення. Довідка та обґрунтований висновок, які є частиною доказової бази в рамках кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, де вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до відповідальності в порядку КПК або Кодексу України про адміністративні правопорушення, не можуть бути предметом оскарження в порядку КАС України.

Отже, суд апеляційної інстанції виснував, що оскільки у спірних правовідносинах обґрунтований висновок є частиною кримінального провадження, то він не може бути предметом оскарження в порядку КАС України. Крім цього суд зауважив, що скасування за результатами розгляду адміністративного спору довідки та обґрунтованого висновку не є підставою для закриття відповідного кримінального провадження, відтак оскарження їх в адміністративному суді не може забезпечити ефективного захисту прав суб`єкта декларування, а судове рішення у такій справі не призводить до змін у правовому становищі особи, тому втрачає практичний сенс. Указане стосується також і довідок, в яких за результатами перевірки встановлено ознаки адміністративного правопорушення.

ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

20 квітня 2026 року від адвоката Салія М. В., який діє в інтересах ОСОБА_1 , до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2026 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 червня 2026 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

ІV. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі представник позивача просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

На обґрунтування вимог скаржник зазначив про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: щодо застосування положень статей 11, 45, 51-4 Закону 1700-VII, а також пунктів 2, 8, 10, 13 Порядку 236/23 щодо можливості оскарження в порядку адміністративного судочинства дій НАЗК з проведення моніторингу способу життя за відсутності встановленої законом правової передумови (актуальної деклараційної бази) та за наявності відкритого кримінального провадження.

Адвокат Салій М. В. зауважив, що висновок НАЗК від 05 березня 2025 року є офіційним інформаційним документом, який підтверджує, що державний орган (Національне агентство) виявив ознаки можливого корупційного правопорушення, відповідно, його складання може спричинити настання негативних наслідків для позивача у вигляді врахування, як доказової інформації, яка в ньому міститься, під час кримінального правопорушення, а також у процесі здійснення уповноваженими органами у сфері протидії корупції інших заходів, пов`язаних з реагуванням на результати моніторингу. На переконання представника позивача, спірний висновок відповідача відповідає всім ознакам акту індивідуальної дії, який може бути оскаржений у порядку адміністративного судочинства.

Також скаржник звернув увагу, що суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення першої інстанції, не надав правової оцінки установленим обставинам справи, не зазначив, у чому саме полягає необґрунтованість висновків суду першої інстанції та законність його рішення. Наголосив, що безпідставне закриття провадження у цій справі фактично позбавило позивача ефективного способу судового захисту його порушених прав.

Національне агентство подало відзив на касаційну скаргу, у якому просило відмовити у її задоволенні, постанову апеляційної інстанції залишити без змін. Зазначило, що суд апеляційної інстанції, опираючись на правову позицію Верховного Суду, дійшов правомірного висновку про те, що оскаржуваний висновок, яка містить відомості про наявність у діях суб`єкта декларування ознак кримінального правопорушення, передбаченого статтею 368-5 КК України, не може бути предметом розгляду суду в порядку адміністративного судочинства. При цьому відповідач уважав, що висновок НАЗК від 05 березня 2025 року не відповідає критеріям (ознакам) індивідуального акта, які регламентовані положеннями КАС України, оскільки він не стосується прав та інтересів позивача, не встановлює для нього жодних обов`язків і строків виконання, відповідно, не спричиняє виникнення негативних наслідків.

На думку НАЗК, спірний висновок, який складений на виконання вимог статті

51-4 Закону 1700-VII, у разі встановлення ознак кримінального правопорушення, за своєю природою є лише повідомленням про кримінальне правопорушення, підтвердження вчинення якого можливо виключно в рамках кримінального провадження. Направлення такого висновку до спеціального уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції не є беззаперечним свідченням про вчинення суб`єктом декларування кримінального правопорушення і не має на меті застосування будь-яких заходів кримінально-правового характеру. Оскарження такого висновку в адміністративному суді, за позицією відповідача, не може забезпечити ефективного захисту порушених прав суб`єкта декларування, а судове рішення в такій справі не призводить до змін у правовому становищі особи, а тому втрачає практичний сенс.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Частина третя статті 124 Основного Закону України установлює, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист визначеним шляхом.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо; добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом; пропорційно; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно (частина друга статті 2 КАС України).

Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Поряд з цим, повноваження НАЗК визначені у статті 11 Закону 1700-VII, відповідно до приписів підпункту 7-1 частини першої якої Національне агентство здійснює в порядку, визначеному цим Законом, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування.

Моніторинг способу життя суб`єктів декларування визначено статтею 51-4 Закону 1700-VІІ, якою встановлено, що Національне агентство здійснює вибірковий моніторинг способу життя суб`єктів декларування з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім`ї майну і одержаним ними доходам згідно з декларацією особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що подається відповідно до цього Закону.

Моніторинг способу життя суб`єктів декларування здійснюється Національним агентством на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, а також із медіа та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб`єктів декларування задекларованим ними майну і доходам.

Порядок здійснення моніторингу способу життя суб`єктів декларування визначається Національним агентством.

Моніторинг способу життя здійснюється із додержанням законодавства про захист персональних даних та не повинен передбачати надмірного втручання у право на недоторканність особистого і сімейного життя особи.

У разі виявлення за результатами моніторингу способу життя ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, Національне агентство інформує про це спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.

Процедура здійснення НАЗК моніторингу способу життя суб`єктів декларування визначається Порядком 236/23.

Відповідно до пункту 2 Порядку 236/23 моніторинг способу життя суб`єктів декларування здійснюється з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім`ї майну і одержаним ними доходам згідно з деклараціями особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, із додержанням законодавства про захист персональних даних та не повинен передбачати надмірного втручання у право на недоторканність особистого і сімейного життя особи.

У пункті 3 Порядку 236/23 визначено, що невідповідність рівня життя суб`єкта декларування - це різниця між реальною (ринковою) вартістю набутих активів та інших витрат, здійснених суб`єктом декларування із задекларованим ним майном і доходами.

Згідно з пунктом 6 Порядку 236/23 рішення про початок здійснення моніторингу способу життя суб`єкта декларування приймається керівником самостійного структурного підрозділу апарату Національного агентства на підставі відповідної доповідної записки про наявність ознак невідповідності рівня життя суб`єкта декларування.

Пунктом 8 Порядку 236/23 визначено, що у разі встановлення невідповідності рівня життя суб`єкта декларування Національне агентство повідомляє про такий факт суб`єкта декларування та дає йому можливість протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом.

Згідно з пунктами 9 та 10 Порядку 236/23 рішення про завершення моніторингу способу життя суб`єкта декларування приймається керівником самостійного структурного підрозділу апарату Національного агентства на підставі доповідної записки особи, яка здійснювала моніторинг способу життя суб`єкта декларування.

За результатами моніторингу способу життя суб`єкта декларування готується доповідна записка, в якій зазначаються:

дата початку та підстави здійснення моніторингу способу життя суб`єкта декларування;

зміст проведених заходів та їх результати, встановлені факти відповідності/невідповідності рівня життя суб`єктів декларування, невиконання інших вимог Закону;

вжиті Національним агентством заходи реагування стосовно суб`єкта декларування в межах прав та повноважень, визначених Законом (за наявності).

Протягом п`яти днів з дня завершення моніторингу способу життя суб`єкта декларування Національне агентство за допомогою програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або поштового чи електронного зв`язку надсилає повідомлення такому суб`єкту декларування про результати здійсненого щодо нього моніторингу способу життя (пункт 11 Порядку 236/23).

Відповідно до пункту 13 Порядку 236/23 у разі виявлення на будь-якій стадії здійснення моніторингу способу життя суб`єкта декларування ознак іншого корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, Національне агентство затверджує обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції.

VІ. Висновки Верховного Суду.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.

Спір у цій справі виник у зв`язку із незгодою позивача із висновком НАЗК щодо виявлення в його діях ознак корупційного кримінального правопорушення, який складений за результатами проведення моніторингу способу життя позивача. При цьому підставою для проведення моніторингу слугувало звернення САП, у якому повідомлено про наявність кримінального провадження, відкритого за фактом вчинення позивачем кримінального правопорушення, передбаченого статтею 368 КК України.

Касаційне провадження відкрито у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування положень статей 11, 45, 51-4 Закону 1700-VII, а також пунктів 2, 8, 10, 13 Порядку 236/23 щодо можливості оскарження в порядку адміністративного судочинства дій НАЗК з проведення моніторингу способу життя за відсутності встановленої законом правової передумови (актуальної деклараційної бази) та за наявності відкритого кримінального провадження.

Водночас колегія суддів констатує, що не переглядає ухвалене судом першої інстанції рішення по суті спору і не надає оцінку доводам касаційної скарги у частині недотримання відповідачем процедури проведення моніторингу способу життя позивача та вмотивованості і обґрунтованості прийнятого за його результатом спірного висновку.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги виключно у частині порушення судом апеляційної інстанції процесуального права (закриття провадження у справі), Верховний Суд виходить з наступного.

Так, закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції посилався на правові висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постанові від 23 листопада 2023 року у справі 520/25012/21, та правову позицію Великої Палати Верховного Суду, висловлену у постанові від 30 червня 2020 року у справі 333/6816/17. Суд апеляційної інстанції уважав, що не може перевірити правомірність оскаржуваного висновку відповідача за правилами адміністративного судочинства, оскільки вже вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до кримінальної відповідальності у рамках кримінальної справи, а такий висновок є лише його частиною доказової бази. Відповідно, оцінка виявленим порушенням буде надана уповноваженим органом, що безпосередньо вирішуватиме питання про притягнення позивача до кримінальної відповідальності.

Водночас колегія суддів звертає увагу, що Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду (далі - Судова палата) у постанові від 03 липня 2026 року у справі 420/3078/25 досліджував питання правової природи довідки про результати проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування, яка містить висновки щодо виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкта декларування, зокрема в аспекті її віднесення до індивідуальних актів суб`єктів владних повноважень та можливості її оскарження в порядку адміністративного судочинства.

При цьому у справі 420/3078/25 Судова палата надала відповіді на такі ключові аспекти: правової природи та наслідків довідки; впливу підстав проведення перевірки на правову природу довідки; впливу ознак правопорушення на правову природу довідки; впливу подальшого притягнення особи до юридичної відповідальності на існування правовідносин між НАЗК та суб`єктом декларування; юрисдикційної належності спорів про оскарження довідки; меж судового контролю та співвідношення юрисдикцій, а також обмеження права на оскарження довідки НАЗК у зв`язку з наявністю кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення.

Суд уважає, що правова позиція Судової палати, викладена у постанові від 03 липня 2026 року у справі 420/3078/25, можлива до застосування і врахування під час касаційного провадження у цій справі, оскільки, не зважаючи на той факт, що у справі 420/3078/25 предметом спору була довідка НАЗК, складена за результатами проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування, а у справі 140/4059/25 - висновок НАЗК, складений за результатами проведення моніторингу способу життя позивача, однак їх подібність виявляється у контексті тлумачення закону (зокрема, права особи на оскарження їх у судовому порядку відповідно до положень КАС України).

При цьому, як у цій справі, так і у справі 420/3078/25, ключовими питаннями, які постали перед судом касаційної інстанції були належність висновку (довідки) до акту індивідуальної дії та віднесення спору щодо їх оскарження до публічно-правового, у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 КАС України.

Так, стосовно правової природи довідки (у цій справі - висновку) Судова палата у справі 420/3078/25, серед іншого, зазначила, що пунктом 7-1 частини першої статті 11 Закону 1700-VII передбачено, що НАЗК здійснює в порядку, визначеному цим Законом, контроль та перевірку декларацій суб`єктів декларування, проводить моніторинг способу життя суб`єктів декларування.

Тобто, такі дії є однією з форм реалізації державного фінансового контролю у сфері запобігання корупції. Під час його здійснення НАЗК реалізує владно-управлінські повноваження щодо оцінки дотримання суб`єктами декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції.

Результатом здійснення зазначеної контрольної процедури є формування НАЗК висновків щодо дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції, які оформлюються у формі довідки про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (у цій справі - обґрунтованого висновку).

Отже, колегія суддів зазначає, що висновок, складений НАЗК за результатами проведення моніторингу способу життя, є результатом реалізації контрольних функцій цього органу в сфері запобігання корупції, а складення такого висновку завершує контрольну процедуру, у межах якої НАЗК в односторонньому порядку реалізує надані йому законом владно-управлінські повноваження щодо оцінки дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Більш того, такий висновок НАЗК складається з обставин, установлених під час перевірки, та аргументів контролюючого органу щодо недотримання конкретним суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції.

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

У контексті наведеного вбачається, що висновок, складений НАЗК за результатами моніторингу способу життя, складається суб`єктом владних повноважень на виконання покладених на нього законом владних управлінських функцій, стосується конкретного суб`єкта декларування, містить індивідуалізовані висновки, які стосуються прав, свобод та охоронюваних законом інтересів суб`єкта декларування, має визначений строк, дія вичерпується виконанням. Таким чином, висновок НАЗК відповідає ознакам акта, визначеним пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України.

Зазначений підхід узгоджується з послідовною правозастосовною практикою Верховного Суду, який неодноразово констатував, що довідка НАЗК про результати повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України.

Отже, колегія суддів констатує, що спірний висновок НАЗК від 05 березня 2025 року, який був складений відповідачем за результатами моніторингу способу життя позивача, за правовою природою є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, прийнятим у межах реалізації владно-управлінських функцій цього органу у сфері запобігання корупції.

Також колегія суддів ураховує те, що у справі 420/3078/25 Судова палата зазначила таке:

Правове значення довідки не обмежується лише фіксацією встановлених НАЗК обставин, а поширюється на суміжні адміністративні процедури, у межах яких викладені в ній висновки можуть бути враховані іншими суб`єктами владних повноважень під час прийняття відповідних рішень.

Крім того, висновки довідки можуть бути використані НАЗК як джерело інформації у межах реалізації інших контрольних процедур. Зокрема, інформація, викладена у довідці, може бути врахована під час моніторингу способу життя суб`єкта декларування, повторної повної перевірки декларації за новими джерелами інформації, перевірки пов`язаних декларацій за інші звітні періоди, формування ризик-профілю суб`єкта декларування для подальшого автоматизованого відбору декларацій.

Також висновки довідки є підставою для реалізації передбачених законом механізмів реагування у разі виявлення ознак адміністративних чи кримінальних правопорушень, а також необґрунтованості активів.

Так, у разі виявлення за результатами перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, в тому числі передбаченого частиною четвертою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення (подання завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) (далі - КУпАП), відповідно до пункту 5 розділу VI Порядку 26/21, уповноважена особа НАЗК розпочинає збір даних для встановлення наявності підстав для складення протоколу про таке правопорушення, а за наявності відповідних підстав складає протокол і направляє його до суду в порядку, визначеному КУпАП.

У разі, якщо складення протоколу належить до компетенції іншого органу або іншого структурного підрозділу НАЗК, уповноважена особа передає відповідну інформацію та матеріали перевірки або складає і підписує обґрунтований висновок щодо виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, у двох примірниках для його подальшого направлення за належністю.

У разі виявлення за результатами перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, в тому числі передбачених статтями 366-2 (декларування недостовірної інформації), 368-5 (незаконне збагачення) Кримінального кодексу України (далі - КК України), відповідно до того ж пункту 5 розділу VI Порядку 26/21 уповноважена особа НАЗК складає та підписує обґрунтований висновок у двох примірниках для направлення спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції.

У разі виявлення ознак необґрунтованості активів, а також за відсутності наданих суб`єктом декларування письмових пояснень чи доказів або їх надання не в повному обсязі, відповідно до частини третьої статті 51-3 Закону України Про запобігання корупції та пункту 5 розділу VI Порядку 26/21, НАЗК інформує про це Національне антикорупційне бюро України та Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру для вирішення питання про вжиття передбачених законом заходів.

Отже, висновки довідки, реалізуючись через механізми статті 51-3 Закону України Про запобігання корупції , зумовлюють низку самостійних зобов`язальних, контрольних, дисциплінарних, кадрових, репутаційних, деліктних та інших правових наслідків для суб`єкта декларування. Такі наслідки самостійно та безпосередньо впливають на його правове становище і не вичерпуються виключно можливістю його подальшого притягнення до юридичної відповідальності.

Повертаючись до спірних правовідносин у співвідношенні до вказаної правової позиції, Суд уважає, що висновок НАЗК, який був складений за результатами проведення моніторингу способу життя і який, у свою чергу, містить аргументацію контролюючого органу щодо наявності у діях особи (суб`єкта декларування) ознак кримінального правопорушення, а також той факт, що цей висновок направляється до уповноваженого органу (САП) для прийняття ним відповідних рішень, свідчить про те, що такий висновок безпосередньо впливає на права та інтереси особи, щодо якої він був складений, та тягне за особою самостійні наслідки (у тому числі, притягнення особи до кримінальної відповідальності).

Поряд з цим, у справі 420/3078/25 Судова палата звернула увагу на набуття особливого значення питання про те, чи впливають на правову природу довідки обставини виявлення НАЗК за результатами повної перевірки декларації ознак адміністративного або кримінального правопорушення та подальше вжиття заходів, спрямованих на притягнення суб`єкта декларування до юридичної відповідальності.

Стосовно цього, Судова палата зауважила, що законодавець розмежовує довідку про результати повної перевірки декларації та документи, які можуть складатися у зв`язку з виявленням в діях суб`єкта декларування ознак адміністративного або кримінального правопорушення. Довідка оформлює результати здійснення заходу фінансового контролю та містить висновки НАЗК щодо дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Протокол про адміністративне правопорушення та обґрунтований висновок складаються для реалізації інших повноважень НАЗК, пов`язаних із реагуванням на виявлені ознаки правопорушень та ініціюванням процедур притягнення особи до юридичної відповідальності. Відображення у довідці висновків про наявність ознак адміністративного чи кримінального правопорушення є лише одним із результатів оцінки обставин, встановлених під час перевірки, та не визначає юридичної природи цього акта. Такі висновки самі по собі не надають особі процесуального статусу, який виникає у зв`язку зі складенням протоколу про адміністративне правопорушення або направленням обґрунтованого висновку до уповноважених органів.

Інакше кажучи, незалежно від змісту встановлених за результатами перевірки обставин довідка залишається актом, прийнятим у межах реалізації НАЗК владно-управлінських повноважень у сфері державного фінансового контролю щодо перевірки достовірності, повноти та своєчасності подання відомостей у декларації. Не змінює правової природи довідки і подальше використання викладених у ній висновків для вжиття заходів, спрямованих на притягнення особи до юридичної відповідальності. Правова природа акта визначається характером повноважень, у межах яких його прийнято, метою ухвалення такого акта та змістом правовідносин, у яких він виник. Сам по собі факт використання цього акта іншими суб`єктами владних повноважень в межах інших процедур не трансформує його юридичної сутності.

Використання довідки як одного з джерел інформації під час складення протоколу про адміністративне правопорушення, підготовки обґрунтованого висновку чи здійснення інших передбачених законом заходів реагування свідчить лише про можливість врахування викладених у ній відомостей у межах інших самостійних процедур, правова природа яких є відмінною від правовідносин, у межах яких було складено таку довідку.

Додатковим нормативно-правовим підтвердженням цього висновку є приписи частини четвертої статті 51-1 Закону України Про запобігання корупції , якими визначено, що проведення контролю та перевірки декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, не перешкоджають проведенню досудового розслідування та судового провадження у порядку, передбаченому КПК України. Текстуальний аналіз цієї норми свідчить, що законодавець розмежовує правовідносини, пов`язані зі здійсненням НАЗК державного фінансового контролю, та правовідносини, пов`язані із здійсненням кримінального провадження. Контроль і перевірка декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, закон розглядає як самостійну форму реалізації повноважень НАЗК, яка існує незалежно від здійснення досудового розслідування чи судового розгляду в кримінальному провадженні.

Використання законодавцем формулювання рішення, прийняті за їхніми результатами , фактично утверджує позицію, що рішення, ухвалені за результатами контрольних процедур, є окремими і самостійними актами, прийнятими за результатами реалізації контрольних повноважень НАЗК. При цьому Закон не містить положень, які б пов`язували юридичну природу або чинність таких актів із фактом початку досудового розслідування чи здійснення кримінального провадження.

Таким чином, Суд уважає, що законодавче застереження про те, що рішення НАЗК, прийняті за результатами перевірки декларацій (у цій справі - моніторингу способу життя), не перешкоджають здійсненню кримінального провадження, а лише підкреслюють самостійність відповідних правовідносин та результатів їхньої реалізації. Початок досудового розслідування або відкриття провадження у справі про адміністративне правопорушення не поглинає та не нівелює рішення НАЗК, не змінює їхньої правової природи та не позбавляє значення як самостійного результату здійснення контрольних повноважень НАЗК.

Щодо впливу подальшого притягнення особи до юридичної відповідальності на існування правовідносин між НАЗК та суб`єктом декларування, Судова палата у згаданій справі констатувала, що в цьому зв`язку підлягає оцінці підхід, відповідно до якого у разі виявлення НАЗК за результатами повної перевірки декларації ознак адміністративного або кримінального правопорушення правовідносини між НАЗК та суб`єктом декларування завершуються із складенням довідки, а подальші правові наслідки реалізуються виключно в межах провадження щодо притягнення особи до юридичної відповідальності. Безумовно, складення та погодження довідки означає завершення контрольної процедури повної перевірки декларації. Водночас завершення такої процедури не свідчить про припинення правовідносин, що виникли між НАЗК та суб`єктом декларування, у зв`язку з прийняттям відповідного акта.

Судова палата зауважила, що довідка про результати повної перевірки декларації зумовлює самостійні правові наслідки для суб`єкта декларування, які не обмежуються і не вичерпуються можливістю його подальшого притягнення до адміністративної чи кримінальної відповідальності. Висновки, викладені у довідці, можуть бути підставою для виникнення зобов`язальних, контрольних, дисциплінарних, кадрових та інших правових наслідків, а також впливати на права, свободи та законні інтереси суб`єкта декларування після завершення самої перевірки.

Повертаючись до спірних правовідносин у цій справі, колегія суддів уважає, що відкриття кримінального провадження або вчинення інших дій, спрямованих на реалізацію механізмів юридичної відповідальності, не усуває юридичних наслідків спірного висновку НАЗК та не припиняє правового зв`язку між цим органом і суб`єктом декларування (особою, щодо якої здійснювався моніторинг) щодо законності його складення.

Виникнення правовідносин, пов`язаних із притягненням особи до юридичної відповідальності, свідчить про появу нових самостійних матеріальних і процесуальних правовідносин за участю інших уповноважених суб`єктів (учасниками яких стають органи досудового розслідування, прокурор або суд). Проте такі правовідносини не замінюють і не поглинають правовідносини, що виникли між НАЗК та цієї особою, у зв`язку зі здійсненням фінансового контролю та прийняттям відповідного рішення за його результатами. Перехід до стадії реалізації механізмів юридичної відповідальності (у цій справі - кримінальної) не припиняє правовідносин щодо законності висновку НАЗК про виявлення ознак у діях ОСОБА_1 корупційного кримінального правопорушення. Такі правовідносини продовжують існувати доти, доки зберігаються правові наслідки відповідного акта та існує спір щодо правомірності реалізації НАЗК своїх владних управлінських повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Наведене конституційне положення гарантує кожній особі право на судовий захист у разі виникнення спору щодо її прав, свобод чи законних інтересів.

Згідно зі статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

Зміст принципу спеціалізації судів полягає у забезпеченні розгляду кожної категорії спорів саме тим судом, до компетенції якого такі спори віднесені законом. Тому визначення належної юрисдикції здійснюється, виходячи із характеру спірних правовідносин, предмета спору та сутності права чи інтересу, за захистом якого звертається особа.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Зміст цього законодавчого положення вказує на те, що до компетенції адміністративних судів належать спори щодо будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, за винятком тих, щодо яких законом визначено інший порядок судового вирішення.

Як установлено, спірний висновок НАЗК є його рішенням (індивідуальним актом), прийнятим у межах реалізації владно-управлінських повноважень у сфері державного фінансового контролю. Такий висновок зумовлює самостійні правові наслідки для суб`єкта декларування (у цій справі - позивача), а спір щодо законності такого висновку та дотримання НАЗК вимог закону під час його складення виникає між особою та суб`єктом владних повноважень у зв`язку зі здійсненням останнім публічно-владних управлінських функцій.

Таким чином, спір про оскарження висновку НАЗК щодо виявлення ознак у діях особи корупційного кримінального правопорушення є публічно-правовим спором, у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, та належить до юрисдикції адміністративних судів.

При цьому колегія суддів зазначає, що предметом судового контролю в адміністративному процесі є законність реалізації НАЗК наданих йому контрольних функцій та відповідність прийнятого за їх результатами рішення (висновку) встановленим законом критеріям належного урядування.

Тобто, під час розгляду такого спору адміністративний суд перевіряє, чи діяло НАЗК на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначених Конституцією та законами України, чи дотримано процедуру проведення моніторингу способу життя, чи були встановлені всі обставини, що мають значення для прийняття рішення, чи є висновки НАЗК обґрунтованими, чи дотримано принципи безсторонності, добросовісності, пропорційності та розсудливості, передбачені частиною другою статті 2 КАС України.

Метою такого судового контролю є захист прав, свобод та інтересів суб`єкта декларування у його публічно-правових відносинах з державою від порушень та свавільних дій з боку НАЗК як суб`єкта владних повноважень, а також відновлення порушеного правового статусу особи у разі встановлення протиправності оскаржуваного акта.

Додатково також колегія суддів ураховує й те, що Судова палата у постанові від 03 липня 2026 року у справі 420/3078/25 констатувала, що ні суд у справі про адміністративне правопорушення, ні суд кримінальної юрисдикції, не наділені повноваженнями щодо здійснення самостійного судового контролю за законністю діяльності НАЗК під час проведення повної перевірки декларації, перевірки дотримання встановленої законом процедури такої перевірки чи вирішення питання про правомірність індивідуального акта НАЗК як акта суб`єкта владних повноважень. Указане означає, що одні й ті самі юридичні факти можуть породжувати різні правовідносини та, відповідно, бути предметом оцінки в межах різних судових процедур. Водночас у кожному з таких проваджень зазначені обставини досліджуються з різною процесуальною метою та для вирішення різних за своєю правовою природою питань.

Так, у кримінальному провадженні або провадженні у справі про адміністративне правопорушення відповідні обставини підлягають дослідженню для встановлення наявності чи відсутності складу правопорушення, винуватості особи та підстав для притягнення її до юридичної відповідальності. В адміністративному судочинстві - для перевірки законності реалізації НАЗК наданих йому владних управлінських повноважень, дотримання встановленої процедури проведення повної перевірки декларації та обґрунтованості висновків, викладених у довідці, складеній за її результатами.

Відповідно, навіть, якщо в межах кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення судом надається оцінка відомостям, викладеним у довідці (висновку) НАЗК, така оцінка здійснюється не як перевірка законності самої довідки (висновку) та не як форма контролю за дотриманням НАЗК вимог законодавства під час проведення повної перевірки декларації (моніторингу), а як оцінка доказової інформації для цілей вирішення питання про юридичну відповідальність особи.

У кримінальному провадженні або провадженні у справі про адміністративне правопорушення, у разі, якщо така довідка стає додатком до протоколу про адміністративне правопорушення або обґрунтованого висновку, суди оцінюють її виключно як носій відомостей про певні фактичні обставини, що підлягають перевірці та оцінці судом у сукупності з іншими доказами у справі, при цьому не має наперед встановленої сили.

Таким чином, одночасне існування адміністративного провадження, провадження у справі про адміністративне правопорушення та кримінального провадження не створює конкуренції судових юрисдикцій, оскільки в межах кожної з них здійснюється захист різних прав та вирішуються різні юридичні питання.

Інакше кажучи, існування кримінального провадження чи провадження про адміністративне правопорушення не створює альтернативного механізму судового контролю за діяльністю НАЗК.

З огляду на викладене, Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції в цій справі помилково ототожнено питання судового контролю за законністю висновку НАЗК із питанням оцінки наявності підстав для притягнення позивача до кримінальної відповідальності. Унаслідок такого помилкового підходу суд апеляційної інстанції безпідставно дійшов висновку про відсутність адміністративної юрисдикції щодо цього спору та неправомірно закрив провадження у справі, чим порушив норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконної постанови, яка перешкоджає подальшому розгляду справи по суті та підлягає скасуванню.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Оскільки у цій справі порушення норм процесуального права допущено саме судом апеляційної інстанції під час вирішення питання про наявність підстав для закриття провадження у справі, оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи до цього ж суду для продовження розгляду.

Таким чином, касаційну скаргу необхідно задовольнити, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2026 року - скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

З огляду на результат касаційного перегляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу адвоката Салія Максима Віталійовича, який діє в інтересах ОСОБА_1 , задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2026 року скасувати.

Справу направити до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. Е. Мацедонська

Судді О. В. Кашпур

М. І. Смокович