Конституційний Суд України; Окрема думка, Збіжна думка від 09.09.2026

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА (ЗБІЖНА) ДУМКА

судді Конституційного Суду України Олександра Водяннікова стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційною скаргою Лопушанського Володимира Михайловича щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу сьомого підпункту 1, підпункту 5 пункту 3, пункту 5 частини другої статті 4 Закону України „Про судовий збір“ (справа про судовий збір у справах про адміністративні правопорушення) від 9 вересня 2026 року № 10-р(II)/2026

Я повністю поділяю мотивацію і підтримую висновки Конституційного Суду України (далі - Суд), викладені в Рішенні у справі про судовий збір у справах про адміністративні правопорушення від 9 вересня 2026 року № 10-р(II)/2026 (далі - Рішення). Як суддя-доповідач у цій справі я також брав безпосередню участь у його підготовці, розгляді та ухваленні Судом. Саме ця обставина спонукає передусім пояснити мету цієї збіжної думки.

На перший погляд, окрема думка судді-доповідача, який підтримав ухвалений Судом акт, може видаватися певною мірою парадоксальною. Адже суддя-доповідач мав можливість запропонувати Суду відповідну аргументацію під час підготовки справи та проекту акта, а остаточний текст Рішення є результатом його колегіального обговорення та ухвалення. Проте саме колегіальна природа конституційного судочинства визначає відмінність між природою рішення Суду та природою збіжної думки окремого судді.

Рішення Суду має дати відповідь на конкретне конституційне питання в межах предмета конституційного провадження. Вимоги non ultra petita, належної судової стриманості та юридичної економії зумовлюють те, що мотивувальна частина рішення не повинна перетворюватися на всеохопне дослідження кожного юридичного питання, яке постало під час розгляду справи. Те, що певний аспект не дістав у рішенні розгорнутого висвітлення, не обов’язково означає, що Суд його не помітив або не врахував. Це може бути наслідком свідомого зосередження аргументації на тих питаннях, відповідь на які була необхідною і достатньою для вирішення справи.

У цьому сенсі збіжна думка виконує іншу функцію. Не заперечуючи ані висновку Суду, ані його мотивів, вона дає судді можливість розгорнути ті юридичні аспекти справи, які перебувають на периферії її безпосереднього предмета, однак виявляють проблеми ширшого конституційного значення. Така думка не є продовженням мотивувальної частини Рішення і тим більше не претендує на доповнення його ratio decidendi. Її призначення полягає в тому, щоб виокремити питання, які Рішення залишило відкритими, окреслити їх конституційний вимір та запропонувати аргументацію для подальшої юридичної дискусії.

У літературі про окремі думки суддів та практиці європейських інституцій звертають увагу на властивий цьому інституту парадокс, який Венеційська комісія, слідом за доктриною, характеризує як the paradox of dissent („парадокс розбіжної думки“): суддівська окрема думка, з одного боку, може послаблювати авторитет конкретного рішення, але, з другого, саме завдяки відкритому виявленню та аргументуванню відмінної позиції судді вона здатна відігравати конструктивну роль у зміцненні легітимності суду-1. Авторитет суду та сприйняття його рішень не обов’язково залежать від їх одностайності; більше того, можливість висловити окрему думку може сприяти якості судової аргументації.

__________

-1 Венеційська комісія характеризує це явище як the paradox of dissent (Venice Commission. Report on Separate Opinions of Constitutional Courts, CDL-AD(2018)030, adopted at its 117th Plenary Session (Venice, 14-15 December 2018), § 20, p. 8), хоча у Доповіді Венеційської комісії ця концепція розглядається в ширшому контексті інституту окремої думки (separate opinion), що охоплює як розбіжні (dissenting), так і збіжні (concurring) думки. Використане Венеційською комісією означення походить від концепції, розробленої Г. Містрі на основі аналізу практики міжнародних кримінальних судів і трибуналів щодо використання розбіжних думок саме як вираження принципової незгоди судді з позицією більшості: Mistry Н. The Paradox of Dissent: Judicial Dissent and the Projects of International Criminal Justice. Journal of International Criminal Justice. 2015. Vol. 13, Issue 3. P. 449-474.

Ця збіжна думка, однак, не цілком вписується у вказаний парадокс, оскільки в її основі немає незгоди. Вона не має за мету ані надати критичний аналіз аргументації Рішення, ані запропонувати альтернативне обґрунтування його резолютивної частини. Її призначення є іншим: продовжити юридичну рефлексію там, де саме Суд і мав зупинитися. Принцип non ultra petita, предмет конституційного контролю та вимоги юридичної економії природно залишають за межами мотивувальної частини питання, відповідь на які не є необхідною для вирішення конкретної справи. Збіжна думка дає змогу звернутися до таких питань.

Окремого пояснення в цьому контексті потребує й та обставина, що автор цієї думки був суддею-доповідачем у справі. Окремі думки суддів-доповідачів не є винятковим явищем, зокрема й у практиці Суду. У конституційному судочинстві суддя-доповідач не є автором рішення в юридичному сенсі: автором рішення є Суд як колегіальний орган. Суддя-доповідач готує справу до розгляду, досліджує її матеріали, формує первісну структуру аргументації, пропонує Суду можливу лінію розв’язання конституційного питання та готує проект акта з урахуванням висловлених колегами позицій, пропозицій і міркувань. Після обговорення справи в закритій частині пленарного засідання ухвалений текст уже не є текстом судді-доповідача: він є результатом колегіального обговорення і волевиявлення Суду.

Звідси можливі принаймні три ситуації, у яких окрема думка судді-доповідача є цілком природною. Перша виникає тоді, коли більшість відхиляє запропонований ним результат вирішення справи. У такому разі розбіжна думка пояснює юридичні підстави, з яких суддя голосував проти ухваленого рішення. Друга має місце, коли суддя підтримує результат, однак у процесі колегіального обговорення істотно змінюється ratio decidendi. Збіжна думка тоді дає змогу зафіксувати інший шлях до того самого висновку: колегіальність передбачає можливість погоджуватися щодо результату, не обов’язково поділяючи кожен елемент аргументації, якою його обґрунтовано. Нарешті, третя ситуація виникає тоді, коли в процесі колегіального обговорення певні аспекти або навіть окрема лінія аргументації залишаються поза остаточним текстом, оскільки вони не є необхідними для вирішення справи, виходять за межі її предмета або їх включення суперечило б вимогам юридичної економії. У такому разі збіжна думка може виконувати функцію фіксації для професійного дискурсу юридичної проблеми чи аргументаційної конструкції, яка не стала частиною ratio decidendi у справі, але може мати значення для розвитку конституційної доктрини та майбутньої практики Суду.

Однак саме для судді-доповідача така можливість має виразний моральний вимір і етичні обмеження. Суддя не зобов’язаний бути лояльним до кожного аргументу юридичної позиції більшості: якби існував такий обов’язок, саме право на окрему думку значною мірою втрачало б сенс. Водночас суддя зобов’язаний зберігати лояльність до Суду як інституції, його колегіальної природи та конфіденційності внутрішнього обговорення. Звідси випливає простий принцип, особливо важливий для судді-доповідача: окрема думка судді-доповідача може наводити альтернативну або додаткову юридичну аргументацію, але не внутрішню історію її прийняття чи відхилення. Вона може вводити до професійного дискурсу аргументи, які не стали частиною рішення Суду, однак не повинна перетворюватися на реконструкцію обговорення в нарадчій кімнаті або пояснення того, хто, коли і з яких причин підтримав чи відхилив певну редакцію тексту.

Це визначає й межі свободи судді-доповідача у формі та змісті такої думки. Вона не повинна бути розширеною версією проекту рішення, який існував на певному етапі його підготовки, або способом оприлюднення аргументації, що не здобула підтримки колег. Окрема думка має бути самостійним юридичним текстом, що реагує на ухвалене Рішення, але її метою і сутністю не повинно бути відтворення неухваленого проекту. У такому розумінні окрема думка судді-доповідача є однією з форм його участі у тривалому формуванні конституційної доктрини.

Підготовка та розгляд цієї справи виявили питання, що мають, на моє переконання, самостійне конституційне значення, однак не потребували вичерпної відповіді для вирішення поставленого перед Судом питання. Тому подальші міркування не мають на меті ані скоригувати, ані доповнити ratio decidendi Рішення. Вони стосуються п’яти аспектів, які Рішення або позначило лише тією мірою, якою цього вимагало вирішення справи, або об’єктивно залишило за межами конституційного контролю.

Перший стосується межі між судовим тлумаченням закону та судовою нормотворчістю крізь призму конституційного принципу поділу влади. Рішення торкнулося цієї проблеми, констатувавши створення Верховним Судом de facto нормативної конструкції, якої жодна з відповідних норм Закону України „Про судовий збір“ (далі - Закон) окремо не передбачає. Однак це твердження порушує ширше питання про конституційні межі судового розвитку права та про момент, у який тлумачення закону перестає бути здійсненням функції правосуддя і набуває ознак нормотворчості.

Друге питання стосується застосування частини третьої статті 89 Закону України „Про Конституційний Суд України“ у ситуації, коли суд в остаточному судовому рішенні не формулює власного тлумачення оспорюваної норми, а застосовує висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладений в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду в іншому провадженні, зокрема тоді, коли такий висновок не узгоджується з юридичною позицією Суду або коли щодо такої узгодженості існують обґрунтовані сумніви.

Третє питання полягає у значенні співвідношення між розміром судового збору та розміром адміністративного стягнення для оцінки домірності обмеження права на судовий захист. У справах, у яких особа звертається до суду не для вирішення започаткованого нею приватноправового спору, а для захисту від застосованого державою примусу, таке співвідношення набуває особливого конституційного значення. Воно стосується не лише фактичної доступності судового захисту для конкретної особи, а й спроможності судового контролю виконувати свою системну функцію запобігання незаконному або свавільному застосуванню адміністративного примусу, зокрема у сферах, уразливих до корупційних ризиків.

Четвертим є ґендерний вимір порушеного конституційного питання. Формально нейтральне правило щодо судового збору може мати неоднаковий фактичний вплив на різні групи осіб унаслідок відмінностей у доходах, економічній спроможності та доступі до ресурсів, потрібних для судового захисту. Це порушує ширше питання про конституційне значення фактичної нерівності під час оцінювання формально нейтрального фінансового бар’єра доступу до правосуддя та, відповідно, про взаємозв’язок гарантій, установлених статтями 24 і 55 Конституції України.

П’яте питання стосується пункту 5 частини другої статті 4 Закону. Суд закрив конституційне провадження в цій частині, оскільки дійшов висновку, що зазначений припис Закону не був застосований в остаточному судовому рішенні у справі Заявника, а отже, його конституційність не могла бути предметом розгляду в цьому конституційному провадженні. Водночас з’ясування нормативного змісту цього припису було необхідним для системного тлумачення оспорюваних приписів Закону. Саме в цьому контексті Суд звернув увагу на його особливість: на відміну від інших визначених статтею 4 Закону випадків справляння судового збору, обов’язок зі сплати збору за пунктом 5 частини другої статті 4 Закону виникає не у зв’язку зі зверненням особи до суду, а внаслідок ухвалення судом постанови про накладення адміністративного стягнення; отже, такий збір справляється з особи, вину якої встановлено судовим рішенням, і „за своєю функціональною спрямованістю є додатковим майновим обтяженням, зумовленим фактом притягнення особи до відповідальності“ (абзац сьомий підпункту 8.1 пункту 8 мотивувальної частини Рішення). Ця характеристика, надана Судом obiter dictum, порушує самостійне конституційне питання: чи узгоджується з конституційними принципами та природою судового збору покладення на особу додаткового майнового обтяження виключно внаслідок визнання її винною у вчиненні адміністративного правопорушення і, відповідно, чи не набуває такий платіж за своєю сутністю ознак додаткового стягнення, встановленого під назвою судового збору.

Ці п’ять аспектів не змінюють і не доповнюють висновків Рішення. Частина з них розвиває конституційні питання, яких Суд торкнувся лише тією мірою, якою це було необхідно для вирішення справи; інші стосуються питань, щодо яких Суд, з огляду на предмет конституційного контролю, взагалі не міг сформулювати висновку по суті. Їх окремий розгляд у цій збіжній думці є спробою простежити ширші конституційно-правові наслідки проблематики, виявленої під час розгляду справи, не виходячи при цьому з припущення про те, яким мав би бути висновок Суду, якби відповідні питання стали предметом конституційного контролю.

Отже, на підставі статті 93 Закону України „Про Конституційний Суд України“, § 74 Регламенту Суду вважаю за потрібне викласти окрему (збіжну) думку щодо Рішення.

1. Тлумачення v. нормотворчість

Проблема, яка постала в цій справі, має давню історію. Її розуміння є істотним для оцінки того, чи „висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду“, застосований судами у справі Заявника, був результатом тлумачення Закону, чи вийшов за межі тлумачення і призвів до створення правила, якого законодавець не встановлював.

До набрання чинності Законом питання платежу за звернення до суду регулювалося, зокрема, законодавством про державне мито. Водночас частина четверта статті 288 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - Кодекс) передбачала спеціальне правило щодо оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, згідно з яким особа, яка оскаржила постанову, звільнялася від сплати державного мита. Після запровадження Законом нового юридичного режиму судових платежів законодавець не встановив окремого об’єкта справляння судового збору у справах про адміністративні правопорушення. Так, у Пояснювальній записці до проекту Закону № 7530 від 30 грудня 2010 року, на обґрунтування концепції об’єктів справляння судового збору зазначено, що ці об’єкти визначаються відповідно до норм Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України та Кодексу адміністративного судочинства України, і жодним чином не згадано Кодекс.

В 2013 році Законом України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сплати судового збору“ від 19 вересня 2013 року № 590-VII частину другу статті 4 Закону було доповнено пунктом 5. Законодавець установив ставку судового збору в розмірі 0,2 розміру мінімальної заробітної плати „у разі ухвалення судом постанови про накладення адміністративного стягнення“. У Пояснювальній записці до проекту Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо сплати судового збору) від 12 грудня 2012 року № 0973 прямо вказано: „Прийняття цього Закону покликане удосконалити положення чинного законодавства України шляхом запровадження судового збору у справах про адміністративні правопорушення“. Отже, ні первинна редакція Закону, ні наступні зміни до нього не були спрямовані на запровадження судового збору стосовно всіх справ, пов’язаних із накладенням адміністративного стягнення; запровадження судового збору у справах про адміністративні правопорушення стосувалося одного вичерпно визначеного законодавцем випадку - ухвалення судом постанови про накладення адміністративного стягнення.

Саме таке розуміння співвідношення Кодексу і Закону покладено в основу юридичної позиції Верховного Суду України, сформульованої у постанові від 13 грудня 2016 року (провадження № 21-1410а16). Верховний Суд України виходив із того, що Закон не встановив підстав, умов, розміру та порядку сплати судового збору за подання позовної заяви про оскарження постанови про накладення адміністративного стягнення. Тому особа не повинна була сплачувати судовий збір ані за звернення до суду першої інстанції, ані за подальше апеляційне чи касаційне оскарження судового рішення у такій справі.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року у справі № 543/775/17 від цього висновку відступила. Вона виходила з того, що у справах щодо оскарження постанов про адміністративні правопорушення, як і в інших справах, що їх розглядають у порядку позовного провадження, належить застосовувати статті 2-5 Закону, які не встановлюють пільги за подання позовної заяви та відповідних скарг у таких правовідносинах. Водночас, пославшись на потребу однакового підходу до визначення розміру судового збору, Велика Палата Верховного Суду визначила його ставку за подання такого позову в розмірі 0,2 прожиткового мінімуму для працездатних осіб - тобто використала ставку, яку пункт 5 частини другої статті 4 Закону встановлював для іншого юридичного факту: ухвалення судом постанови про накладення адміністративного стягнення.

Велика Палата Верховного Суду заявила про „системне, цільове та граматичне тлумачення“, але результатом стало перенесення ставки судового збору з норми Закону про ухвалення судом постанови про накладення адміністративного стягнення (0,2 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб) на зовсім інший юридичний факт - подання особою позову про оскарження постанови про адміністративне правопорушення. Саме цей спосіб конструювання нормативного правила став одним із визначальних для цієї конституційної справи.

1.1. De facto нормативна конструкція

У Рішенні Суд констатував, що Велика Палата Верховного Суду „поєднала об’єкт справляння судового збору, визначений абзацом сьомим підпункту 1 пункту 3 частини другої статті 4 Закону, з іншим об’єктом, ставка судового збору для якого установлена пунктом 5 частини другої статті 4 Закону“, створивши у такий спосіб „de facto нормативну конструкцію, яку жодна із цих норм Закону окремо не передбачає“ (абзац шостий пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

Такий підхід ставить фундаментальне питання, що виходить за межі цієї справи, а саме питання межі між тлумаченням норми та створенням судом нової норми. Конструкція, сформульована Великою Палатою Верховного Суду, утворена поєднанням різних нормативних елементів двох самостійних приписів: об’єкт справляння судового збору взято з одного припису Закону, а ставку судового збору - з іншого. Абзац сьомий підпункту 1 пункту 3 частини другої статті 4 Закону визначає ставку судового збору для подання фізичною особою адміністративного позову немайнового характеру; пункт 5 цієї самої частини встановлює іншу ставку судового збору для іншого об’єкта - ухвалення судом постанови про накладення адміністративного стягнення. У результаті їх поєднання виникло третє правило: за подання позову про оскарження постанови про адміністративне правопорушення належить сплатити судовий збір за ставкою 0,2 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Такого правила expressis verbis не існувало в Законі. Для його отримання було необхідно розділити дві законодавчі норми на окремі нормативні елементи, взяти елемент однієї норми та елемент іншої і з їх поєднання сформувати нову нормативну конструкцію.

Саме по собі використання кількох приписів закону під час його системного тлумачення, звичайно, не є чимось незвичним. Норма права може бути реконструйована з кількох взаємопов’язаних приписів, а значення одного припису нерідко можна встановити лише у світлі іншого. Проблема виникає тоді, коли результатом такої операції стає не встановлення нормативного змісту, закладеного в системі закону, а утворення нового правила комбінуванням елементів, які законодавець пов’язав із різними юридичними фактами.

Особливого значення в цій справі набуває те, що постанова Великої Палати Верховного Суду не містить розгорнутого пояснення, чому ставка, встановлена законодавцем для одного випадку справляння судового збору, може бути перенесена на інший випадок. Посилання на „необхідність однакового підходу“ пояснює прагнення забезпечити певну узгодженість правозастосування, однак саме по собі не встановлює нормативної підстави для такого перенесення. Потреба в однаковості судової практики може бути аргументом на користь вибору між кількома значеннями закону; вона не може замінити законодавчу норму там, де йдеться про встановлення елементів грошового обов’язку особи.

Отже формула Рішення про „de facto нормативну конструкцію“ порушує питання: де закінчується інтерпретаційна реконструкція норми і починається судове конструювання нової норми.

1.2. Тлумачення як необхідний складник здійснення правосуддя

Межа між тлумаченням і нормотворчістю не може бути проведена за спрощеною формулою Монтеск’є, відповідно до якої законодавець створює право, а суд лише механічно його застосовує-2. Застосування права неминуче передбачає його тлумачення. Загальні й абстрактні приписи мають бути застосовані до конкретних, часто непередбачених законодавцем життєвих обставин; нормативний текст може містити оцінні поняття, прогалини, колізії або мовну невизначеність. Судова практика конкретизує зміст таких приписів, а в певних випадках результат цієї діяльності фактично набуває нормативного значення для наступних справ.

__________

-2 „судді нації є <...> лише тими вустами, які проголошують слова закону, лише знеособленими істотами, які не власні ані пом’якшити його силу, ані посилити його суворість“, de Secondat baron de Montesquieu Ch. Esprit des lois; avec les notes de l’auteur. Paris: Librairie de Finnin Didot Fr., 1851. P. 134-135.

Отже, суди можуть брати участь у формуванні норм права. Це, зокрема, відбувається тоді, коли суд конкретизує відкриті поняття; усуває прогалину за допомогою аналогії закону або аналогії права там, де це допускає правопорядок; розв’язує колізію між нормами; формулює правило, необхідне для забезпечення практичної ефективності права; розвиває загальні принципи права; здійснює конституційно узгоджене тлумачення, обираючи з кількох семантично можливих значень те, що відповідає Конституції; або розвиває попередню судову практику в ситуації, яку законодавець безпосередньо не врегулював.

Тому сам факт появи внаслідок судового тлумачення правила, якого немає у вигляді завершеного речення в тексті закону, ще не означає несумісної з принципом поділу державної влади судової нормотворчості. Вирішальним є інше: чи може сформульоване судом правило бути юридично виведене з тексту, структури, мети та системного контексту закону за допомогою визнаних методів тлумачення, чи для його отримання судові необхідно зробити нормативний вибір, який Конституція залишає виключно законодавцеві.

1.3. Текст як вихідна точка і межа тлумачення

У класичній англійській традиції існує так зване „золоте правило тлумачення“ (golden rule), що було сформульоване ще Едвардом Коуком: „Кожен закон має тлумачитися згідно з наміром тих, хто його прийняв“-3. У справі Веckе v Smith (1836) суддя Палати лордів барон Парк сформулював сучасний його зміст таким чином: „Дуже корисним правилом тлумачення закону є дотримання звичайного значення вжитих у ньому слів та їхньої граматичної конструкції, якщо тільки таке тлумачення не суперечить наміру законодавця, що має бути встановлений із самого закону, або не призводить до явного абсурду чи суперечності. У такому разі формулювання закону може бути скориговане або модифіковане настільки, наскільки це необхідно для усунення такого неприйнятного наслідку, але не більше“-4. Отже, тлумачення допускає уточнення, звуження або, за відповідних умов, коригування буквального значення тексту, але воно не наділяє суд загальною компетенцією вдосконалювати закон відповідно до того, яким, на думку суду, закон мав би бути.

__________

-3 Coke E. The Fourth Part of the Institutes of the Laws of England: Concerning the Jurisdiction of Courts. London: W. Clarke and Sons, 1809. P. 330.

-4 Веске v Smith, (1836) 150 E.R. 724, per Parke J. P.726.

Подібного підходу дотримується і Верховний Суд США. У справі Consumer Product Safety Commission v. GTE Sylvania, Inc. Суд підсумував „добре відомий канон законодавчого тлумачення“ (familiar canon of statutory construction): „вихідною точкою тлумачення закону є текст самого закону. За відсутності чітко вираженого наміру законодавця, що свідчив би про протилежне, цей текст, як правило, має вирішальне значення“-5. У справі Connecticut National Bank v. Germain цю думку сформульовано ще виразніше: „Канони тлумачення є не більш ніж практичними правилами, які допомагають судам установити зміст законодавчих приписів, і під час тлумачення закону суд насамперед має звернутися до одного основоположного канону. Ми неодноразово наголошували, що суди мають виходити з презумпції, за якою законодавець у законі говорить те, що має на увазі, і має на увазі те, що в ньому говорить“-6.

__________

-5 CPSCv. GTE Sylvania, Inc., 447 U.S. 102 (1980). P. 108.

-6 Connecticut National Bank v. Germain, 503 U.S. 249 (1992), P. 253-254; див. також United States v. Ron Pair Enterprises, Inc., 489 U. S. 235 (1989), P. 241-242; United States v. Goldenberg, 168 U. S. 95 (1897), P. 102-103; Oneale v. Thornton, 6 Cranch 53 (1810), P. 68.

Наша континентальна традиція сповідує той самий фундаментальний підхід, що був сформульований в XIX столітті Фрідріхом Карлом фон Савіньї. Розуміючи тлумачення як „реконструкцію думки, закладеної в законі“-7, Савіньї розрізняв чотири „елементи“ (elements) тлумачення - граматичний, логічний, історичний та систематичний (systematic)-8. Граматичний елемент стосується значення слів, якими законодавець виражає свою думку; логічний - внутрішнього зв’язку між окремими частинами цієї думки; історичний - стану правового регулювання на час ухвалення закону та зміни, яку закон мав у нього внести; систематичний - місця припису у внутрішньому зв’язку юридичних інститутів і норм як єдиного цілого. Для Савіньї ці елементи не становили чотирьох альтернативних способів тлумачення: вони мали діяти сукупно задля встановлення змісту закону. Сучасна континентальна методологія розвинула-9 цю конструкцію у канон граматичного, системного, історичного та телеологічного тлумачення (виходить із мети правового регулювання, його ratio legis)-10.

__________

-7 von Savigny F. System of the Modem Roman Law: Volume 1./ transl, by W. Holloway. Madras: J. Higginbotham Publ., 1867. P.171.

-8 Ibid., Р. 172.

-9 Слід зробити застереження, що ідея чотирьох складових елементів тлумачення Савіньї не є тотожною сучасному канону способів тлумачення. Так, логічний елемент тлумачення стосувався внутрішньої логічної будови нормативного формулювання (ibid.), а систематичний елемент - внутрішніх зв’язків, які поєднують всі юридичні інститути та норми права в єдине ціле (ibid., Р. 172-173). Отже, логічний елемент значною мірою був поглинутий сучасним текстуальним і системним тлумаченням, а систематичний - сучасним системним. Докл. Див. Ondrejek P. Arguments Based on the Unity of Law. In: Defragmentation of Law: Reconstruction of Contemporary Law as a System. Cambridge: Intersentia; 2023. P.33-82; Liebwald D. Law’s Capacity for Vagueness, International Journal for the Semiotics of Law. 2013. Vol. 26. P. 391-423.

-10 Савіньї досить обережно ставився до самостійного використання ratio legis, von Savigny F. System o f the Modem Roman Law: Volume 1./ transi, by W. Holloway. Madras: J. Higginbotham Publ., 1867. P. 174-178. Становленням телеологічного методу тлумачення ми завдячуємо наробку Рудольфа фон Ієринга що заклав підвалини юриспруденції інтересів (lnteressenjurisprudenz), яка знайшла подальший розвиток у працях американських конституціоналістів XIX - початку XX ст. Роско Паунда, Олівера Вендела Голмса, Банджаміна Кардозо та судовій практиці спочатку Верховного Суду США, а після Другої світової війни - органами конституційної юрисдикції інших держав. Див. Водянніков О. Концепція інтересу в конституційному праві: до питання розуміння понять „суспільний інтерес“ та „особливе суспільне значення“ в провадженнях за конституційними скаргами. Український часопис конституційного права. 2020. № 4. С. 24-25. Цей інтелектуальний поворот означав перехід від розуміння права переважно як логічно замкненої системи нормативних приписів до його осмислення через цілі, інтереси та соціальні наслідки правового регулювання. Відповідно, ratio legis поступово набуває самостійного значення в тлумаченні: зміст припису встановлюється через його текст і місце в системі права, а також з урахуванням мети, якій він слугує, та інтересів, на впорядкування яких спрямований. Див. також: Vodiannikov О. Rationalising the Political: The Concept of Interest in Postmodem Public Law. International Journal ofLaw and Society. 2023. Vol. 6, No. 2. P. 144-154.

Ці канони не слід розуміти як чотири незалежні способи, між якими суд вільний обирати той, що дає бажаний результат. Вони є різними вимірами одного процесу встановлення нормативного змісту закону. Текст визначає семантичне поле можливих значень; система права визначає контекст; історія законодавства допомагає встановити проблему, на яку реагував законодавець; мета пояснює функцію відповідного регулювання. їх сукупне застосування покликане встановити нормативний зміст ухваленого законодавцем припису.

Тому загальний принцип тлумачення-11 закону можна сформулювати так: припис закону належить тлумачити добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати його термінам у їхньому нормативному контексті, якщо закон не надає їм спеціального значення, а також у світлі об’єкта і цілей закону; тлумачення не може надавати припису змісту, якого його текст не здатен вмістити.

__________

-11 Запропоноване формулювання загального принципу тлумачення закону спирається на частину першу статті 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року, оскільки саме в цій нормі міжнародне співтовариство уперше звело до єдиної формули канони тлумачення, які до того існували розрізнено в національних правових традиціях і в практиці міжнародних судів та трибуналів. „Віденська формула“ ґрунтується на комбінованому застосуванні всіх елементів, релевантних для тлумачення в конкретному випадку, залишаючи тлумачення відкритим до самого завершення процесу тлумачення. Gardiner R. Treaty Interpretation, 2nd edn. Oxford: Oxford University Press, 2015. P. 31; Torres Bemardez S. Interpretation of Treaties by the International Court of Justice following the Adoption of the 1969 Vienna Convention on the Law o f Treaties, in Hafher et al. (eds), Liber Amicorum: Professor Ignaz Seidl-Hohenveldem in Honour of his 80th Birthday. The Hague, London, Boston: Kluwer Law International, 1998. P.726.

Готуючи проект статей 1966 року, Комісія міжнародного права синтезувала те спільне, що визнавали панівним практично всі національні правові системи та усталена практика міжнародних судів: текст є відправною точкою й межею тлумачення, але його значення розкривається лише в контексті всієї норми і в світлі мети, якій вона служить. Комісія спиралася на десятиліття роботи Постійної палати міжнародного правосуддя, Міжнародного суду ООН та компаративного дослідження підходів національних судів, які вже до 1966 року фактично конвертували до однієї й тієї самої формули, хоч і без спільного кодифікованого викладу.

Такий підхід простежується і в усталеній практиці європейських конституційних судів. Федеральний конституційний суд Німеччини виходить із того, що Основний Закон Федеративної Республіки Німеччина не зобов’язує суди застосовувати певний метод тлумачення, а тим більше не вимагає суто буквального тлумачення. Водночас судове тлумачення має поважати основоположне рішення законодавця (gesetzgeberische Grundentscheidung) та його цілі й здійснюватися за допомогою визнаних методів тлумачення закону (anerkannte Methoden der Gesetzesauslegung)-12. Тому судове нормотворення має свої конституційні межі: суд не може підміняти уявлення законодавця про належне регулювання власним уявленням про матеріальну справедливість. Як наголошує Федеральний конституційний суд Німеччини, тлумачення, яке „відсуває на другий план чіткий текст закону, не знаходить відображення в законі та не було прямо або за наявності очевидної ненавмисної прогалини мовчазно схвалене законодавцем, становить неприпустиме втручання у компетенцію демократично легітимованого законодавця“-13.

__________

-12 BVerfG, Beschluss vom 31. Oktober 2016, 1 BvR 871/13. Суд прямо зазначив: „Федеральний Конституційний Суд обмежує свій контроль питанням про те, чи тлумачення закону судами нижчих інстанцій узгоджується з основоположним рішенням законодавця та його цілями (див. BVerfGE 78,20 <24>; 111, 54 <82>), а також чи воно відповідає визнаним методам тлумачення закону (див. BVerfGE 96, 375 <395>; 113, 88 <104>; 122, 248 <258>; 128, 193 <210 f.>). <...> Абзац 3 статті 20 Основного Закону зобов’язує суди приймати рішення відповідно до закону і права (Recht). Конституція не приписує певного методу тлумачення і навіть не вимагає виключно буквального тлумачення (див. BVerfGE 88, 145 <166 f.>). Як правило, текст закону не встановлює жорсткої межі тлумачення (див. BVerfGE 118, 212 <243>). Телеологічна редукція також належить до визнаних методів тлумачення закону (див. BVerfGE 35, 263 <279>; 88, 145 <166 f.>). Її слід застосовувати, коли норму, що підлягає тлумаченню, не належить застосовувати до частини випадків, охоплених її текстом, оскільки сенс і мета норми, історія її прийняття та загальний контекст відповідного регулювання суперечать її необмеженому застосуванню“.

-13 BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 2015, 2 BvR 1170/14; BVerfG, Beschluss vom 31. Oktober 2016, 1 BvR 871/13: „Судовий розвиток права виходить за конституційні межі, коли він змінює чітко визначені, а можливо й прямо висловлені рішення законодавця або створює нове регулювання без достатньої опори на приписи закону (див. BVerfGE 126, 286 <306>)“.

Особливо показовим є сформульований Федеральним конституційним судом Німеччини критерій межі між тлумаченням і судовим розвитком права: останній виходить за конституційно допустимі межі, якщо він „змінює чітко виражені, можливо навіть прямо закріплені у тексті закону, рішення законодавця або створює нові правила без достатнього зв’язку із законодавчими приписами“-14. Водночас ці межі залежать і від наслідків такого розвитку права для особи: вони є ширшими, коли судове правотворення забезпечує дієвість конституційних прав, і, навпаки, вужчими, коли воно погіршує юридичне становище особи-15.

__________

-14 BVerfG, Beschluss vom 25. April 2016, 1 BvR 1147/12. У цій справі Федеральний Конституційний Суд Німеччини також пояснив, що „як правило, текст закону не встановлює жорсткої межі тлумачення (див. BVerfGE 118, 212 <243>). Тлумачення, що навіть суперечить тексту норми, не виключається із самого початку, якщо інші ознаки чітко засвідчують, що її сенс недостатньо виражений у тексті (див. BVerfGE 97, 186 <196>)“.

-15 BVerfG, Beschluss vom 24. Februar 2015, 1 BvR 472/14: „Оскільки рішення, обране судом шляхом судового розвитку права, слугує підтримці Конституції, зокрема конституційних прав особи, межі судового розвитку права є ширшими, оскільки в цьому відношенні конкретизується вимога Конституції вищого рангу, яка також поширюється й на законодавця (див. BVerfGE 34, 269 <284 і далі, 2 9 1>; 65, 182 <194 f.>; 122, 248 <286> - окрема думка). І навпаки, межі судового розвитку права є відповідно вужчими, коли юридичне становище особи погіршується (див. BVerfGE 65, 182 <194 f>; 71, 354 <362 f>; 122, 248 <286, 301> - окрема думка). Чим серйознішим є зачеплене юридичне становище, зокрема з конституційної точки зору, тим більше судовий процес повинен обмежуватися застосуванням наявних положень звичайного закону“.

Подібну межу проводить Конституційний суд Австрії. За його усталеною позицією, навіть конституційно-конформне тлумачення можливе лише доти, доки закон залишає простір для тлумачення: „крайня межа конституційно-конформного тлумачення проходить там, де однозначний текст норми або однозначна воля законодавця більше не залишають простору для інтерпретації“-16. Цей підхід поширюється і на заповнення прогалин. Конституційний суд Австрії наголосив, що застосування аналогії передбачає наявність прогалини, яка потребує заповнення; „для аналогії закону немає місця там, де приписи закону встановлюють однозначне регулювання“-17.

__________

-16 VfGH, Erkenntnis vom 18. Juni 2019, G 216/2018.

-17 VfGH, Erkenntnis vom 8. Oktober 2020, W 16/2020, para. 2.8: „Прогалина, яку слід заповнити за аналогією, могла би братися до уваги лише тоді, коли закон інакше було б неможливо виконати або коли він не охоплює обставини, до яких з огляду на переслідувані законодавцем цілі та з погляду принципу рівності є застосовними ті самі оцінні критерії, що й до випадку, врегульованого законом, а тому до них повинні застосовуватися ті самі юридичні наслідки. Отже, для аналогії закону немає місця там, де законодавчі приписи дають однозначне регулювання“.

Конституційний суд Чеської Республіки так само не абсолютизує буквального тлумачення. За його усталеною позицією мовне тлумачення є лише „первинним наближенням“ до змісту норми права та вихідною точкою для з’ясування її змісту і мети; цьому слугують також логічне, системне тлумачення та тлумачення ratione legis-18. Тому суд „не є абсолютно зв’язаним буквальним текстом законодавчого припису“ і може відступити від нього, коли цього вимагають вагомі міркування, пов’язані з метою закону, історією його ухвалення, системними зв’язками або принципами конституційного правопорядку. Водночас Конституційний суд встановлює принципове застереження: „необхідно уникати свавілля; судове рішення має ґрунтуватися на раціональній аргументації“-19.

__________

-18 33/97 ze dne 17. 12. 1997: „Мовне (граматичне) тлумачення є лише первинним наближенням до застосовуваної норми права. Це лише відправна точка для з’ясування і уточнення її сенсу та мети (чому слугує також ряд інших процедур, зокрема логічне і систематичне тлумачення, тлумачення ratione legis тощо). Механічне застосування, що абстрагується від сенсу та мети норми права або не усвідомлює їх - свідомо чи через незнання, - перетворює право на інструмент відчуження та абсурду“.

-19 21/96 ze dne 4. 2. 1997

Отже, з урахуванням європейської конституційної традиції в межах цієї дискусії найважливішими є два наслідки загального принципу тлумачення закону: 1) текст є вихідною, але не єдиною точкою тлумачення; 2) застосування інших канонів не дає суду повноваження створювати правило без достатньої опори в законі. Чим далі результат тлумачення відходить від звичайного значення тексту, тим переконливішим має бути його обґрунтування іншими елементами закону - його системою, історією та метою. Межу ж допустимого судового розвитку права становить ситуація, коли для отриманого нормативного результату вже немає достатньої опори в самому законі і його досягнення потребує первинного нормативного вибору, що належить законодавцеві.

Позиція Великої Палати Верховного Суду, про яку йдеться у цій справі, не обмежилася вибором одного з можливих значень законодавчого припису. Для сформульованого нею правила об’єкт справляння судового збору було виведено із загального законодавчого регулювання звернення до адміністративного суду, тоді як його ставку запозичено з іншого припису Закону, в якому законодавець прямо пов’язав її з іншим юридичним фактом - ухваленням судом постанови про накладення адміністративного стягнення. Унаслідок поєднання цих двох нормативних елементів виникло третє правило про обов’язок сплачувати судовий збір у визначеному Великою Палатою Верховного Суду розмірі за оскарження постанови про накладення адміністративного стягнення, якого законодавець у такому вигляді не сформулював. Тому питання полягає не в тому, чи має суд право виходити за межі буквального прочитання закону або розвивати право, - така можливість є невіддільною від здійснення правосуддя. Питання полягає в іншому: який із визнаних канонів тлумачення або яка їх сукупність давали нормативну чи методологічну підставу поєднати об’єкт справляння судового збору, встановлений одним законодавчим приписом, зі ставкою судового збору, яку законодавець пов’язав з іншим об’єктом та іншим юридичним фактом, і де саме у Законі містилася достатня нормативна опора для такого поєднання. Якщо такого методологічного і нормативного зв’язку встановити неможливо, йдеться вже не про вибір між можливими значеннями закону і навіть не про його допустимий судовий розвиток, а про первинний нормативний вибір - компіляцію нового правила поєднанням елементів різних законодавчих приписів.

1.4. Межа, встановлена принципом поділу державної влади

Наведене ставить ще більш принципове питання про дотримання Великою Палатою Верховного Суду вимог Конституції України. Частина перша статті 6 Конституції України встановлює поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, а частина друга цієї статті вимагає, щоб органи кожної з цих гілок здійснювали свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України. Поділ влади не заперечує судову нормотворчість, але визначає її межу.

Конституція України вже містить власний, вихідний принцип тлумачення закону. Другим реченням частини другої її статті 8 встановлено: „Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй“. Формулювання „повинні відповідати“ звернене не лише до законодавця, а й до кожного, хто цей акт застосовує і тлумачить: закон, який допускає кілька прочитань, має тлумачитися у спосіб, що забезпечує його відповідність Конституції України. Тому конституційно узгоджене (конформне) тлумачення є конституційно встановленою вимогою. Отже, суд, тлумачачи припис закону, не вільний обрати те з граматично можливих значень, яке йому здається доцільнішим: він зобов’язаний виходити з презумпції, що закон відповідає Конституції України, і з-поміж усіх прочитань надавати перевагу тому, яке цю відповідність забезпечує.

Така вимога окреслює межі судового розсуду одразу у двох різних площинах:

- змістові (матеріальні) межі, які стосуються узгодженості результату тлумачення з матеріальними приписами Конституції України - правами і свободами людини, конституційними цінностями, правовладдям (верховенством права);

- компетенційні (функціональні) межі, які стосуються джерела повноваження: чи належить конкретне рішення взагалі до сфери судового тлумачення, чи воно є, по суті, актом нормотворчості, віднесеної Конституцією України до компетенції законодавця.

Розрізнення цих двох видів меж важливе тому, що вони можуть діяти в протилежних напрямах. Суд може дійти результату, який сам по собі цілком узгоджується з Конституцією України за змістом (наприклад, розширює захист певного права), і водночас вийти за межі своєї компетенції, якщо для досягнення цього результату він фактично підмінив закон власним регулюванням, а не розкрив зміст, який закон уже містив. Так само суто текстуальне тлумачення може виявитися неконституційним за змістом, якщо саме буквальне прочитання суперечить Конституції України. Тому вимога другого речення частини другої статті 8 Конституції України не поглинається жодним із двох видів меж окремо: вона вимагає одночасного дотримання обох, адже суд повинен і дійти конституційно конформного результату, і зробити це, залишаючись у межах своєї правозастосовної, а не законодавчої функції.

Отже, судова нормотворчість є сумісною з принципом поділу влади, якщо дотримано конституційно допустимі межі між тлумаченням закону (яке легітимує суд як виконавця волі законодавця) і його заміною судовим розсудом (що підмінює законодавця органом, який демократичної легітимності для нормотворчості не має). Саме в цій точці принцип поділу влади набуває функціонального виміру: він вимагає не забороняти суду будь-яку нормотворчу роль, а утримувати цю роль у межах, похідних від самого закону.

Ці межі окреслює насамперед вимога, щоб судовий розвиток права мав достатню опору в законі, а не породжував регулювання, яке законодавець не передбачав і на яке не уповноважував. Федеральний Конституційний Суд Німеччини формулює це через два взаємопов’язані критерії: судове тлумачення має узгоджуватися з основоположним рішенням законодавця та його цілями і водночас відповідати визнаним методам тлумачення закону-20. При цьому телеологічна редукція чи аналогія самі визнаються легітимними інструментами такого розвитку-21, тобто поділ влади не заперечує виходу за текст, коли цього вимагають сенс і мета норми, її історія та системний контекст. Але цей самий поділ влади забороняє суду виправляти закон під приводом реалізації „гаданої“ мети законодавця там, де текст закону однозначний-22.

__________

-20 BVerfG, Beschluss vom 12. November 1997, 1 BvR 479/92 und 307/94; Beschluss vom 25. Januar 2011,1 BvR 918/10.

-21 BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 1973, 1 BvL 39/69.

-22 BVerfG, Beschluss vom 14. Juni 2007, 2 BvR 1447, 136/05.

Асиметричність цих меж (адже вони розширюються, коли судовий розвиток права слугує реалізації вимог самої Конституції, і звужуються, коли він погіршує юридичне становище особи-23) розкриває глибший сенс принципу поділу влади в цьому контексті: він захищає не законодавця чи його повноваження, а той демократичний процес ухвалення рішень, який випливає з принципу демократичної держави (стаття 1 Конституції України), і водночас - становище особи, чиї права не повинні залежати від судового розсуду там, де конституційний принцип правової держави вимагає визначеності (стаття 1 Конституції України). Тому оцінка судової нормотворчості з погляду поділу влади повинна виходити з того, чию функцію суд при цьому виконує - коригує демократичний законодавчий процес задля дотримання норм, принципів і цінностей Конституції, чи підміняє його власним уявленням про доцільне регулювання.

__________

-23 Див. BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 1983, 2 BvR 485, 486/80; Beschluss vom 15. Januar 2009, 2 BvR 2044/07.

У цьому аспекті показовим є те, що Велика Палата Верховного Суду, формулюючи правило про сплату судового збору, не обґрунтовувала необхідності судового розвитку права потребою забезпечити дієвість певної норми, принципу чи цінності Конституції України або захистити конституційні права особи. Іншою була б принаймні постановка питання, якби відступ від наявного законодавчого регулювання пояснювався, наприклад, необхідністю усунути нерівність чи дискримінацію, забезпечити ефективний судовий захист або досягти іншої конституційно значущої мети. Хоча й у такому разі залишалося б окреме питання про межі повноважень суду та допустимість обраного ним способу усунення конституційної вади закону, сам судовий розвиток права мав би конституційне виправдання, яке належало б співвідносити з вимогами поділу влади. Натомість у розглядуваному випадку йшлося про створення додаткового майнового обов’язку особи без такої конституційної підстави. Тим самим Верховний Суд не коригував законодавче регулювання задля забезпечення верховенства Конституції України. Він здійснив нормативний вибір, який за своєю природою належав законодавцеві: визначив випадок справляння судового збору та поширив на нього ставку, встановлену законом для іншого юридичного факту. Таке втручання у сферу законодавчого вибору порушує самі засади демократичної та правової держави, проголошені статтею 1 Конституції України: правило, яке встановлює додатковий майновий обов’язок особи та впливає на реалізацію права на судовий захист, має бути результатом передбаченого Основним Законом України демократичного процесу правотворення і бути достатньо визначеним законом.

2. Судове тлумачення закону та межі предмета конституційної скарги

Друге питання, яке залишилося відкритим у цій справі, стосується застосування частини третьої статті 89 Закону України „Про Конституційний Суд України“ у ситуації, коли нормативний зміст, що став підставою остаточного судового рішення у справі суб’єкта права на конституційну скаргу, є результатом судового тлумачення приписів закону. Це питання потребує особливо виваженого підходу з огляду на конституційні межі інституту конституційної скарги. Суд не є судом четвертої інстанції і не здійснює перегляду судових рішень. Так само модель конституційної скарги, закріплена статтею 151-1 Конституції України, не передбачає конституційного контролю індивідуальних актів, включно із судовими рішеннями: предметом такого контролю є закон України (його окремі положення), застосований в остаточному судовому рішенні у справі особи. Тому Суд має особливо виважено дотримуватися меж між перевіркою конституційності закону та оцінкою правозастосування у конкретній справі, щоб, з одного боку, не перетворити конституційну скаргу на засіб перегляду судових рішень, а з другого - не залишити поза конституційним контролем нормативний зміст закону лише через те, що він набув свого практичного значення внаслідок судового тлумачення.

У цій справі Суд зіткнувся з доволі нетиповою для конституційного провадження ситуацією. Правило, яке спричинило майновий обов’язок Заявника сплатити судовий збір, не було безпосередньо встановлене жодним окремим приписом Закону. Як установив Суд, воно виникло внаслідок поєднання Великою Палатою Верховного Суду об’єкта справляння судового збору, виведеного з одного законодавчого припису, зі ставкою, встановленою іншим приписом Закону для іншого юридичного факту. Саме тому Суд охарактеризував отриманий результат як „de facto нормативну конструкцію, яку жодна із цих норм Закону окремо не передбачає“.

Ця обставина пояснює чому провадження щодо пункту 5 частини другої статті 4 Закону було закрито: цей припис як норма права не був застосований в остаточному судовому рішенні у справі Заявника, адже з нього було запозичено лише ставку судового збору для вказаної нормативної конструкції. Суд, таким чином, не міг перетворити перевірку цієї конструкції на перевірку конституційності пункту 5 частини другої статті 4 Закону.

Водночас обставини справи породжують складніше питання. Частиною третьою статті 89 Закону України „Про Конституційний Суд України“ прямо передбачено випадок, коли Суд визнає закон (його положення) конституційним, але встановлює, що суд застосував його, „витлумачивши його у спосіб, що не відповідає Конституції України“. Отже, для цілей конституційної скарги значення може мати не лише текст оспорюваного припису, а й нормативний зміст, якого йому надано внаслідок судового тлумачення.

Рішення дає важливу відповідь щодо самого поняття такого тлумачення. Суд зазначив, що, „погоджуючись із наведеною правовою позицією Великої Палати Верховного Суду“, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, „тлумачачи“ відповідний припис Закону, виходила зі сформульованого Великою Палатою Верховного Суду розуміння, і далі наголосив, що цю юридичну позицію колегія „застосувала в остаточному судовому рішенні у справі Заявника“ (абзац перший пункту 9 Рішення). Отже, для цілей конституційного провадження застосування судом раніше сформульованої юридичної позиції Верховного Суду може становити тлумачення відповідного законодавчого припису: погоджуючись із такою позицією та покладаючи її в основу рішення, суд застосовує закон саме в тому нормативному значенні, якого йому надано цією позицією.

Проте Рішення не дає остаточної відповіді на наступне питання: чи охоплює частина третя статті 89 Закону України „Про Конституційний Суд України“ випадок, коли судове тлумачення не просто обирає одне з можливих значень оспорюваного законодавчого припису, а внаслідок поєднання елементів різних приписів створює de facto нормативну конструкцію, якої законодавець безпосередньо не встановив.

Це питання не є суто процесуальним. Воно стосується самої конституційної моделі індивідуального конституційного контролю. З одного боку, поширення частини третьої статті 89 Закону України „Про Конституційний Суд України“ на таку ситуацію могло б означати, що Суд фактично оцінює на відповідність Конституції України норму, сформульовану судовою практикою, хоча стаття 151-1 Конституції України визначає предметом конституційної скарги закон України (його окремі положення). З іншого боку, виключення такої ситуації зі сфери частини третьої статті 89 Закону України „Про Конституційний Суд України“ створює іншу проблему: що далі судове тлумачення відходить від нормативного змісту, безпосередньо встановленого законодавцем, і що більш самостійного нормативного характеру воно набуває, то меншими виявляються можливості його перевірки в конституційному провадженні.

Саме ця дилема, на мою думку, пояснює обережність Суду в цій справі. Суд не застосував частини третьої статті 89 Закону України „Про Конституційний Суд України“, але й не визнав сформульовану Великою Палатою Верховного Суду нормативну конструкцію такою, що перебуває поза межами його компетенції щодо перевірки на конституційність у справах за конституційними скаргами.

У пункті 9 мотивувальної частини Рішення Суд, по-перше, нагадав власну юридичну позицію, згідно з якою „саме в законі має бути встановлений порядок визначення ставки судового збору“ [абзац перший підпункту 5.3 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 20 січня 2025 року № 2-р(II)/2025], яка підлягала застосуванню. По-друге, Суд установив, що щодо відповідності застосованого висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду Конституції України „розумний сумнів був наявний prima facie“ (абзац четвертий пункту 9 мотивувальної частини Рішення). По-третє, Суд указав на процесуальний механізм, який давав змогу цей сумнів усунути: стаття 346 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає можливість передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення питання про відступ від раніше сформульованого нею висновку щодо застосування норми права.

Отже, Рішення визначає важливе співвідношення між єдністю судової практики та верховенством Конституції України. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, а його висновки щодо застосування норм права забезпечують сталість і передбачуваність судової практики. Проте наявність висновку Верховного Суду щодо застосування норми права не усуває конституційного обов’язку суду застосовувати таку норму у спосіб, сумісний із Конституцією України. Тому наявність такого висновку не завершує процес юридичного обґрунтування: суд має перевірити його релевантність, співвіднести його з обставинами справи та з юридичними позиціями Суду і мотивувати його застосування або незастосування.

Особливий випадок виникає тоді, коли між висновком Верховного Суду щодо застосування норми права та юридичною позицією Суду існує суперечність або принаймні об’єктивно обґрунтований сумнів щодо їх узгодженості. Із Рішення, на мою думку, випливає критерій prima facie конституційного сумніву. Для його виникнення не потрібно, щоб Суд уже визнав відповідне судове тлумачення таким, що не відповідає Конституції України. Достатньо наявності об’єктивних юридичних підстав, які ставлять під розумний сумнів сумісність висновку Верховного Суду з юридичною позицією Суду. Наявність такого сумніву не уповноважує колегію суддів просто не врахувати висновок Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норми права; вона, однак, вимагає використання передбачених процесуальним законом механізмів для перевірки наявності підстав для відступу від нього.

Отже, з Рішення випливають два взаємопов’язані висновки щодо значення в конституційному провадженні висновку Верховного Суду щодо застосування норми права.

По-перше, застосування судом висновку Верховного Суду є застосуванням відповідної норми в тому нормативному значенні, яке розкрито у постанові Верховного Суду. Висновок щодо застосування норми права не існує як самостійна норма, відокремлена від законодавчого припису, якого він стосується: він визначає спосіб його розуміння і через його застосування набуває юридичного значення для вирішення конкретної справи. Тому посилання в остаточному судовому рішенні на висновок Верховного Суду як на підставу вирішення справи означає водночас застосування відповідного припису закону в наданому йому таким висновком нормативному значенні.

По-друге, застосування такого висновку презюмує тлумачення судом відповідного припису закону саме в такий спосіб. Для цього не має вирішального значення спосіб формулювання такого застосування в рішенні: суд може самостійно відтворити аргументацію, на якому ґрунтується відповідний висновок, процитувати його, послатися на нього або лише вказати на необхідність його врахування. Якщо з остаточного судового рішення випливає, що висновок Верховного Суду покладено в основу визначення змісту застосованого припису, суд тим самим погодився з відповідним його розумінням і витлумачив цей припис у такий спосіб.

3. Співвідношення розміру судового збору та адміністративного стягнення

Третє питання стосується конституційної допустимості судового збору у справах щодо оскарження постанов про притягнення особи до адміністративної відповідальності та, зокрема, значення співвідношення між розміром такого збору і розміром адміністративного стягнення для оцінки домірності обмеження права на судовий захист.

Рішення залишило відкритим питання про те, чи є конституційно допустимим установлення судового збору як умови звернення до суду у цій категорії справ. Суд наголосив, що „вимогу сплатити судовий збір як умову доступу до суду в таких справах має унормувати законодавець із дотриманням приписів Конституції України та з урахуванням природи адміністративного судочинства“ (абзац другий підпункту 7.3 пункту 7 мотивувальної частини Рішення). Вирішення питання про конституційність такого законодавчого регулювання, однак, не було необхідним у цій справі, оскільки Суд дійшов висновку, що законодавець такого обов’язку не встановив-24.

__________

-24 Відсутність наміру законодавця запровадити такий платіж підтверджувалася також письмовим поясненням Голови Верховної Ради України, поданим у цьому конституційному провадженні (див. підпункт 1.7 пункту 1 мотивувальної частини Рішення).

За таких обставин Суд не мав підстав вирішувати абстрактне питання про те, чи міг би законодавець установити судовий збір у цій категорії справ і, якщо міг би, за яких умов та в якому розмірі таке регулювання відповідало б Конституції України. Водночас зроблене Судом застереження про необхідність урахування „природи адміністративного судочинства“ вказує, що конституційна оцінка судового збору не може обмежуватися лише його абсолютним розміром, наявністю законної підстави для його справляння або загальними цілями фінансування судової системи. Така оцінка має враховувати характер правовідносин, які зумовили звернення особи до суду, роль держави у виникненні спору та функцію судового контролю за здійсненням публічно-владних повноважень.

Саме цей аспект потребує, на мою думку, подальшого розгляду. Якщо у приватноправовому спорі звернення до суду зазвичай є результатом автономного рішення особи ініціювати судовий захист свого приватного інтересу, то оскарження постанови про адміністративне правопорушення має іншу вихідну структуру: юридичну ситуацію створює сама держава, яка застосовує до особи публічно-владний примус, а звернення до суду є засобом захисту від такого втручання. Тому питання про допустимість і домірність судового збору в таких справах має оцінюватися не лише крізь призму загальної природи судового збору, а й у світлі особливої гарантії частини другої статті 55 Конституції України - права кожного на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів публічної влади.

У цьому контексті набуває значення і співвідношення між розміром судового збору та розміром адміністративного стягнення. Якщо держава спочатку покладає на особу майновий тягар у порядку адміністративної відповідальності, а потім установлює фінансову умову для отримання судового контролю за законністю такого владного втручання, розмір цієї умови не може оцінюватися ізольовано від розміру самого стягнення. Ситуація, за якої доступ до судової перевірки державного примусу коштує особі стільки ж або більше ніж підкорення цьому примусу, порушує окреме питання про реальну дієвість гарантованого Конституцією України права на судовий захист.

3.1. Конституційна природа збору

Конституція України не визначає понять „збір“ та „судовий збір“. Частина перша статті 67 Конституції України встановлює обов’язок сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, установлених законом, а пункт 1 частини другої статті 92 Основного Закону України відносить установлення податків і зборів виключно до законодавчого регулювання.

Хоча наведені приписи Конституції України використовують узагальнену формулу „податки і збори“, між цими публічно-правовими платежами існують суттєві за своєю природою відмінності. Податки мають загальнофіскальний характер, справляються безвідносно до надання конкретної індивідуальної послуги та спрямовані на фінансування загальних потреб держави, тоді як збори є цільовими та компенсаторними платежами, що стягуються у зв’язку з наданням конкретної публічної послуги або створенням індивідуалізованої юридичної можливості для платника. Саме ця функціональна та цільова різниця зумовлює різні конституційні критерії допустимості, обґрунтованості та домірності (пропорційності) їх установлення і застосування.

Збір характеризується безпосереднім зв’язком між платежем та індивідуально визначеною послугою публічної влади, юридичною можливістю або вигодою, у зв’язку з якими він справляється. Саме тому встановлення збору є загальноприйнятим інструментом регулювання у публічному праві (абзац третій пункту 6 мотивувальної частини Рішення). Отже, збори мають на меті повне або часткове покриття витрат на індивідуально визначену публічну послугу або компенсацію за одержану вигоду чи її вартість. Призначення збору - компенсація за публічну послугу - відрізняє його від податку, який є безумовним платежем.

У Рішенні Суд з урахуванням європейської конституційної традиції визначив кілька взаємопов’язаних характеристик збору. По-перше, це публічно-правовий грошовий платіж, який справляється на підставі закону за індивідуально визначену дію органу публічної влади на користь конкретної особи. По-друге, його розмір має перебувати в доречному зв’язку з витратами держави на здійснення такої дії, оскільки призначення збору полягає у повному або частковому покритті відповідних витрат. По-третє, збір не може перетворюватися на фіскальний інструмент або набувати карального характеру. Нарешті, якщо йдеться про судовий збір, його розмір не може спричиняти такого стримувального впливу, за якого реалізація права на доступ до правосуддя істотно ускладнюється або стає фактично недосяжною (абзац п’ятий пункту 5 мотивувальної частини Рішення).

Отже, домірність судового збору має принаймні два виміри. Перший стосується його власної природи: чи зберігається доречний зв’язок між платежем та витратами, для часткового покриття яких він установлений. Другий стосується права на судовий захист: чи не створює цей платіж такого економічного стимулу, який робить відмову від звернення до суду раціональнішою, ніж здійснення гарантованого Конституцією права.

3.2. Судовий збір і приватна автономія

Розмір судового збору має бути домірним (пропорційним) меті, яку переслідує правове регулювання [див. абзац п’ятий підпункту 4.12 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Суду від 20 січня 2025 року № 2-р(II)/2025]. При цьому мета збору не обов’язково має полягати лише у відшкодуванні вартості, вона може також охоплювати врахування цінності послуги для отримувача або мати стримувальний ефект щодо надмірного використання публічних ресурсів.

Отже, здійснюючи конституційну оцінку встановлення судового збору, його розміру, а також порядку його справляння, слід виходити з його функціональної природи як збору, а не податку, що, зокрема, передбачає інші критерії оцінювання, зокрема принципи еквівалентності, пропорційності та недопущення надмірного обмеження доступу до правосуддя.

Застосування судового збору є конституційно виправданим тою мірою, якою звернення до суду є реалізацією приватної автономії особи. В умовах цивільного та господарського судочинства ініціювання судового розгляду, тобто подання позову, визначення його предмета й підстав, формулювання вимог, ґрунтується на вільному волевиявленні особи та здійснюється у межах її приватної автономії. Саме тому, коли особа звертається до суду за власним рішенням, встановлення судового збору як платежу за ініціювання публічної послуги з розгляду індивідуальної справи може переслідувати легітимні цілі належного функціонування правосуддя, часткового покриття відповідних витрат та запобігання зловживанню публічними ресурсами.

Іншою є конституційна природа звернення до суду особи, щодо якої орган публічної влади застосував адміністративне стягнення. Юридичну ситуацію тут первинно створює не особа, а держава: саме вона, реалізуючи владно-примусові повноваження, притягає особу до адміністративної відповідальності. Звернення останньої до суду є реакцією на вже здійснене публічно-владне втручання. Як підсумував Суд у Рішенні, „оскарження до суду постанови про адміністративне правопорушення можливе лише як реакція на публічно-владне втручання держави, яка ініціювала притягнення особи до відповідальності за адміністративне правопорушення. У такій ситуації судовий розгляд є не індивідуалізованою публічною послугою, за яку стягують судовий збір, а складовою реалізації обов’язку держави гарантувати право на судовий захист згідно з частиною другою статті 55 Конституції України“ (абзац перший підпункту 7.2 пункту 7 мотивувальної частини).

Суд раніше наголошував, що доступ до суду для здійснення судового контролю за законністю і правомірністю рішень, дій чи бездіяльності органів публічної влади є складовою верховенства права та гарантії, установленої частиною другою статті 55 Конституції України [див. абзац перший підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 24 червня 2020 року № 6-р(II)/2020]. Держава зобов’язана створити юридичний механізм, який забезпечує реальний судовий захист, особливо тоді, коли можливе порушення прав спричинене самою публічною владою [див. підпункт 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Суду від 1 березня 2023 року № 2-р(II)/2023].

Тому судовий контроль у такій ситуації не можна повністю ототожнювати з індивідуалізованою публічною послугою, яку особа добровільно ініціює для задоволення власного приватного інтересу. Він є також виконанням державою позитивного конституційного обов’язку забезпечити особі дієвий засіб захисту від власного владного втручання. Звідси випливає і відмінність у конституційному виправданні фінансового тягаря: аргументи, які можуть обґрунтовувати судовий збір у приватноправовому спорі, не можуть автоматично переноситися на судовий контроль за застосуванням державою заходів публічної відповідальності.

3.3. Співвідношення збору та стягнення

Оцінюючи домірність судового збору, недостатньо розглядати його розмір ізольовано. Сума, яка сама по собі може видаватися помірною, здатна створювати істотний стримувальний вплив залежно від економічного предмета спору та юридичної ситуації, у якій особа має її сплатити. Якщо для оскарження адміністративного штрафу особа повинна попередньо сплатити судовий збір, співмірний із сумою штрафу або більший за неї, економічна структура вибору істотно змінюється.

Особа опиняється перед альтернативою: виконати постанову органу публічної влади, навіть якщо вважає її незаконною, або понести більші початкові витрати лише для того, щоб отримати судову перевірку її законності. За таких умов розмір судового збору може перетворити відмову від судового захисту на економічно раціональну поведінку. Саме ця обставина характеризує його реальний стримувальний вплив.

Тому співвідношення „вартість доступу до суду / розмір оспорюваного адміністративного стягнення“ є релевантним показником домірності обмеження права, гарантованого частинами першою, другою статті 55 Конституції України. Чим більшою є вартість отримання судового контролю порівняно з майновим тягарем, від якого особа прагне захиститися, тим сильнішим має бути конституційне виправдання такого фінансового бар’єра. Якщо ж судовий збір перевищує саме адміністративне стягнення, виникає особливо серйозний сумнів у тому, чи зберігає право на його судове оскарження практичність та ефективність.

Такий підхід не означає, що домірність судового збору може визначатися математичним співвідношенням із предметом спору. Значення мають також матеріальне становище особи, абсолютний розмір платежу, можливості звільнення від сплати, відстрочення сплати чи зменшення судового збору, характер провадження та інші обставини. Проте у справах про адміністративні стягнення співвідношення розміру судового збору і самого стягнення є об’єктивним показником інтенсивності стримувального впливу, який не може бути виключений із оцінки домірності.

3.4. Відшкодування судового збору ex post

Цей висновок не змінюється можливістю подальшого відшкодування судових витрат у разі успішного оскарження. Обмеження доступу до суду виникає ex ante, тобто у момент, коли сплата судового збору стає умовою реалізації права на судовий захист. Можливість його повернення виникає лише ex post, залежить від результату провадження та не усуває початкового фінансового ризику, який особа повинна прийняти для того, щоб домогтися судової перевірки рішення органу публічної влади. Отже, подальше повернення збору у разі успішного оскарження не усуває первинного стримувального впливу.

За змістом частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб’єктом владних повноважень, судові витрати стягуються за рахунок бюджетних асигнувань відповідача - суб’єкта владних повноважень або його посадової особи. Однак, як прямо передбачено частиною третьою цієї самої статті, у разі лише часткового задоволення позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Таким чином, особа, яка ініціює судовий процес, не має передбачуваності та впевненості у відшкодуванні понесених судових витрат навіть за умов наявності порушення з боку органу влади, якщо суд не задовольнить її вимоги повністю. Це створює додатковий ризик фінансових втрат, який не може зазвичай бути заздалегідь оцінений особою, що притягнута до адміністративної відповідальності і тому може впливати на її рішення щодо звернення до суду.

Конституційна гарантія судового контролю за публічною владою не може залежати від того, чи виявиться звернення особи зрештою успішним. Інакше фінансовий ризик перевірки законності владного втручання первинно покладається на того, хто є його адресатом, а не на державу, яка це втручання здійснила.

3.5. Структурний вплив на контроль за публічною владою

Співвідношення між адміністративним стягненням і вартістю його судового оскарження має ще один, ширший вимір. Право, гарантоване частиною другою статті 55 Конституції України, захищає не лише індивідуальний інтерес конкретної особи. Можливість ефективного судового контролю є також інституційною гарантією правомірності діяльності публічної влади.

Якщо витрати на судове оскарження перевищують очікувану майнову вигоду від скасування адміністративного стягнення, виникає системний економічний стимул не оскаржувати навіть ті владні рішення, законність яких особа обґрунтовано ставить під сумнів. За достатньо великої різниці між розміром стягнення та вартістю його оскарження раціональною стратегією стає сплата меншого штрафу замість понесення більших витрат на перевірку його законності.

Наслідки цього виходять за межі майнових інтересів окремого адресата адміністративного стягнення. Зменшення ймовірності судового контролю послаблює один із зовнішніх механізмів, які спонукають органи публічної влади та їх посадових осіб дотримуватися закону. За таких умов помилкове або свавільне адміністративне рішення може залишатися фактично неперевіреним не тому, що особа погоджується з його правомірністю, а тому, що вартість перевірки перевищує вартість підкорення такому рішенню.

Це має значення і з погляду запобігання дрібній корупції. Йдеться не про припущення, що судовий збір сам по собі спричиняє корупцію, а про інституційні стимули, які створює відповідне регулювання. Дієва можливість судового оскарження збільшує очікувану ймовірність перевірки неправомірного владного рішення та його скасування. Натомість фінансовий бар’єр, який робить оскарження економічно невигідним, зменшує таку ймовірність. У сферах масового адміністративного правозастосування це може створювати середовище, у якому особі економічно простіше погодитися з неправомірним стягненням або шукати неформальний спосіб уникнення його застосування, ніж скористатися передбаченим Конституцією України механізмом судового контролю.

У цьому контексті має значення юридична позиція Суду, за якою суспільна користь адміністративних стягнень полягає не у поповненні державного бюджету, а в забезпеченні конституційного правопорядку, безпеки суспільства та прав і свобод особи [абзац перший підпункту 2.5 пункту 2 мотивувальної частини Рішенні від 21 липня 2021 року № 3-р(II)/2021]. Якщо адміністративне стягнення не повинно перетворюватися на фіскальний інструмент, тим більше не може набувати такого значення фінансовий бар’єр, установлений для перевірки законності його застосування.

Звідси випливає, що співвідношення між розміром адміністративного стягнення та сукупним фінансовим тягарем його судового оскарження є одним із показників реальної дієвості права, гарантованого частиною другою статті 55 Конституції України. Модель, за якої для перевірки законності застосованого державою майнового стягнення особа повинна понести більший майновий тягар, ніж той, від якого вона захищається, містить внутрішній парадокс: держава робить дорожчим доступ до механізму контролю за власним примусом, ніж підкорення цьому примусу. За таких умов судовий збір ризикує втратити властиву йому компенсаторну функцію і перетворитися на чинник, що стримує здійснення судового контролю за публічною владою.

4. Ґендерний вимір доступу до правосуддя

Четверте питання стосується ґендерного виміру порушеної у цій справі конституційної проблеми. Рішення не потребувало окремої відповіді на це питання, оскільки Суд дійшов висновку, що законодавець не встановив судового збору за оскарження постанов про накладення адміністративного стягнення. За відсутності такого законодавчого регулювання не виникало потреби оцінювати його можливий диференційований вплив на різні групи осіб з погляду вимог рівності та заборони дискримінації. Водночас цей вимір проблеми досліджувався Судом під час конституційного провадження, а матеріали справи дають підстави звернути на нього окрему увагу.

Конституційна вимога рівності не вичерпується формально однаковими умовами доступу до суду. Суд наголошував, що „гарантована Конституцією України рівність усіх людей у їхніх правах і свободах означає конечність забезпечення їм рівних юридичних можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод. У державі, керованій правовладдям, звернення до суду є універсальним механізмом захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а додержання загальних принципів рівності громадян перед законом та заборони дискримінації, що їх визначено приписами частин першої, другої статті 24 Конституції України, є неодмінним складником реалізації права на судовий захист“ [абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 6 квітня 2022 року № 2-р(II)/2022; абзац перший підпункту 5.7 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Суду від 22 листопада 2023 року № 10-р(II)/2023].

Звідси випливає, що однакова для всіх сума судового збору ще не означає однакового доступу до правосуддя. Фіксований платіж становить різний фактичний тягар для осіб із різними доходами та різним обсягом доступних економічних ресурсів. Чим нижчим є дохід особи, тим більшу частку її ресурсів становить одна й та сама сума і тим сильнішим може бути її стримувальний вплив на рішення про звернення до суду. Тому формально нейтральна умова доступу до правосуддя може мати неоднакові фактичні наслідки для різних груп осіб.

Цей аспект набуває ґендерного значення тоді, коли економічні та соціальні відмінності між жінками і чоловіками мають системний характер. Згідно з матеріалами цієї справи [висновок Асоціації жінок-юристок України „ЮрФем“ та висновок ґендерної експертки проекту „Сприяння наближенню України до Європейського Союзу у сфері верховенства права“ (GIZ Ukraine) Наталі Ебід] зафіксований статистикою середній ґендерний розрив у оплаті праці в Україні становить 18,6 відсотка. За інших однакових умов така відмінність означає меншу середню економічну спроможність жінок нести витрати, пов’язані із судовим захистом. Тому однаковий за номінальним розміром судовий збір потенційно може становити для жінок більший відносний фінансовий тягар.

Фінансовий вимір, однак, не є єдиним. Як зазначено у поданих Суду висновках Асоціації жінок-юристок України „ЮрФем“ та ґендерної експертки Наталі Ебід, жінки непропорційно часто несуть тягар неоплачуваної праці з догляду за дітьми, літніми членами сім’ї та ведення домашнього господарства. Це може зменшувати не лише обсяг доступних економічних ресурсів, а й часову автономію, мобільність та можливість брати участь у судових і адміністративних процедурах. Особливого значення сукупність таких чинників може набувати для жінок із низькими доходами та жінок, які проживають у сільській місцевості, для яких до безпосереднього фінансового тягаря судового збору можуть додаватися витрати на проїзд, необхідність залишити роботу або виконання обов’язків із догляду, втрата заробітку та інші супутні витрати.

Отже, під час оцінки реальної доступності судового захисту має значення не лише номінальна сума судового збору, взята сама по собі, а й сукупна вартість доступу до правосуддя для конкретних соціальних груп. У цьому сенсі судовий збір може взаємодіяти з уже наявними економічними та соціальними нерівностями і тим самим посилювати їхній вплив на можливість реалізації права, гарантованого статтею 55 Конституції України.

Саме тут постає питання непрямої дискримінації. Вимога попередньої сплати судового збору є формально нейтральною: вона не встановлює різних правил залежно від статі особи. Проте нейтральність нормативного формулювання сама по собі не виключає можливості непропорційно несприятливого впливу такого регулювання на певну групу. Якщо внаслідок об’єктивно наявної нерівності економічних ресурсів однаковий фінансовий бар’єр систематично створює для жінок істотно більші перешкоди у реалізації права на судовий захист, така відмінність у фактичному впливі потребувала б оцінки з погляду статей 24 та 55 Конституції України.

Особливої ваги це питання набуває у справах про оскарження адміністративних стягнень. Як уже зазначено, звернення до суду тут є не просто результатом вільного рішення особи скористатися певною публічною послугою, а реакцією на попереднє владне втручання держави. Якщо фінансові та пов’язані з ними соціальні бар’єри мають неоднаковий фактичний вплив на різні групи, наслідком може бути також неоднакова практична спроможність цих груп домагатися судового контролю за законністю дій публічної влади. Формально однакове право на оскарження тоді ризикує перетворитися на нерівну фактичну можливість ним скористатися.

Можливість повернення судового збору або його зменшення після завершення справи не усуває цього аспекту. Для особи з обмеженими ресурсами визначальним може бути саме обов’язок мобілізувати необхідну суму до отримання доступу до судового розгляду. Якщо цей початковий фінансовий бар’єр впливає на саме рішення звертатися чи не звертатися до суду, можливість майбутнього повернення коштів не усуває його стримувального впливу. Те саме стосується супутніх витрат і втрат часу, які взагалі можуть не підлягати повному відшкодуванню.

Під час розгляду цієї справи Суд виявив ще одну проблему, яка хоча і не стосується цього провадження, але може мати значення надалі. В Україні не здійснюється систематичний збір і аналіз ґендерно дезагрегованих даних у такому обсязі та форматі, які давали б змогу достовірно порівняти використання жінками і чоловіками можливості оскаржувати постанови про накладення адміністративних стягнень та встановити вплив розміру судового збору на відповідну поведінку. Більше того, суб’єкти збору статистичної інформації не акумулюють інші релевантні показники, зокрема дані про загальну кількість постанов про накладення адміністративних штрафів та частку тих із них, що оскаржуються в судовому порядку, що унеможливлює повноцінну оцінку фактичного впливу судового збору на доступ до правосуддя з урахуванням ґендерного виміру.

Ця відсутність даних, однак, не робить ґендерний вимір конституційно нерелевантним. Наявні матеріали дають змогу установити чинники, здатні справляти диференційований вплив, але не дають можливість стверджувати, що такий вплив уже доведений у масштабі, необхідному для висновку про непряму дискримінацію.

Водночас сама неможливість повноцінно оцінити фактичні наслідки правового регулювання через відсутність належних даних виявляє ширшу інституційну проблему. Якщо законодавець установлює фінансову умову реалізації фундаментального права, а наявні соціально-економічні відмінності дають обґрунтовані підстави припускати її неоднаковий вплив на різні групи, належна оцінка домірності такого регулювання потребує інформації про його реальні наслідки. Ґендерно дезагреговані статистичні дані в такому разі є засобом перевірки того, чи забезпечує формально однакове правове регулювання рівні практичні можливості реалізації конституційного права.

Тому, якщо законодавець у майбутньому вирішить установити судовий збір за оскарження постанов про накладення адміністративних стягнень, вимога Суду враховувати приписи Конституції України та природу адміністративного судочинства передбачатиме, на мою думку, також необхідність оцінити можливий диференційований вплив такого регулювання. Рівність доступу до правосуддя означає не лише однакову суму платежу для всіх, а й недопущення ситуації, коли формально нейтральна фінансова умова через наявні економічні та соціальні нерівності створює для певної групи істотно більшу перешкоду в реалізації того самого конституційного права.

5. Юридична природа судового збору, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 4 Закону

П’яте питання стосується пункту 5 частини другої статті 4 Закону. Суд закрив конституційне провадження в цій частині, оскільки дійшов висновку, що цей припис не був застосований в остаточному судовому рішенні у справі Заявника, а отже, його конституційність не могла бути предметом розгляду в цьому конституційному провадженні. Водночас з’ясування нормативного змісту цього припису було необхідним для системного тлумачення оспорюваних приписів Закону. Саме в цьому контексті Суд звернув увагу на його особливість: на відміну від інших визначених частиною другою статті 4 Закону випадків справляння судового збору, обов’язок зі сплати збору за пунктом 5 виникає не у зв’язку зі зверненням особи до суду, а внаслідок ухвалення судом постанови про накладення адміністративного стягнення. Тому такий збір справляється з особи, вину якої встановлено судовим рішенням, і „за своєю функціональною спрямованістю є додатковим майновим обтяженням, зумовленим фактом притягнення особи до відповідальності“ (абзац сьомий підпункту 8.1 пункту 8 мотивувальної частини Рішення).

Ця характеристика, висловлена Судом obiter dictum, порушує самостійне конституційне питання, яке не могло бути вирішене у цьому провадженні: чи узгоджується з конституційними принципами та самою природою судового збору покладення на особу додаткового майнового обтяження лише внаслідок визнання її винною у вчиненні адміністративного правопорушення і, відповідно, чи не набуває такий платіж за своєю сутністю ознак додаткового заходу юридичної відповідальності, встановленого під назвою судового збору.

Як вже зазначено, збір за своєю природою є публічно-правовим платежем, який має компенсаторне призначення та пов’язаний з індивідуально визначеною дією органу публічної влади на користь конкретної особи. Саме тому Суд у Рішенні наголосив, що розмір збору має перебувати у доречному зв’язку з витратами держави на здійснення відповідної дії, а сам збір не може використовуватися як фіскальний інструмент або мати каральний характер (абзац п’ятий пункту 5 мотивувальної частини Рішення).

Пункт 5 частини другої статті 4 Закону побудований за іншою нормативною логікою. Юридичним фактом, з яким він пов’язує виникнення обов’язку сплатити судовий збір, є ухвалення судом постанови про накладення на цю особу адміністративного стягнення. Якщо ж суд не встановлює підстав для притягнення особи до адміністративної відповідальності та закриває провадження, відповідного обов’язку не виникає.

Отже, виникнення цього майнового обов’язку безпосередньо залежить від результату провадження щодо адміністративного правопорушення. Суд здійснює однакову за своєю публічною природою діяльність незалежно від того, завершується справа накладенням адміністративного стягнення чи її закриттям, однак „судовий збір“ виникає лише у першому випадку. Це послаблює можливість пояснити такий платіж компенсацією витрат на здійснення правосуддя: його виникнення визначається не обсягом чи вартістю діяльності суду, а встановленням вини особи та притягненням її до адміністративної відповідальності.

Саме ця особливість вимагає застосування функціонального підходу до визначення юридичної природи такого платежу. Назва, яку законодавець надав певному майновому обов’язку, сама по собі не визначає його конституційної природи. Інакше конституційні гарантії, установлені для юридичної відповідальності, могли б залежати від законодавчої термінології. Визначальними мають бути підстава виникнення платежу, його функція, умови застосування та наслідки для особи.

За цими ознаками платіж, установлений пунктом 5 частини другої статті 4 Закону, має суттєві спільні риси з адміністративним стягненням. По-перше, обидва майнові обтяження виникають унаслідок установлення в межах одного провадження факту вчинення особою адміністративного правопорушення. По-друге, вони покладаються саме на особу, визнану винною, і не виникають у разі закриття провадження без накладення адміністративного стягнення. По-третє, обидва є безпосередніми майновими наслідками несприятливого для особи результату того самого провадження. По-четверте, судовий збір збільшує сукупний майновий тягар, якого особа зазнає саме внаслідок притягнення її до відповідальності.

Це ще не означає, що судовий збір та адміністративне стягнення є тотожними юридичними заходами. Однак така сукупність ознак ставить під сумнів його кваліфікацію саме як збору та дає підстави поставити питання про його функціональну належність до заходів юридичної відповідальності. Якщо єдиною специфічною підставою виникнення додаткового майнового обтяження є встановлена судом винуватість особи у вчиненні правопорушення, таке обтяження принаймні набуває карально-превентивних рис, які потребують його оцінки крізь призму конституційних гарантій у сфері юридичної відповідальності.

5.1. Індивідуалізація сукупного майнового тягаря

Саме тут постає питання про відповідність такого регулювання частині другій статті 61 Конституції України, за якою юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Суд послідовно виходить із того, що принцип індивідуалізації юридичної відповідальності стосується не лише встановлення винуватості особи, а й визначення виду та міри несприятливих наслідків, які застосовуються до неї у зв’язку з правопорушенням. У Рішенні від 15 червня 2022 року № 4-р(II)/2022 Суд наголосив, що „в законодавчому внормуванні відносин із притягнення особи до адміністративної або кримінальної відповідальності обов’язково має бути дотриманий конституційний принцип індивідуалізації юридичної відповідальності; установлення в актах публічного права абсолютно визначених та (або) безальтернативних санкцій має збалансовано поєднуватись із наданням суб’єкту накладення адміністративного стягнення або кримінального покарання дискреції в питанні визначення виду та розміру стягнення або покарання з урахуванням характеру вчиненого протиправного діяння, форми вини, характеристики особи, винної у вчиненні правопорушення, можливості відшкодування заподіяної шкоди, наявності обставин, що пом’якшують або обтяжують відповідальність“ [абзаци другий, третій підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 15 червня 2022 року № 4-р(II)/2022; абзац другий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 5 липня 2023 року № 5-р(II)/2023]. Суд також виснував, що „принципи домірності та індивідуалізації юридичної відповідальності у процедурі притягнення особи до юридичної відповідальності мають бути додержані під час визначення правопорушникові виду та міри його юридичної відповідальності з обов’язковим урахуванням змісту та характеристики вчиненої протиправної дії або бездіяльності, виду та/або форми вини правопорушника, його майнового стану, факту відшкодування завданої правопорушенням шкоди, інших значущих обставин“ [абзац п’ятий підпункту 4.6 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 1 листопада 2023 року № 9-р(II)/2023].

Натомість пункт 5 частини другої статті 4 Закону встановлює фіксовану ставку (0,2 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб) незалежно від виду адміністративного правопорушення, характеру діяння, форми вини, особи правопорушника, його майнового стану, обставин, що пом’якшують або обтяжують відповідальність, та, що особливо важливо, незалежно від виду й розміру адміністративного стягнення, яке суд визначив з урахуванням відповідних обставин.

Унаслідок цього виникає певний нормативний парадокс. Матеріальне право вимагає від суду індивідуалізувати адміністративне стягнення, однак після визначення такого стягнення до нього автоматично додається фіксоване майнове обтяження, щодо якого жодної індивідуалізації не здійснюють. Тому сукупний майновий наслідок притягнення особи до відповідальності вже не обов’язково відповідає тій мірі відповідальності, яку суд визначив домірною з огляду на конкретні обставини справи.

Тому, якщо платіж, передбачений пунктом 5 частини другої статті 4 Закону, з огляду на його функціональне призначення становить складову несприятливих майнових наслідків юридичної відповідальності, його автоматичний і фіксований характер породжує серйозне питання щодо його узгодженості з принципами індивідуалізації та домірності юридичної відповідальності, що випливають із частини другої статті 61 Конституції України.

5.2. Заборона двічі притягати до юридичної відповідальності

Окремим є питання про частину першу статті 61 Конституції України, відповідно до якої ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за те саме правопорушення.

Сам факт того, що внаслідок одного правопорушення для особи виникає декілька несприятливих майнових наслідків, ще не є достатнім для висновку про порушення цієї гарантії. Законодавець може передбачати складну структуру юридичної відповідальності, яка охоплює кілька взаємопов’язаних наслідків. Тому для застосування частини першої статті 61 Конституції України необхідно було б насамперед установити юридичну природу кожного із заходів, їхню функціональну самостійність та належність до одного виду юридичної відповідальності.

Однак конструкція пункту 5 частини другої статті 4 Закону дає підстави поставити і це питання. Якщо платіж, формально названий судовим збором, за своїми функціональними характеристиками виявився б самостійним заходом адміністративної відповідальності, тобто мав би карально-превентивне призначення, виникав лише внаслідок визнання особи винною та становив додатковий майновий наслідок того самого правопорушення, необхідною була б його окрема оцінка з погляду заборони, установленої частиною першою статті 61 Конституції України.

Водночас сформульована в Рішенні характеристика такого платежу як „додаткового майнового обтяження, зумовленого фактом притягнення особи до відповідальності“ не є нейтральною для його подальшої конституційної оцінки. Вона вказує на необхідність у разі належного порушення цього питання дослідити не назву платежу, а його реальну функцію. Якщо судовий збір утрачає зв’язок із компенсаторною природою збору і виникає лише як додатковий майновий наслідок притягнення особи до відповідальності, конституційний аналіз має бути зосереджений передусім на тому, чи залишається такий платіж судовим збором за своєю юридичною природою, а якщо ні - які конституційні гарантії мають застосовуватися до нього відповідно до його справжнього функціонального призначення.

Саме тому пункт 5 частини другої статті 4 Закону порушує проблему, ширшу за визначення ставки судового збору. Якщо держава бажає встановити додатковий майновий наслідок учинення адміністративного правопорушення, такий наслідок має бути врегульований відповідно до його справжньої юридичної природи та підпорядковуватися конституційним гарантіям, установленим для юридичної відповідальності. Зміна законодавчого найменування майнового обтяження не може змінювати конституційних вимог, яким воно має відповідати за своєю сутністю.

Висновок

Ця справа виявила ширший комплекс конституційних проблем, ніж ті, на які Суд дав відповіді у Рішенні: межу між тлумаченням і судовою нормотворчістю; межі конституційного контролю за нормативним змістом, сформованим судовою практикою; співвідношення фінансових умов доступу до суду з гарантіями статті 55 Конституції України; вимогу фактичної, а не лише формальної рівності такого доступу; зрештою - необхідність оцінювати публічно-правовий платіж відповідно до його справжньої функції, а не законодавчого найменування. Рішення мало зупинитися і, власне, зупинилося там, де відповідь на ці питання вже не була необхідною для вирішення справи. Проте саме залишені ним відкритими питання визначають напрями подальшого розвитку конституційної доктрини, і в цьому полягає мета їх викладення у цій збіжній думці.

Суддя

Конституційного Суду України

Олександр ВОДЯННІКОВ